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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 201
 
  Dictamen : 201 del 21/07/2009   
( ACLARA )  

C-201-2009


21 de julio, 2009


 


Señor


Edgar Mora Altamirano


Alcalde


Municipalidad de Curridabat


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio n.° AMC-367-07-2009 del 03 de julio del 2009, a través del cual solicita una ampliación o aclaración del dictamen C-179-2009 de 24 de julio del 2009 sobre los siguientes aspectos:


 


“CONSULTA: En virtud de lo anterior, de admitirse la tesis de la Procuraduría de que en todo caso debe mediar un acuerdo del Concejo Municipal, para sesionar en sede distinta a la oficial, basada ya no en el artículo 8 del Reglamento de Orden, dirección y Debates, por imposibilidad legal, sino simplemente de que dicha obligación recaiga de la redacción del artículo 37 del Código Municipal, se estaría, incurriendo por parte de la Procuraduría General de la República en una distinción en donde la propia ley no la hace, pues es claro que en el Derecho Público, quien puede lo más, puede lo menos, y si el Alcalde o algunos regidores,  inclusive, pueden convocar a sesiones extraordinarias, (artículo 17, inciso m), y 27, inciso f), ambos del Código Municipal), pareciera que no existiría entonces impedimento legal alguno, para que dicha convocatoria se haga en sede distinta, siempre y cuando se cumpla con el resto de los supuestos que indica el Código Municipal para tal efecto, a saber, que los asuntos a tratar, sean relativos a los intereses de los vecinos de la localidad  (artículo 37 del Código Municipal)?


 


CONSULTA: ¿Puede entonces, el concejo municipal, entrar a conocer de inmediato de la citada impugnación, con los regidores propietarios que se quedaron, y con los suplentes que estén sustituyendo a los regidores propietarios que se levantaron y retiraron junto con el presidente?“


 


I.-        ANTECEDENTES


 


A.-       Criterio de la Asesoría Legal de ente consultante


 


            Mediante oficio n.° ALMC 062-07-09 del 03 de julio del 2009, suscrito por el licenciado Luis Fernando Chaverri Rivera, asesor legal del ente consultante, en lo que interesa, se indica lo siguiente:


 


“De la transcripción de la norma anterior [se refiere al artículo 43 del Código Municipal], se desprende con meridiana claridad, la existencia de un requisito de publicidad, misma que le dará eficacia jurídica al reglamento, consecuentemente con ello, el Reglamento de marras, no ha nacido aún a la vida jurídica, no pudiendo ser aplicado, y por ende mucho menos servir de fundamento jurídico para suponer la invalidez de una sesión extraordinaria del Concejo Municipal”.


 


“Pareciera que del extracto de lo transcrito, sí es válido, con fundamento en el artículo 27 del Código Municipal,  llamar al orden a Presidente Municipal, por ésa vía, y si fuera del caso, reabrir la sesión, pues existen aún asuntos de orden del día sin tratar, habiéndose levantado la sesión ‘sin justa causa’.


 


En similar sentido, se ha manifestado el IFAM, mediante criterio de su departamento legal número IFAM-DL-670-82, al decir que la decisión del cierre de sesiones por parte del presidente es apelable; pues ‘contra esa decisión puede otro regidor interponer revocatoria con apelación subsidiaria; de toda suerte, nada impide que el Presidente revoque su decisión apelada, ante de que se debata, si reconoce el error’”.


 


 


B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República


 


En el dictamen que se pide ampliar y aclarar concluimos lo siguiente:


 


“1.- Reglamento interior de orden, dirección y debates del Concejo de Curridabat, las convocatorias de los alcaldes a sesiones extraordinarias, en lugar diferente a la sede social del Concejo Municipal, son actos ilegales, toda vez  que para el cambio de sede se requiere del acuerdo del Concejo.


 


2.-   Las sesiones que se celebren en lugar distinto al de la sede social sin haber existido acuerdo del Concejo, son contrarias a Derecho, por lo tanto, nadie puede ni debe presentarse a sesionar.  En igual sentido, no están facultados los regidores suplentes para sustituir a los regidores propietarios y sesionar; además, los acuerdos que se adoptaren en esta situación carecerían de validez.


 


3.-   Una vez que el presidente del Concejo ha levantado la sesión, no es posible jurídicamente reabrirla por ningún motivo”.


