C-180-2009

25 de junio, 2009

 

Licenciado

Feliciano Alvarez Guevara

Alcalde Municipal

Municipalidad de Buenos Aires

 

Estimado señor Alcalde:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMBA-95-2008, del pasado 5 de agosto del 2008.  Previo a pronunciarnos sobre su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por el atraso que ha tenido la atención de su oficio, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Nos refiere que interesa a esa Municipalidad establecer si es posible dar “… acceso a la información contenida en las copias de permisos de construcción, a personas o entidades distintas a las que tramitaron dicho permiso o distinta al profesional responsable de la obra que ampara dicho permiso.”

 

La duda surge a raíz de que el otorgamiento del permiso supone el pago de un impuesto, y que, atendiendo a lo que prescribe el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se establece el deber de confidencialidad sobre la información tributaria que entreguen los contribuyentes.

 

II.                Impuesto municipal sobre las construcciones.

 

Esta Procuraduría General se ha manifestado, en anteriores ocasiones, sobre las características que tiene el impuesto sobre las construcciones, que deriva del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.   De un dictamen reciente, extraemos la siguiente cita:

 

“II.-   DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES:

       El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón , atribución  que se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades municipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios por los servicios municipales ( artículos 68, 74, 77 y 79 ), sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana  que le otorga a  las   municipalidades la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana. 

 

En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la Ley de Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:

 

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original).

 

Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad."   (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)

 

Las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, están facultadas para cobrar un impuesto  sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas. Dice en lo que interesa el artículo 70:

 

“Articulo 70.-

Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.”

 

Si bien existe una distinción clara entre ambas figuras, es evidente que las entidades municipales han confundido ambos conceptos, cuando en realidad estamos en presencia de dos obligaciones distintas, de suerte tal que cuando un particular quiera realizar una construcción debe necesariamente contar con la licencia de construcción, así como cumplir con el pago del impuesto sobre las construcciones, salvo que exista una norma legal que lo exonere de dicho pago.”   (Dictamen C-359-2008 del 6 de octubre del 2008)

 

            Importa dejar asentado que el impuesto que regula el precitado artículo 70 se calcula sobre la base imponible que se establece como  el valor de las obras que se pretenden construir.   Dicho valor viene determinado, para efectos del Colegio de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, a partir de la tasación que realiza dicho ente público no estatal, de conformidad con el artículo 57 de su Ley Orgánica (Ley N° 3663 del 10 de enero de 1966).   Igualmente, la Municipalidad realiza la tasación, a los efectos del precitado artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.  

 

En ambos casos, es dable afirmar que el documento base para realizar la tasación lo son precisamente los planos constructivos, sea el diseño de la construcción a realizar.  Por ende, conviene analizar la naturaleza de tales documentos frente a la restricción de acceso que establece el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, con el fin de determinar si puede encajar dentro del alcance restrictivo de aquella norma.  Para ello es imprescindible, en primer lugar, establecer algunas precisiones sobre la precitada disposición del Código Tributario.

 

III.             Confidencialidad de los documentos e información de naturaleza tributaria.

 

Ciertamente, existe una conexión entre los artículos 24 de la Constitución Política y el numeral 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, pues la segunda es un desarrollo legal del principio de inviolabilidad de la documentación privada.    Ha sido objeto de nuestra atención, en anteriores ocasiones, precisar el alcance de los documentos y el ámbito de protección que derivan del precitado artículo legal:

 

“… estamos claros que los documentos privados, en este caso los que obtiene la Administración Tributaria a causa de sus potestades de fiscalización y de verificación, de conformidad con los numerales 104 y siguientes del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley n.° 4755 de 03 de mayo de 1971, se encuentran protegidos por la norma constitucional (artículo 24) y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (Declaración Americana de los Derechos y Deberes de Hombre, artículo V)  que reconocen, garantizan y potencian el derecho fundamental a la inviolabilidad de los documentos privados.

