C-163-2009

09 de junio, 2009

Licenciado

Luis Gerardo Dobles Ramírez

Presidente Ejecutivo

INCOPESCA

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° PEP-0251-04-2009 del 29 de abril del 2009, por medio del cual solicita el criterio del Órgano Asesor sobre los siguientes aspectos:

“- Para efectos de verificar lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS, en el trámite del otorgamiento de combustible al sector pesquero nacional, debe el instituto referirse para todos los efectos legales en forma exclusiva y única al sistema de información del SICERE, de la CCSS, según lo dispone la misma Ley.

-De acuerdo con la información que dimane del SICERE, solamente podría paralizarse o suspenderse el trámite del otorgamiento de combustible, a un pescador persona física o jurídica, por aplicación del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS, cuando aparezca en el sistema bajo condición de moroso, y por lo tanto, no aparecer en el sistema de información de la CCSS, con deudas, o estar registrado en cualquier sistema de seguro, que no corresponda al régimen de trabajador independiente o de patrono, no tendría por efecto, impedir la continuación del trámite”.

I.-        ANTECEDENTES

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante

Mediante su oficio señala  que la Asesoría Jurídica de INCOPESCA  concluye lo siguiente sobre la consulta: “(…) En atención a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico, en concordancia con lo establecido en el principio de legalidad, en aplicación de lo dispuesto en la norma de comentario, la administración pública, en este caso, el INCOPESCA, debe considerar única y exclusivamente para aquellos servicios afectos por la norma citada, al sistema de información del SICERE, de la CCSS, tal y como lo dispone en forma expresa la misma Ley. En torno a la segunda consulta, atendiendo precisamente lo dispuesto en la propia ley, la única condición para denegarle un trámite a un usuario afecto a esa regulación, partiendo de la premisa del correcto cumplimiento de los demás requisitos preexistentes, sería precisamente su sola condición de morosidad en sus obligaciones con la CCSS, según la información suministrada por el SICERE, cualquier otra circunstancia, no podría entorpecer ni impedir la continuación del trámite o la obtención del beneficio”.

B.-       Criterio de la Caja Costarricense de Seguro Social

Por medio del oficio n.° ADPb-2278-2009 del 5 de mayo del 2009 este despacho dio audiencia de la presente consulta al Dr. Eduardo Doryan Garrón, presidente ejecutivo de la CCSS. Sin embargo, pasado el plazo concedido, el citado funcionario no contestó.

Criterios de la Procuraduría General de la República

El Órgano Asesor, en el dictamen C-076-2003 de 18 de marzo del 2003, concluyó lo siguiente:

“2.- INCOPESCA está en el deber legal de verificar de que las personas físicas y jurídicas que solicitan el beneficio de combustible y la exoneración de insumos, están al día con las obligaciones de la seguridad social, en especial que están debidamente registrados en la C.C.S.S. y al día en el pago de las cuotas obreros patronales.

3.- Para que un trabajador independiente pueda gozar del permiso de pesca, el beneficio del combustible y la exoneración de insumo debe cumplir el numeral 74 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S.”.

II.-       SOBRE EL FONDO

En el dictamen supra citado señalamos que el  INCOPESCA estaba en el deber legal de verificar que las personas físicas y jurídicas estén al día con las obligaciones de la seguridad social, en especial que estén debidamente registradas en la C.C.S.S. y al día en el pago de las cuotas obrero-patronales. Tal actividad, y de conformidad con el último párrafo del numeral 74 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S., la debe realizar con base en la información que le suministrar  mensualmente la entidad aseguradora.

En un dictamen más reciente, el n.° C-427-2005 de 8 de diciembre del 2005, sobre el tema expresamos lo siguiente:

            “El requisito establecido por el artículo 74 cumple una función social invaluable. En efecto, tiende a garantizar que en su actuación con la Administración Pública los particulares, personas físicas o jurídicas, involucrados respeten las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social del país, en tanto este es la base del Estado Social de Derecho. Sistema cuya eficacia, cobertura, calidad e incluso permanencia corre riesgo por la morosidad y evasión en el pago de las cuotas obrero-patronales que lo afecta. Es por ello que para realizar trámites administrativos o participar en la contratación administrativa se establece como requisito el estar al día en el pago de las obligaciones que se establecen en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja.

            La Sala Constitucional se ha referido a dicho fin en diversas resoluciones. Así, al conocer de la consulta de constitucionalidad del Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, la Sala expresa sobre la reforma al artículo 74:

‘En este artículo se reforma el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el que se obliga a los todos los patronos y personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o asalariadas, su deber de estar al día con el pago de sus obligaciones ya que ello constituye requisito, entre otros, para el tramite de admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorización, y para la inscripción de todo documento en el Registro Público Mercantil. El contenido del artículo consultado, no puede ser inconstitucional, pues el legislador está plenamente facultado para regular las circunstancias de conveniencia y oportunidad, como lo es el establecimiento de requisitos para la tramitación administrativa y registral’. Sala Constitucional, resolución N° 643-2000 de 14:30 hrs. de 20 de enero de 2000.

