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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 194
 
  Dictamen : 194 del 13/07/2009   

C-194-2009


13 de julio, 2009


 


Señor


Gerardo José Alvarado Martínez


Director Ejecutivo


Corporación Arrocera Nacional


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° D.E.714-2009 del 23 de junio del año en curso, por medio del cual solicita a la Procuraduría General de la República un criterio sobre cuáles son los alcances del inciso u) del artículo 6 de la Ley n.° 8285 de 30 de mayo del 2002, Ley de creación de la Corporación Arrocera Nacional, así como si CONARROZ puede celebrar convenios de cooperación con cooperativas de pequeños productores arroceros para contratar personal administrativo que labore directamente en las cooperativas y colabore en su fortalecimiento.


 


I.         ANTECEDENTES


 


A.        Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante


 


Mediante oficio n.° 021-05-2009 del 22 de mayo del 2009, suscrito por el licenciado  G. Ulises Alfaro Portuguez, asesor legal externo del ente consultante, en lo que interesa, se concluye lo siguiente:


 


“El ‘fomento’ de cooperativas y asociaciones resulta una función amplia, que ha de seleccionar la Corporación con arreglo en la información e investigación disponible o por realizar y que puede consistir en la promoción para la constitución de cooperativas y/o asociaciones civiles de productores y agroindustriales de arroz, cuando ello fuere necesario y conveniente a los intereses de esos grupos sociales y de la Corporación misma; y para hacer real y efectivo este mecanismo de fomento de organizaciones sociales como cooperativas de la actividad señalada, es totalmente posible, a juicio del suscrito consultor legal externo, que para la etapa de gestación e inicio de operaciones de una cooperativa, la Corporación pueda disponer de su personal para que apoye a esas empresas socio-económicas, hasta que estas puedan estar debidamente consolidadas, de acuerdo al plan de acción que al efecto ha de prepararse. Los costos de este acompañamiento técnico, son compatibles con la utilización del fondo a que se refiere el inciso v) del Artículo 6 de la Ley 8285.


También dentro de esta facultad de ‘fomento’ y ‘asesorar’ bien puede la Corporación acompañar técnicamente, con sus propios recursos humanos a las organizaciones ya constituida, para consolidar su desarrollo, en beneficio de sus miembros y de la actividad arrocera como fuente de generación de trabajo y riqueza nacional.


En lo que toca a la posibilidad de que la Corporación pueda considerar el otorgamiento de créditos directos a Cooperativas vinculadas a la actividad arrocera, para sus planes de desarrollo productivo o en su defecto, avalarlas o garantizarlas ante las entidades financieras del Sistema Financiero Nacional, especialmente la Banca Pública, considera el suscrito que ante la sujeción de CONARROZ al principio de legalidad, en su carácter de ‘ente de derecho público’, no está facultado para tal prestación, dado que en su conjunto de funciones que determina el Artículo 6, no está autorizada esa posibilidad”.


 


B.        Criterios de la Procuraduría General de la República


 


Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente no hemos encontrado ningún pronunciamiento donde se definan los alcances de la actividad de fomento por parte de la Administración Pública dirigida a sujetos privados.


 


II.        SOBRE EL FONDO


 


De previo a entrar al meollo de la cuestión, se impone realizar una aclaración previa, y es que no nos vamos a referir al tema del otorgamiento de créditos directos, garantías y avales de la Corporación a las cooperativas, ya que no es objeto de consulta, aunque compartimos la tesis del asesor legal externo sobre el tema.


 


El numeral 2° de la Ley n.° 4179 de 22 de agosto de 1968, Ley de asociaciones cooperativas y creación del INFOCOOP (Instituto de Fomento Cooperativo), señala que las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro. El Órgano Asesor, en el dictamen n.° C-490-06 de 12 de diciembre del 2006, ha sostenido la tesis de que las cooperativas son asociaciones fundadas en los principios cooperativos, cuya organización y funcionamiento tiene un marcado interés público. Al respecto indicamos lo siguiente:


 


“1.-Una asociación fundada en los principios cooperativos


Expresamente dispone el artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:


 ‘Las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro’.