 


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


Efectivamente, el Reglamento de Orden, Dirección y Debates del Concejo Municipal adolece de un requisito de eficacia, toda vez de que no ha sido debidamente publicado en el diario oficial La Gaceta. Empero, ese hecho no significa, de ninguna manera, que el Alcalde puede variar el lugar del recinto del Concejo. En ese caso, por mandato expreso del numeral 37 del Código Municipal, que indica que las sesiones del Concejo deben efectuarse en el local sede de la municipalidad. Sin embargo, pueden celebrarse sesiones en cualquier lugar del cantón, cuando vayan a tratarse asuntos relativos a los intereses de los vecinos de la localidad.  Para tal efecto, siempre es necesario de que haya un acuerdo del Concejo.


 


Desde ningún punto de vista la atribución que posee el Alcalde de convocar al Concejo a sesiones extraordinaria conlleva la facultad de cambiar el lugar de sesión, por la  elemental razón de que se trata de atribuciones diferentes. Una cosa es la atribución de convocar a sesiones extraordinarias al Concejo; y otra muy distinta, el de cambiar el recinto de sesiones.


 


Nótese que, en el caso del Derecho de la Constitución Política (valores, principios y normas), que le atribuye al Poder Ejecutivo el convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, esa facultad no lleva implícita la facultad de cambiar el lugar de sesiones de ese órgano fundamental del Estado de Costa Rica, por lo que no se aplica, en este caso, el aforismo de “quien puede lo más puede lo menos”. En efecto, el Poder Ejecutivo puede convocar a sesiones extraordinarias al Poder Legislativo, artículo 140, inciso 14), de la Carta Fundamental,  pero no puede variar el lugar de sesiones, pues esta atribución es exclusiva del Poder Legislativo, ya que para trasladar su asiento a otro lugar, se requiere de un acuerdo parlamentario aprobado por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 114 de la Constitución Política).


 


Este principio que está en la Carta Fundamental es el que rige para los gobiernos municipales, los cuales, como bien lo  ha señalado Tribunal Supremo de Elecciones, son un diseño a escala local del Gobierno nacional, por tal motivo el Alcalde carece de competencia para cambiar la sede de las sesiones del Concejo, pues esta es una atribución exclusiva y excluyente del Concejo. En efecto, de conformidad con la resolución de las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero del dos mil cuatro emitida por el Tribunal Supremo de Elecciones, resolución 172-E-2004, existe un paralelismo entre los gobiernos locales y el Gobierno nacional y ante un vacío normativo en los primeros, consideró dicho Tribunal que se entienden aplicables a dichos gobiernos los principios generales que rigen el Gobierno a escala nacional.


 


En cuanto a la segunda interrogante, debemos recordar que el Código Municipal, en el artículo 34, inciso a), establece como una atribución exclusiva y excluyente del presidente del Concejo presidir las sesiones, abrirlas, suspenderlas y cerrarlas. Esta atribución, por tener tales connotaciones, resulta inapelable. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado en cuanto a las competencias exclusivas del Presidente de la Asamblea Legislativa, en el voto n.°  6852-05, lo siguiente:


 


“VIII.- Finalmente se reclama como una violación al procedimiento parlamentario que el Presidente del Directorio no aceptara ni la apelación verbal interpuesta por los Diputados Campbell y Malavassi, ni la oposición a la aprobación del acta en la sesión del día siguiente, en la que varios Diputados manifestaron su inconformidad. Estima la Sala que si el ordenamiento jurídico parlamentario le concede al Presidente de la Asamblea una competencia exclusiva, la apelación contra los actos que emanan del ejercicio de las potestades respectivas, resulta improcedente. En efecto, el ordenamiento jurídico le otorga a la Presidencia de la Asamblea Legislativa una competencia exclusiva en este ámbito; si a la apelación se le diera curso, se caería en una antinomia jurídica, ya que por la vía de recurso se le estaría sustrayendo a un órgano parlamentario -a la Presidencia- una competencia que le otorga el ordenamiento jurídico para concedérsela a otro. En consecuencia, no estamos frente a un acto arbitrario del Presidente de la Asamblea Legislativa, sino frente al ejercicio de competencias propias. Es importante tomar en cuenta que en este caso, el  Presidente se encontraba frente a un acto de mera constatación, una especie de providencia parlamentaria que impulsa el procedimiento a la etapa inmediata y siguiente, donde no existe ningún juicio de valor, sino que su actuación se limita a constatar un hecho y actuar con base en esa realidad. La apelación, a diferencia de la revisión, se ejerce contra los actos del Presidente de la Asamblea Legislativa, mientras que la revisión es contra las actuaciones del Plenario y supone o parte de la premisa de que existe una valoración o juicio de la Presidencia sobre la aplicación e interpretación del Derecho Parlamentario, situación que no se da en el caso de estudio, tal y como se explicó supra. Por último, según consta en los folios 28 y 29 del acta de la sesión del 2 de junio del 2004, el Presidente de la Asamblea Legislativa no solo rechaza la apelación, sino que da el motivo o la razón por la cual resulta improcedente, acto que sí conlleva una valoración de la normativa parlamentaria y no es apelado por ningún diputado, lo que significa una conformidad con el mismo”. (Las negritas no corresponden al original).