            Criterio que reafirma al conocer de una Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 74 de mérito, poniendo de manifiesto que la disposición protege ‘intereses y valores superiores contenidos en la Constitución’ que deben prevalecer sobre otros:

‘De este modo, no solo toma preponderancia los cometidos constitucionales de la Caja Costarricense de Seguro Social, sino que, también, en el presente estadio de interpretación jurisprudencial, se puede afirmar, sin duda alguna, que las decisiones de este Tribunal se han orientado diferentemente al precedente citado por el accionante, y existe doctrina que interpreta hermenéutica mente la Constitución Política. Se trata pues, de un texto normativo que no puede entenderse aisladamente, sino que debe hacerse en armonía con los valores sociales y democráticos que la inspira, (…).

Como se ve de la anterior cita, la Sala analizó el artículo impugnado por el accionante sin que se detectara infracción alguna al orden constitucional, y por el contrario, responde a los criterios de oportunidad y conveniencia que tiene el legislador de dotar a la Caja Costarricense de Seguro Social de mecanismos de coerción y de potestades de imperio que le permitan mantener su equilibrio económico. Y si bien, la impugnación se sustenta en un antecedente de esta Sala, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia y antecedentes de esta jurisdicción son vinculantes erga omnes, salvo para si misma. De este modo, toca declarar que la disconformidad presentada por el recurrente no lesiona los derechos invocados por el accionante, según lo señala la Sala en su sentencia 2000-00643, con lo que la sentencia No. 1994-00787 no puede controlar más lo argüido por el interesado, en cuanto la Sala sostuvo: …’.  Sala Constitucional, resolución N° 4888-2002 de 15:03 hrs. de 22 de mayo de 2002”.

Por último, en el dictamen n.° C-353-06 de 1° de setiembre del 2006, señalamos lo siguiente:

“En relación con la finalidad e instrumentalidad del artículo 74 en estudio, ya ésta Procuraduría ha señalado que dicha norma constituye un medio otorgado por el legislador a la Caja Costarricense del Seguro Social para combatir la morosidad y la evasión del pago de las cuotas obrero-patronales (5).

            Estos fines quedaron plasmados en la exposición de motivos del proyecto de Ley de Protección al Trabajador (expediente legislativo N° 13.691), donde expresamente se estableció:

‘(…) La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80 (…).

La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.

En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando a su personal. Sin embargo, el marco leal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley (…)’ (Asamblea Legislativa, expediente legislativo N° 13.691, citado en nuestro dictamen C- 217-2000 del 13 de setiembre del 2000)”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, el meollo de la cuestión está en si la Administración Pública, en este caso INCOPESCA, debe limitarse, en cumplimiento del numeral 74 de la Ley constitutiva de la CCSS, a verificar de manera exclusiva y única el sistema de información del SICERE o, adicionalmente, debe también constatar si la persona física o jurídica está debidamente registrada o inscrita como trabajador o patrono independiente ante la CCSS. Desde nuestro punto de vista, hay razones suficientes para sostener que la Administración Pública debe cumplir ambos deberes. En primer lugar, porque el requisito establecido por el artículo 74 cumple una función social invaluable. En efecto, tiende a garantizar que los particulares, en su actuación, con la Administración Pública, personas físicas o jurídicas involucrados, respeten las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social del país, en tanto este es parte de la base del Estado Social de Derecho. Lo anterior significa, ni más ni menos, que la Administración Pública además de consultar el SICERE debe también verificar que las personas físicas o jurídicas se encuentran debidamente registradas ante la CCSS, cuando se trata de trabajadores y patronos independientes.

          En segundo término, resulta lógico suponer que al no ser trabajadores asalariados, los trabajadores y empleadores independientes no aparecerán en el SICERE, por lo que si siguiéramos una interpretación contraria a la estamos desarrollando, fácilmente se evadiría el propósito o el fin de la norma (ratio legis), cual sería el obtener los beneficios del Estado a pesar de que no se estén cumplimiento con las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social.

Por otra parte, si hay una obligación de los trabajadores y empleadores independientes de estar registrados ante la CCSS, amén de estar al día en sus obligaciones obrero-patronales, el deber de la Administración, antes de otorgar el beneficio, es constatar que el justiciable está cumpliendo con estas.

En cuarto término, la obligación de registrarse ante la CCSS como trabajador o empleador independiente no impone al administrado una carga imposible de cumplir; todo lo contrario es un trámite relativamente sencillo.

Por último, una postura en el sentido contrario a la que estamos esgrimiendo, podría provocar que fácilmente personas inescrupulosas incumplan con las obligaciones de la seguridad social, con solo no registrarse ante la CCSS y, pese a ello, obtener un beneficio de Estado. Precisamente la idea que subyace en la norma legal es que para obtener ese beneficio del Estado la persona esté al día con sus obligaciones con la seguridad social del país.

III.-     CONCLUSIONES

1.- La Administración Pública debe de verificar la información del SICERE para determinar que la persona que solicita el beneficio no está morosa y, adicionalmente, debe también constatar si la persona física o jurídica está debidamente registrada o inscrita como trabajador independiente o patrono ante la CCSS, cuando ostente tal condición.

2.- Cuando la persona aparece morosa o no está inscrita o registrada ante la CCSS, no es posible continuar con el trámite administrativo para otorgar el beneficio de combustible al pescador.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 FCV/ymc