Asociación voluntaria de personas que se organizan para su mejoramiento económico social. Esta circunstancia ha sido puesta de evidencia por la jurisprudencia constitucional, que recalca que las cooperativas son “organizaciones o grupos de personas organizadas con miras a la satisfacción de una necesidad  de interés común para todos sus miembros, con miras a la elevación del nivel social y económico de éstos...” (Sala Constitucional, resolución N° 2252-96 de 15:36 hrs. del 14 de mayo de 1996). Así, las relaciones de los asociados con la cooperativa se fundamentan en el espíritu de ayuda mutua y en el principio de lealtad de los miembros respecto de la organización y de los fines comunitarios. Lo cual implica que el asociado está obligado a un determinado comportamiento tanto respecto de los asociados como respecto de la cooperativa. Por consiguiente, la actuación de ese asociado no puede motivarse en factores externos a su condición de asociado, por lo que no puede buscar su propio beneficio en detrimento de la cooperativa y de sus coasociados.


El ordenamiento tutela otras formas de asociación de personas. En ellas, las personas también se asocian para defender intereses comunes que pueden ser de interés público. Empero, lo que distingue a la asociación cooperativa de esas otras asociaciones es la sujeción a los principios del cooperativismo. Principios que señalan que a través de la cooperación y el auxilio mutuo, la persona no sólo puede superarse, dignificarse sino que contribuye a crear un orden económico y social más democrático y anclado en principios éticos. Ergo, no se trata de cualquier conjunto de personas con un interés común, sino de una de organización para la democratización económica, que tiende a la satisfacción de las distintas necesidades del ser humano, procurando su superación, no como agente económico sino como persona. Aspecto que pone de relieve la jurisprudencia constitucional. Así en la resolución N° 5398-94 de 15:27 hrs. de 20 de septiembre de 1994, se afirma:


Se observa con claridad que la naturaleza de la función de las cooperativas, sus métodos de trabajo, así como los fines y objetivos que les rigen son diferentes de las asociaciones y sociedades con fines de lucro. Es de fundamental importancia reconocer la asociación cooperativa como una forma especial de ejercicio de la empresa, poniendo de manifiesto aspectos que afectan su propia eficacia social, a la vez que se subrayan aquellas exigencias que lleva implícita su actuación en el tráfico económico-jurídico propio de una actividad de empresa. A esta visión debe unirse la orientación social del movimiento cooperativo a fin de que no se convierta la sociedad cooperativa en una técnica jurídica más al servicio de motivaciones muy distintas de las que determinaron su origen. No puede, en efecto desconocerse que la sociedad cooperativa, si bien ha de considerarse como una empresa económica con las técnicas propias de este tipo de actividad, tiene también características peculiares que determinan su naturaleza antiespeculativa y acapitalista. La sociedad cooperativa, sólo será tal, en la medida en que represente una asociación de personas que regulan de un modo determinado sus relaciones sociales, en atención a una mejor distribución de la riqueza y de formas avanzadas de participación responsable y democrática de sus miembros’.


La jurisprudencia constitucional también ha enfatizado en que si bien las cooperativas son entidades privadas, su constitución y funcionamiento es de interés público. Cabría agregar, no obstante, que ese interés público no desnaturaliza la entidad, que continúa siendo privada.


Esta organización privada se funda en la libertad de asociación, libertad que protege a todo individuo en el país y que marca las relaciones entre asociación-asociado”.


Así, las relaciones de los asociados con la cooperativa se fundamentan en el espíritu de ayuda mutua y en el principio de lealtad de los miembros respecto de la organización y de los fines comunitarios. Lo cual implica que el asociado está obligado a un determinado comportamiento tanto respecto de los asociados como respecto de la cooperativa. Por consiguiente, la actuación de ese asociado no puede motivarse en factores externos a su condición de asociado, por lo que no puede buscar su propio beneficio en detrimento de la cooperativa y de sus coasociados.