Con base en lo anterior, las normas que hemos hecho referencia supra, cumple a cabalidad el precepto constitucional, cuando indica que la ley –en este caso el Código de Normas y Procedimientos Tributarios-, fijará los supuestos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda pueden revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios.

Ahora bien, la información que la Administración Tributaria obtiene de los contribuyentes, la que se específica en el numeral 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de conformidad con el numeral 117 de ese mismo cuerpo normativo, tiene el carácter de confidencial, lo que impone varios deberes a los funcionarios de la Administración Tributaria. En primer lugar, solo se puede usar para fines tributarios de la propia Administración Tributaria, no otra cosa puede desprenderse del numeral 115 cuando indica que “(…) la información obtenida o recabada sólo podrá usarse para fines tributarios de la propia Administración Tributaria”.   En segundo término, los funcionarios y empleados de la Administración Tributaria tienen una prohibición absoluta de divulgar en forma alguna la cuantía u origen  de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias sean vistas por otras personas  que las encargadas en la administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo (artículo 117 del Código). Sobre los alcances del deber de confidencialidad, la Sala Constitucional, en el voto n.°  12894-01 , señaló lo siguiente.

“En el caso que nos ocupa, estima la Sala que la información solicitada a la Administración Tributaria por parte del recurrente es de carácter público, pues estamos en presencia de un estudio realizado por la misma Administración que fundamentó la promulgación de un decreto ejecutivo, es decir, una disposición general que afecta la actividad del sector que la empresa amparada representa. De manera que existe, por parte de la entidad recurrida, una mala interpretación de la confidencialidad de las informaciones a las que se refiere el artículo citado, pues el mismo se refiere a los datos que figuren en las declaraciones. Consecuentemente, se estima violentado en perjuicio del accionante, lo dispuesto tanto en el artículo 27, como en el artículo 30 de la Constitución Política, por cuanto no se dan ninguna de las limitaciones indicadas en el considerando segundo de esta sentencia, para no proporcionar la información requerida.

En virtud de lo expuesto, procede declarar con lugar el amparo por violación a lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política, ordenando la entrega de la información solicitada al recurrente”. (Las negritas no corresponden al original).

Por último, la información obtenida para fines tributarios no puede ser trasladada o remitida a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas (artículo 115 del Código). El uso de la información para fines no tributarios o su traslado o remisión a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas constituyen el delito de divulgación de secretos, tipificado en el Código Penal.

Las anteriores prohibiciones tienen varias excepciones por mandato expreso de ley.  En primer lugar, ceden cuando la información es requerida por los tribunales comunes (artículos 115 y 117 del Código). En segundo término, cuando el contribuyente autoriza a una persona a examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones (artículo 117 del Código). Por otra parte, también ceden las prohibiciones cuando se trata de la publicación de datos estadísticos, de registro de valores de bienes inmuebles, de la jurisprudencia tributaria o el suministro de informes a los personeros de los poderes públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas (artículo 117 del Código).”  (Dictamen C-304-2007 del 30 de agosto del 2008)

 

            Por su relación con el tema que interesa a esa Municipalidad, nos permitimos otra cita, en la cual se destaca la vinculación entre el documento presentado por el particular y su trascendencia tributaria, de donde se extiende la protección de confidencialidad que se viene comentando:

 

“1-  El principio: la confidencialidad de la información

Para el ejercicio de sus funciones propias, la Administración Tributaria se ve investida de diversas facultades de investigación y de potestades frente al contribuyente. Entre ellas, la de requerirle información y la presentación de documentos privados. Dispone el artículo 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

"Requerimientos de información al contribuyente.

Para facilitar la verificación oportuna de la situación tributaria de los contribuyentes, la Administración Tributaria podrá requerirles la presentación de los libros, los archivos, los registros contables y toda otra información de trascendencia tributaria, que se encuentre impresa en forma de documento, en soporte técnico o registrada por cualquier otro medio tecnológico.