 


Así las cosas, la decisión del Presidente del Concejo de levantar la sesión es inapelable.


 


A mayor abundamiento, resulta ilógica la postura de conocer la apelación contra ese acto de la Presidencia –si se admitiera la tesis de que es procedente el recurso-,  por la elemental razón de que al tener la decisión de la presidencia de levantar la sesión efectos inmediatos, la sesión ha sido levantada y, consecuentemente, el recurso contra esa decisión no se puede conocer, ya que el Concejo no está sesionando ni puede sesionar válidamente; tampoco se podría conocer en la próxima sesión porque el asunto carecía de interés actual.


 


Por último, la postura que estamos siguiendo es conteste con la normativa y doctrina extranjera. En efecto, VALERO TORRIJOS, nos recuerda sobre la exclusividad de las funciones del presidente del órgano colegiado, las cuales solo pueden ser matizadas cuando una normativa específica determina que esas funciones sean ejercidas en concurrencia con un grupo determinado de  miembros del  colegio o se requiera la actuación conjunta con otros órganos ajenos al él. “La atribución al Presidente de los órganos colegiados estatales de una serie de funciones específicas por el artículo 23.1 LRJAP tiene en apariencia un carácter excluyente que parece exigir su ejercicio personal, de modo que no podría verse determinado externamente por la opinión del resto de los miembros, salvo que existiera una previsión expresa que lo admitiera, tal y como sucede con la capacidad de condicionar el orden del día prevista en el apartado c) del mismo precepto” (véase: VALERO TORRIJOS, Julián. Los órganos colegiados. Análisis histórico de la colegialidad en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, págs 516 y 517). Incluso, en esos casos, se debe realizar una debida armonización para no afectar el funcionamiento normal y eficaz del órgano, toda vez que no se puede dejar de lado que las atribuciones presidenciales tienen como  finalidad la adecuada ordenación del funcionamiento del órgano.


 


En el caso que nos ocupa, no encontramos ninguna norma en el Código Municipal que le permita a los miembros del colegio ejercer o dejar sin efecto una atribución que el ordenamiento jurídico le atribuye al presidente del colegio de manera exclusiva y excluyente, como es el levantar la sesión. Ergo, una apelación  contra el ejercicio de esa competencia es a todas luces inadmisible.


 


            Acorde con lo que venimos desarrollando, la Sala Constitucional, en  una abundante jurisprudencia, la cual pasamos a reseñar, dijo en el voto n.° 1835-92, lo siguiente:


 


       Si bien el artículo 36 párrafo tercero del Código Municipal faculta para que el regidor de mayor edad supla las ausencias temporales de Presidente y Vicepresidente, ello ha de entenderse siempre y cuando medie una circunstancia o impedimento que justifiquen tales ausencias o si, una vez comenzada la sesión y antes de que ésta finalice, el Presidente, o Vicepresidente, en su caso, deba ausentarse por algún motivo.  Del informe rendido -que se tiene dado bajo juramento- y de las copias de la respectiva Acta de la Sesión Ordinaria número 198 de la Municipalidad de Desamparados celebrada el cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y uno -que se ha tenido a la vista- se desprende que los recurridos -una vez que el Presidente dio por finalizada esa sesión y por ello tanto él como el Vicepresidente se retiraron del salón de sesiones- se reunieron y acordaron la destitución del recurrente como Ejecutivo Municipal -moción que ya había sido discutida y rechazada en la sesión celebrada ese día-.  Como el artículo 36 del Código Municipal no los facultaba para ello por no estarse ante una ausencia temporal del Presidente, ni del Vicepresidente -como erradamente se afirma en el informe- lo actuado resulta arbitrario por violación al artículo 11 constitucional, y el recurso procedente, así como advertir a los recurridos no incurrir en nuevas conductas que hagan aplicable lo dispuesto en artículo 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”. (Las negritas no corresponden al original).