El ordenamiento tutela otras formas de asociación de personas. En ellas, las personas también se asocian para defender intereses comunes que pueden ser de interés público. Empero, lo que distingue a la asociación cooperativa de esas otras asociaciones es la sujeción a los principios del cooperativismo. Principios que señalan que a través de la cooperación y el auxilio mutuo, la persona no sólo puede superarse, dignificarse sino que contribuye a crear un orden económico y social más democrático y anclado en principios éticos. Ergo, no se trata de cualquier conjunto de personas con un interés común, sino de una de organización para la democratización económica, que tiende a la satisfacción de las distintas necesidades del ser humano, procurando su superación, no como agente económico sino como persona. Aspecto que pone de relieve la jurisprudencia constitucional. Así en la resolución N° 5398-94 de 15:27 hrs. de 20 de septiembre de 1994, se afirma:


Se observa con claridad que la naturaleza de la función de las cooperativas, sus métodos de trabajo, así como los fines y objetivos que les rigen son diferentes de las asociaciones y sociedades con fines de lucro. Es de fundamental importancia reconocer la asociación cooperativa como una forma especial de ejercicio de la empresa, poniendo de manifiesto aspectos que afectan su propia eficacia social, a la vez que se subrayan aquellas exigencias que lleva implícita su actuación en el tráfico económico-jurídico propio de una actividad de empresa. A esta visión debe unirse la orientación social del movimiento cooperativo a fin de que no se convierta la sociedad cooperativa en una técnica jurídica más al servicio de motivaciones muy distintas de las que determinaron su origen. No puede, en efecto desconocerse que la sociedad cooperativa, si bien ha de considerarse como una empresa económica con las técnicas propias de este tipo de actividad, tiene también características peculiares que determinan su naturaleza antiespeculativa y acapitalista. La sociedad cooperativa, sólo será tal, en la medida en que represente una asociación de personas que regulan de un modo determinado sus relaciones sociales, en atención a una mejor distribución de la riqueza y de formas avanzadas de participación responsable y democrática de sus miembros’.


Dado que la constitución y funcionamiento de las cooperativas es de interés público, el legislador no sólo ha promovido esa constitución sino que les ha otorgado beneficios especiales” (véase el dictamen C-257-07 de 31 de julio del 2007).(NOTA DE SINALEVI: El texto cita el dictamen C-257-07 de 31 de julio del 2007. Siendo lo correcto C-253-07 de 31 de julio del 2007.)


 


Por otra parte, el numeral 64 de la Constitución Política le impone el deber al Estado de fomentar la creación de cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores. En esta dirección, la Sala Constitucional, en el voto n.° 2252-96, ha señalado que las “(…) las asociaciones cooperativas como medio de desarrollo del cooperativismo son, precisamente, organizaciones o grupos de personas organizadas con mira a la satisfacción de una necesidad o de interés común para todos sus miembros, con miras a la elevación del nivel social y económicos de éstos”.