Sin perjuicio de estas facultades generales, la Administración podrá solicitar a los contribuyentes y los responsables:

a) Copia de los libros, los archivos y los registros contables.

b) Información relativa al equipo de cómputo utilizado y a las aplicaciones desarrolladas.

c) Copia de los soportes magnéticos que contengan información tributaria.

Los gastos por la aplicación de los incisos anteriores correrán por parte de la Administración Tributaria". (Así modificado por el artículo 4 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995.

La Administración está, así, facultada para solicitar la presentación de cualquier documento. El límite de esa solicitud es la trascendencia tributaria de éste. Podría afirmarse que aún tratándose de los incisos a) a c), si un documento no es susceptible de tener trascendencia tributaria respecto del tributo correspondiente, no existiría justificación para que la Administración pueda reclamarlo. Ahora bien, la trascendencia tributaria del documento implica que la información que se recaba tiene como objeto permitirle a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende, eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativamente las infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el conocimiento de las infracciones penales.

Pero, además, la Administración puede solicitar información al contribuyente y terceros respecto de sus relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo dispuesto en el artículo 105 del Código. Información que debe ser de trascendencia tributaria. Más allá de estas facultades, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria, ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo 114 del Código).

Este poder de la Administración Tributaria y sus límites tiene un fundamento constitucional. Como es ampliamente sabido, el artículo 24 de la Constitución Política expresamente autoriza al legislador para fijar los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios. El fin es de carácter tributario y es el legislador el que define qué documentos pueden ser objeto de revisión, así como los funcionarios competentes para dicha revisión.

En contrapartida de esta potestad de la Administración de incursionar en la esfera económica o profesional del contribuyente, el Código le impone obligaciones, consagrando derechos para el contribuyente. Aparte de la finalidad de la información, que deriva de la propia Constitución, el Código prohíbe a la Administración trasladar la información a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada". Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte. Es el artículo 117 el que hoy día regula el deber de confidencialidad de la Administración Tributaria:

“ARTICULO 117.-

Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes.

Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras”.

El deber de confidencialidad comprende toda la información de trascendencia tributaria, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones.  Se desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar cuál es el alcance de su obligación tributaria (dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002).  

Como el deber de confidencialidad se impone respecto de la información de trascendencia tributaria, se sigue que dicho deber no se aplica respecto de informaciones de contenido diferente que constaren en la Administración Tributaria. Lo anterior no significa que la Administración puede dar a conocer a cualquier persona dicha información. Si la información concierne a particulares, rigen las reglas en orden al acceso a información privada constante en oficinas administrativas. Por ende, si se trata de información privada no tributaria, la Administración sólo podría comunicarla a terceros si estos comprueban la existencia de un interés público, que justifique precisamente esa comunicación.”   (Dictamen C-068-2008 del 6 de marzo del 2008.  Lo resaltado no está contenido en el original)

 

            De lo expuesto hasta aquí, podemos adelantar una primera conclusión que nos parece importante.   En el caso de los permisos de construcción, si el documento base para establecer la obligación tributaria, lo es un conjunto de planos constructivos, sobre los que se tasa el impuesto que contempla el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, tales documentos tienen evidente connotación tributaria, y, por ende, se cobijan por el deber de confidencialidad que se impone a la Municipalidad respectiva, frente a terceros que requirieran su revisión.   Esta conclusión debe ponderarse ante otro derecho fundamental que protege el Texto Fundamental, sea el acceso a la información, reconocido en el numeral 30.  Se seguido nos pronunciamos sobre ese extremo.

 

IV.             Derecho al acceso a información contenida en oficinas públicas.

 

A los efectos de precisar el alcance de la garantía constitucional contenida en el artículo 30 de la Constitución Pública, es oportuno citar una línea jurisprudencial que viene manteniendo la Sala Constitucional sobre el tópico.   Al efecto, citamos la resolución N° 2120-03, de las trece horas y treinta minutos del catorce de marzo de dos mil tres, en la que se indica:

 

“I.-  TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.