 


            En otro importante voto, el n.° 9309-00, señaló lo siguiente:


 


VI.- En cuanto a la nulidad de la sesión ordinaria N° 209-2000 del 18 de setiembre del 2000. Ahora bien, sin perjuicio de lo analizado en el considerando anterior, la Sala no puede desconocer las condiciones en que fue celebrada la sesión de referencia, cuyo artículo II contempla justamente la aprobación del acto de destitución impugnado. De un examen cuidadoso de los alegatos de los dos grupos que se hayan enfrentados a raíz de esta situación -por un lado el recurrente con el apoyo de la presidenta municipal y otros dos regidores, y por el otro, los restantes regidores que decidieron destituir al recurrente- se advierte la complejidad de las condiciones en que se desenvolvió la sesión de referencia, y las implicaciones legales que ello tiene. Independientemente del análisis más detenido que a nivel de legalidad pueda requerirse del asunto, es lo cierto que la presidenta del Concejo Municipal, debidamente constituido como tal y habiéndose iniciado la sesión en forma regular, según se ha discutido en el expediente y consta en el acta oficial en custodia de la Municipalidad, dio por levantada la sesión al ser las 6:36 p.m. y acto seguido se retiró del salón de sesiones junto con otros regidores y síndicos. En consecuencia, y en virtud de lo dispuesto por el artículo 34 del Código Municipal, dicha sesión estaba oficialmente terminada, sin que exista norma que autorice al Concejo a desconocer la autoridad de dicho acto y por ende continuar sesionando. Valga señalar que lo anterior es así con independencia de que la presidenta hubiera incurrido en un abuso o ejercicio indebido de sus funciones, como afirman los regidores que participaron en esa "continuación" de la sesión del Concejo. En otras palabras, un incorrecto ejercicio de facultades legales por parte del presidente municipal, que implique una lesión a las competencias que el Código Municipal asigna al Concejo, tales como alterar el orden del día, someter a votación nuevas mociones, etc., ciertamente puede dar origen a que se tomen las acciones legales correspondientes, pero no autoriza a desconocer el acto oficial de levantamiento de la sesión, con el propósito de extender la actuación de ese órgano colegiado. Lo contrario conllevaría desvirtuar tanto el principio de legalidad que rige la actuación administrativa, como un principio elemental de orden en la actuación del órgano supremo de voluntad de las municipalidades, capaz de engendrar una inseguridad jurídica abiertamente inconveniente para los intereses públicos. De este modo, la Sala no puede obviar la invalidez que afecta a las actuaciones desarrolladas con posterioridad al levantamiento de la sesión decretado por la presidencia, al ser las 6:36 p.m. de ese día, en donde, tal como consigna el acta respectiva, aparece justamente la adopción del acuerdo que cuestiona el recurrente, sea su destitución como alcalde municipal. En conclusión, debe señalarse que la actuación cuestionada ante esta jurisdicción, por el fondo, no violenta los derechos constitucionales del amparado -según quedó explicado en el considerando anterior- pero si bien el alcalde no tiene derecho al seguimiento de un debido proceso de previo a la toma de esa decisión, sí puede exigir que el acuerdo sea adoptado válidamente por el Concejo Municipal debidamente constituido y actuando dentro de los lineamientos de orden que al efecto establece la normativa sobre la materia, lo que en este caso no se hizo, generándose la nulidad del acuerdo de destitución, motivo este último que obliga a la Sala a declarar con lugar el recurso en lo que hace a este extremo. (Las negritas no corresponden al original. En igual sentido véase la resolución de la Sala Constitucional 10.034-00).


 


También deben tomar nota las autoridades de la municipalidad de Curridabat –esta jurisprudencia es vinculante de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- de lo señalado por la Sala Constitucional en el voto n.° 10.628-01, donde indicó lo siguiente:


 