“Doctrinariamente se ha considerado que las asociaciones cooperativas como medio de desarrollo del cooperativismo son, precisamente, organizaciones o grupos de personas organizadas con miras a la satisfacción de una necesidad o de interés común para todos. Así, desígnase como cooperativismo la tendencia o doctrina favorable a la cooperación en el orden económico y social, que tiene su manifestación en el acercamiento de las personas o de grupos de ellas para la realización de su ayuda recíproca en el cumplimiento y obtención de determinadas finalidades. El cooperativismo alcanza tales fines mediante la formación de sociedades cooperativas o de organismos mutuales, representantes de una forma de cooperativismo. Igualmente, la determinación de un concepto o definición de entidad cooperativa, no debe estar regido por otra cosa más que por sus características, dentro de las cuales, en resumen, se encuentran las siguientes: a) Que son entidades de servicios e instrumentos para el ejercicio de la mutua ayuda. b) Que concurren en ellas la variabilidad de los socios y de capitales, con ciertas restricciones de índole meramente cautelar. c) Que se rigen por el principio de puerta abierta como la libre adhesión y el derecho de baja voluntaria, es decir, la puerta abierta como derecho del socio. En el caso de la legislación argentina, dicho derecho del socio se limita, supeditando al socio a las condiciones derivadas del objeto social. d) Que poseen un interés limitado del capital y de la participación de los socios en los llamados excedentes. e) Que su organización busca incesantemente la educación cooperativa y, f) La primacía del principio y obligación de neutralidad ideológica. Por otra parte, debemos considerar que el vocablo "Cooperativa" indica el marco ético y legal en el que una reunión voluntaria de personas, sin fines de lucro, persiguen la obtención de bienes y servicios en las condiciones más favorables para el progreso económico y social de sus miembros, con el respaldo del esfuerzo propio y la ayuda mutua de cada socio, o sea, que las cooperativas son asociaciones de personas, naturales o jurídicas organizadas con arreglo a los preceptos de las disposiciones correspondientes, para representar, suplir o ampliar la capacidad económica de los asociados mediante la acción combinada en una empresa colectiva y que, tendiendo a eliminar el lucro, procurarán la satisfacción más ventajosa de alguna necesidad común y la elevación del nivel social y económico de éstos” (véase el voto n.° 00399-1996 de la Sala Constitucional). De igual forma el Tribunal Constitucional Español ha desarrollado el mandato constitucional de fomentar las asociaciones cooperativas señalando lo siguiente:


 


"(...) Ahora bien (…) ello no es más que el desarrollo del mandato contenido en el art. 129.2 de la CE que compromete al legislador a fomentar, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas, con lo que la diferencia de trato introducida tiene un fundamento constitucional expreso, por lo que no puede ser tachada de irrazonable" (véase sentencia del Tribunal Constitucional español, STC 777/1985, FJ 30 tomada de Rubio Llorente, Francisco, Derechos fundamentales y principios constitucionales, Barcelona, Editorial Ariel, 1995, pág. 239).


 


Establecido lo anterior, no cabe duda que la norma legal que se encuentra en el inciso u) del artículo 6 de la Ley n.° 8285 es una consecuencia lógica y necesaria del mandato constitucional. 


 


Fijando el marco teórico, corresponde ahora determinar los alcances de las actividades de fomento y de asesoría que está autoriza a prestar la Corporación a las cooperativas. Siguiendo el significado del verbo fomentar, se podría decir que la Corporación puede adoptar todas aquellas acciones tendentes a impulsar, promover y fortalecer las cooperativas. Ello incluye acciones, en la etapa de formación, consolidación y operación de las cooperativas. Incluso, siguiendo el significado de la actividad de fomento de la Administración Pública, la que junto con las actividades de policía y de servicio público constituyen la actividad típicamente administrativa, la Corporación está jurídicamente habilitada a emprender acciones encaminadas a proteger y promover el cooperativismo en la actividad arrocera.


 


Ahora bien, siguiendo un criterio amplio de la actividad de fomento se podría sostener que CONARROZ sí estaría autorizada por el ordenamiento jurídico para celebrar convenios de cooperación con cooperativas de pequeños productores arroceros, donde se obliga el ente público a contratar personal administrativo de manera temporal para que labore en las cooperativas y colaborar, de esa forma, en su fortalecimiento. En este caso, en vista de que tales acciones conllevarían el uso de fondos públicos, dichos convenios deberían de engarzarse dentro de un plan debidamente elaborado, donde de seguirse esta posición, se tenga muy claro cuáles son los objetivos y las metas, los recursos disponibles, el plazo de duración, los mecanismos de evaluación, etc. Además, la Corporación tendría que realizar las respectivas consultas a la Contraloría General de la República con el propósito de determinar si dichos convenios requieren o no el refrendo contralor.