II.-   EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.”   (Reiterado en Resoluciones 3335-2005 de las diecisiete horas veinte minutos del veintinueve de marzo del dos mil cinco y  4831-2009 de las doce horas y cincuenta y nueve minutos del veinte de marzo del dos mil nueve)

 

                Precisando otros elementos relacionados con la garantía que se viene comentando, indica:

“V.-  TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra -fuera- y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada -uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico -uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado "Del acceso al expediente y sus piezas", Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos -sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).

VI.-  SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los "departamentos administrativos", con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central -Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios -la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial -municipalidades- y corporativa -colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información -documentos- de un claro interés público.

VII.-  OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los "departamentos administrativos", siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental -expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático -bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc.

VIII.-  LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la "información sobre asuntos de interés público", de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse "Quedan a salvo los secretos de Estado". El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de "revelación de secretos"). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de "divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado -artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil -artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas. (Resolución 14563-05 de las doce horas y cuarenta y ocho minutos del veintiuno de octubre del dos mil cinco.  Reiterado en Resolución 6577-06 de las doce horas y dieciséis minutos del doce de mayo del dos mil seis.  Lo subrayado no está contenido en el original)

 

            Podemos afirmar, con vista en las anteriores transcripciones, que los planos constructivos que sirven de base para el otorgamiento de la licencia de construcción, así como para el pago del impuesto correspondiente, tienen una evidente naturaleza privada, que los torna igualmente inaccesibles para cualquier particular.   Consideración que engarza con lo que dispone el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto dicha disposición tutela la confidencialidad de los documentos privados que consten en expedientes administrativos:

 

“Artículo 273.-

1. No habrá acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegió indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. 2. Se presumirán en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de que hayan sido rendidos.”

            Abónese, a lo expuesto, que las características particulares de cada casa de habitación son un tema de la más estricta importancia personal, incluso con evidente vinculación con la seguridad de sus habitantes.  Por ello, y como una razón adicional para establecer la confidencialidad de los planos constructivos –donde se particularizan las características de las edificaciones- se enmarcan dentro del concepto de “intimidad” que viene protegido por la Constitución Política:

 

“Ahora bien, la inviolabilidad de la información y de los documentos privados es una de las manifestaciones del derecho a la intimidad consagrada expresamente en el texto constitucional:  “Esta garantía protege la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas, impide a los particulares el acceso a ellos y prohíbe a las instituciones y los privados su suministro a terceros” (Voto N.° 5376-94 de las 11:45 horas del 16 de setiembre de 1994).  Como ya lo ha señalado esta Procuraduría en anteriores ocasiones, para que pueda hablarse de que se está ante información privada “(…) es requisito indispensable que dicha información ataña directamente a la esfera de la persona, física o jurídica, ya sea porque concierna las actividades a que se dedica, su situación económica o financiera, sus lazos comerciales o en el caso de las personas físicas se refiera a sus lazos familiares, creencias u opiniones, sus preferencias sexuales, por ejemplo.  Para que la persona pueda alegar el interés privado de la información debe existir un nexo entre la información de que se trata y la propia persona...” (Dictamen C-003-2003   del 14 de enero del 2003).”  (Dictamen C-295-2006 del 21 de julio del 2006)

 

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            Previo a concluir, nos parece oportuno comentar un antecedente de la Sala Constitucional, en el cual se manifiesta expresamente sobre el acceso a los permisos de construcción.  Específicamente, nos referimos a la Resolución 3335-2005 de las diecisiete horas con veinte minutos del veintinueve de marzo del dos mil cinco.  En el recurso de amparo base, se discutía el presunto quebranto del artículo 30 constitucional ante una petición no atendida de contar con “copia certificada de los permisos de construcción” otorgados en un determinado período.  En su defensa, el funcionario cuestionado indicó que, en lo que atañe a los permisos de construcción, se debía denegar acceso a la información de naturaleza tributaria que constaba en la Municipalidad, específicamente para establecer el impuesto de construcción.  