“III.- En lo que se refiere al primer alegato, sea lo ocurrido en la sesión celebrada el 8 de enero pasado, en la cual, el Presidente Municipal levantó la sesión y se retiró del salón de sesiones, pero posteriormente los regidores dispusieron continuar la sesión, crear un nuevo órgano director del procedimiento en su contra y suspenderlo por dos meses con goce de salario de su puesto como Alcalde Municipal, debe decirse que, a partir de un examen cuidadoso de los alegatos de los dos grupos que se hayan enfrentados a raíz de esta situación –por un lado el recurrente y por el otro, los restantes regidores-, la Sala advierte la complejidad de las condiciones en que se desenvolvió la sesión de referencia, y las implicaciones legales que ello tiene. Independientemente del análisis más detenido que a nivel de legalidad pueda realizarse sobre el asunto, es lo cierto que el Presidente del Concejo Municipal de Sarapiquí, debidamente constituido como tal y habiéndose iniciado la sesión en forma regular en vista de que se pretendía conocer un informe de auditoría en el que se denunciaban irregularidades en su contra y de algunos otros funcionarios municipales, decidió concluir anticipadamente la sesión, se levantó y abandonó el recinto municipal. Ahora bien, ocurrido esto y en virtud de lo dispuesto por el artículo 34 del Código Municipal, dicha sesión estaba oficialmente terminada, sin que exista norma que autorice al Concejo a desconocer la autoridad de dicho acto y por ende continuar sesionando, siendo así lo anterior independientemente de que, tal y como lo afirman los regidores recurridos, ello hubiera implicado un "desplante de prepotencia y abuso en el ejercicio de su cargo". En otras palabras, tal y como lo ha señalado esta Sala en anteriores ocasiones, si bien es cierto un incorrecto ejercicio de facultades legales por parte del Presidente Municipal, que implique una lesión a las competencias que el Código Municipal asigna al Concejo, tales como alterar el orden del día, someter a votación nuevas mociones, etc., ciertamente puede dar origen a que se tomen las acciones legales correspondientes, también es lo cierto que no autoriza a desconocer el acto oficial de levantamiento de la sesión, con el propósito de extender la actuación de ese órgano colegiado. 


 


IV.- No obstante lo anterior, bajo juramento se indica que a pesar de que esa sesión se tuvo por concluida por parte del Presidente Municipal, continuó presidiendo la Regidora de mayor edad y únicamente para el conocimiento de los puntos relacionados con el informe. Sin embargo, una vez discutido el tema, continuó presidiendo la señora Vicepresidenta Municipal y posteriormente, se adoptó el acuerdo de designar un órgano director para investigar los hechos denunciados respecto del recurrente, acordándose suspenderlo de su cargo de Alcalde Municipal con goce de salario por un período de dos meses con el fin de no entorpecer la investigación y designándose a un Alcalde interino en su sustitución. Ahora bien, aún cuando en criterio de la Sala, esa continuación de la sesión municipal, como se dijo anteriormente, no se encontraba autorizada pues lo contrario conllevaría, tal y como lo ha dicho la Sala en anteriores ocasiones, desvirtuar tanto el principio de legalidad que rige la actuación administrativa, como un principio elemental de orden en la actuación del órgano supremo de voluntad de las municipalidades capaz de engendrar una inseguridad jurídica abiertamente inconveniente para los intereses públicos y por ende, no es posible obviar la invalidez que afecta a las actuaciones desarrolladas con posterioridad al levantamiento de la sesión decretado por la Presidencia dentro de las cuales se encuentra precisamente el acto impugnado por el recurrente, sea su suspensión con goce de salario del cargo de Alcalde Municipal de Sarapiquí; también es lo cierto que, a pesar de que esa continuación de la sesión resulta ser irregular por cuanto no se adoptaron acuerdos válidos por un  Concejo Municipal debidamente constituido y actuando dentro de los lineamientos de orden que al efecto establece la normativa sobre la materia, la realidad de los hechos que se plantea ante esta Sala es que, aún cuando se reconociera la existencia de esa ilegalidad, ello no incidiría de ninguna manera en los derechos fundamentales del amparado en razón de que, unos días después, fue despedido por el Concejo Municipal debidamente constituido y por motivo de pérdida de confianza, con lo cual, para los efectos del amparado, carece de interés actual lo ocurrido en la sesión del 8 de enero anterior y en consecuencia, el recurso resulta improcedente en cuanto a este extremo”.


 


 


III.-     CONCLUSIONES


 


1.                  Se aclara que la conclusión n.° 1 del dictamen C-179-2009 d2 24 de julio del 2009 debe leerse de la siguiente manera:


 


“1.- Las convocatorias de los alcaldes a sesiones extraordinarias, en lugar diferente a la sede social del Concejo Municipal, son actos ilegales, toda vez  que para el cambio de sede se requiere del acuerdo del Concejo”.


 


2.-        Efectivamente el Reglamento interior de orden, dirección y debates del Concejo de Curridabat no está vigente, ya que no ha sido publicado en el diario oficial La Gaceta.


 


3.-        En los demás extremos, se confirma el dictamen C-179-2009.


 


Atentamente,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez                             


Procurador Constitucional


                                                                               


Licda. Carolina Muñoz Vega


Asistente de Procuraduría


 


 


 


FCV/CMV/mvc


 


C.            Lic. Manuel Enrique Castillo Oreamuno


Auditor Interno Municipalidad de Curridabat