 


Una tesis distinta a la anterior, sostendría que este tipo de convenios suponen una donación en especie de recursos públicos a favor de las entidades privadas, por lo que la actividad de fomento como tal no sería suficiente para ello, sino es que es necesario una Ley especial que autorice a CONARROZ a realizar este tipo de actos. Sobre el particular, la Contraloría General de la República, en el oficio n.° 16796 de 22 de diciembre de 1995, cuando se le consultó si existía fundamento legal para que el INFOCOOP le otorgara aportes económicos a FENACOOTRA R.L., con el fin de financiar programas de investigación y desarrollo, específicamente estudios de factibilidad que tenía en prospecto dicha federación cooperativa, consideró insuficientes los artículos 155, 156 y 157 de la Ley n.° 6756 de 1982, donde, entre otras cosas, se le autorizan a ese ente a fomentar  y prestar asistencia técnica al cooperativismo y a las asociaciones cooperativas, para tal propósito. Según el Órgano Contralor, el principio de que el INFOCOOP puede financiar, dar crédito en la forma más favorable posible a los entes privados, no es suficiente para donar o aportar gratuitamente recursos, “(…) ya que ello amerita una ley especial que lo autorice, postulado que no parece cumplirse en este caso”. “En segundo lugar la misma ley establece, como fue citado en su oportunidad, que en casos como el que nos ocupa el objeto va dirigido a estudios de factibilidad y evaluación de programas, lo que procede por parte del INFOCOOP es prestar asistencia técnica; no encontrándose en el texto de la ley mención alguna que autorice a dar, para estos efectos, ayuda económica”. Pese a las amplias facultades que la Ley le otorga al INFOCOOP, el Órgano Contralor, no le permitió financiarle a la entidad privada, con sus recursos, estudios de factibilidad.


 


Puestas las dos tesis en balanza, nos inclinamos por la segunda por varias razones. En primer lugar, la actividad de fomento, en sentido amplio o genérico, está más encaminada a brindar apoyo institucional o asesoría técnica a las entidades privadas. Cuando el legislador opta por darles subvenciones, exoneraciones u otro tipo de beneficio directo o en especie, es necesario que estos se materialicen en una Ley formal. En el caso que nos ocupa, la posibilidad de que la Corporación contrate personal para que trabaje en una entidad privada, desde nuestro punto de vista, requiere que dicha acción esté autorizada en una Ley.


 


En segundo término, también se hace necesario la existencia de una norma con rango legal, por la elemental razón de que se están disponiendo fondos públicos a favor de entidades privadas, las cuales, aun y cuando tenga una consideración especial en la Carta Fundamental y en la legislación, no significa ello, de ninguna manera, la posibilidad de evadir el  principio de legalidad financiera que supone que toda obligación de la Administración Pública, además de las que se originan en las sentencias condenatorias en su contra y en  los contratos administrativos, debe de tener como causa una norma del ordenamiento jurídico de rango legal que previamente autorice ese compromiso.


 


Por otra parte, en esta materia, al estar en juego los recursos públicos, no es dable seguir una interpretación amplia del concepto fomentar para dar cabida en él a cualquier acción de la Administración Pública. Todo lo contrario, la interpretación debe de ser restrictiva, toda vez que las acciones de la Administración Pública que suponen erogaciones de fondos públicos no sólo los comprometen, sino que también conllevan el otorgar derechos subjetivos a favor de los justiciables.


 


Por último, hemos de entender que la función de fomento, tal y como está redactada en la Ley 8285, implica la autorización del ordenamiento jurídico a la Corporación para, entre otras cosas, brindar asesoría técnica a las cooperativas,  apoyo para que pueden constituirse y consolidarse, y otras acciones pertinentes.


 


III.      CONCLUSIÓN


 


CONARROZ no está autorizado para celebrar convenios de cooperación con cooperativas de pequeños productores arroceros, donde se obliga el ente público a contratar personal administrativo que labore en las cooperativas para colaborar en su fortalecimiento.


 


Atentamente,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


 


FCV/Kjm