 

            El Tribunal Constitucional, a la hora de resolver este específico extremo, indica:

 

“III. Sobre el fondo. En este asunto, ha quedado demostrado que el 22 de julio de 2004, el recurrente le solicitó al Alcalde de Aserrí que instruyera a la ingeniera municipal Rebeca Soto para que le facilitara una copia certificada de todos los permisos de construcción, pólizas de seguros y autorizaciones de pajas de agua, todo ello relativo al periodo en que esa funcionaria se había desempeñado. Tal gestión fue tramitada por el accionado, puesto que mediante oficio número MA-715-04 del 26 de julio de 2004, le solicitó a la ingeniera municipal Rebeca Soto referirse a la solicitud antedicha. Asimismo, en oficio número MA-718-04 del 26 de julio de 2004, el accionado le sugirió al accionante que debido a la cantidad de expedientes por copiar, valorara la posibilidad de precisar su petición con casos concretos, no obstante lo cual, el amparado omitió emitir criterio alguno. Tal proposición resulta razonable toda vez que los expedientes por copiar son 389, esto es, una cantidad voluminosa, cuyo copiado demandaría o bien una erogación económica importante para el propio petente, o bien el destino de al menos un recurso humano durante un periodo prolongado, a fin de que acompañare al quejoso a fotocopiar la documentación en un local comercial o fotocopiare el mismo los expedientes, en caso de que la Municipalidad de Aserrí contare con el equipo requerido. En virtud de lo expuesto, la Sala no advierte que el recurrido le hubiese negado información alguna al afectado ni que se hubiese rehusado a contestarle su petición, motivos por los que no se ha violentado derecho constitucional alguno y, consiguientemente, deviene improcedente el amparo. Pese a ello, se debe advertir al accionado que los datos, cuya confidencialidad se dispone en los artículos 115 y 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se refieren a información recopilada por la Administración con fines tributarios. En consecuencia, tal confidencialidad no se extiende a cualquier tipo de datos en poder de la Administración, como los referidos a permisos de construcción y autorizaciones de pajas de agua, aunque de ellos, de manera indirecta, pudiese derivar alguna información de interés tributario. Si se interpretare la referida normativa de otra forma, ni siquiera los montos pagados por el Estado a los contratantes privados podrían ser divulgados, pues, de manera refleja, tal información incide en cuestiones tributarias. Situación contraria se presenta con los contratos de seguros suscritos por ciudadanos con el Instituto Nacional de Seguros, por cuanto se trata de documentos privados, cuya divulgación implicaría una lesión al derecho a la intimidad, contemplado en el artículo 24 de la Constitución Política.”

 

            Cabe interpretar, de la anterior transcripción, que el derecho de información se ve satisfecho, en lo que atañe a permisos de construcción, con el acceso que se otorgue a cualquier particular sobre la cantidad de tales autorizaciones, y de las personas que las han obtenido.   Pero que no incluye, por todo lo expuesto en las páginas precedentes, los planos constructivos, la determinación del impuesto a pagar, y la forma en que cancela el tributo.   

 

V.                Conclusión.

 

Los documentos que se presentan ante la Municipalidad para tramitar un permiso de construcción, en tanto sirvan de criterio para establecer la base imponible y el cálculo del impuesto de construcción que regula el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, son confidenciales y por ende no pueden ser facilitados a terceros.   Se trata de información cobijada por el derecho fundamental a la intimidad, al tenor del artículo 24 de la Constitución Política, y protegida por el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

Sin embargo, las municipalidades si están obligadas a dar referencia en cuanto a la cantidad de permisos de construcción autorizados, así como los titulares de los mismos.

 

Atentamente,

 

Iván Vincenti Rojas

 

 

IVR/mvc