OJ-68-2009

27 de julio, 2009

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio ECO-203-17.337-09 del 1° de julio del año en curso, recibida en mi despacho el 20 de este mes, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Inclusión de un transitorio para la no aplicación temporal del artículo 6 de la Ley de la Administración Financiera de la República y presupuestos públicos”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.337.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

Con la iniciativa se pretende suspender la vigencia del artículo 6 de la Ley n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001. Al respecto, el Poder Ejecutivo, en la exposición de motivos, indica lo siguiente:

“Asimismo, la Sala Constitucional, en referencia a la posibilidad de financiar gastos corrientes con ingresos de capital en el voto N.º 2002-481, ha señalado lo siguiente:

‘...Una reflexión final lleva a esta Sala a reconocer que la aplicación a ultranza de las normas positivas no puede llevar a ordenar la paralización de las funciones desempeñadas por el Estado Social y Democrático de Derecho que nos rige, lo que podría ocurrir si se le impide a los órganos encargados de elaborar y aprobar el Presupuesto de la República, decidir -basados en sus respectivas competencias constitucionales- acerca de la forma en que obtendrán los recursos presupuestarios, y cómo destinarán los mismos para la cobertura de los diversos gastos que su compleja gama de responsabilidades y competencias le impone.  La Sala Constitucional no debe propiciar, con sus decisiones, el incumplimiento de los deberes del Estado y las otras instituciones públicas, sino por el contrario contribuir a que los ciudadanos reciban cumplida y oportunamente los servicios a que tienen derecho.’  (El destacado es propio).

De lo antes expuesto se colige que la restricción señalada en el artículo 6 de la Ley N.º 8131, en el sentido de que los gastos corrientes no deben estar financiados con rentas extraordinarias, no tiene asidero de carácter constitucional, de manera que de conformidad con el principio constitucional de equilibrio presupuestario, siempre que el presupuesto de la República se encuentre equilibrado contablemente, es facultad del Poder Ejecutivo valorar la oportunidad y conveniencia económica del empleo de una fuente de financiamiento determinada para sufragar los gastos públicos.

El Ministerio de Hacienda ha aplicado este artículo, pues lo considera una práctica deseable en el manejo de los recursos públicos.  En esta Administración se ha respetado con especial celo.  Sin embargo, nos encontramos en una situación extraordinaria que requiere de medidas extraordinarias.

Conforme a lo anterior, la situación de crisis que enfrenta en este momento nuestro país conlleva a que por un período determinado se suspendan los efectos del artículo 6 de la Ley de la administración financiera de la República y presupuestos públicos, N.º 8131, permitiendo que se pueda establecer una medida paliativa, de carácter transitorio, para evitar el deterioro económico y la paralización de las funciones públicas que preservan el interés de la colectividad.

Con ello, se estaría protegiendo el Estado social y democrático de Derecho como marco constitucional de la actuación pública que nos rige, contribuyendo a que los ciudadanos reciban cumplida y oportunamente los servicios a que tienen derecho, así como a preservar derechos tan importantes como la salud, la educación y el trabajo, evitar el empobrecimiento de los ciudadanos, reconocer las pensiones con cargo al presupuesto de la República, pagar puntualmente los salarios, mantener el financiamiento de programas estratégicos como las redes sociales, el Plan Escudo y las áreas de inversión económica, dado que es un factor decisivo para el logro de los objetivos de ese Estado social de Derecho.

Finalmente, cabe agregar que esta suspensión de los efectos de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N.º 8131 se realizaría de forma temporal y extraordinaria a fin de no incurrir en las prácticas anteriores que permitieron reconocer obligaciones corrientes, y que una vez que se inicie la recuperación de la economía se volverá a la situación regulada en el artículo 6 aludido”.

II.-       SOBRE EL FONDO

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad[1]; sí uno de técnica legislativa.

En el artículo 1° de la iniciativa se adiciona a la Ley n.° 8131 un transitorio VIII que señala que  se “(…) suspenden los efectos del artículo 6 de la Ley de la administración  financiera  de  la  República  y  presupuestos   públicos, N.º 8131, por un plazo de dos años, para lo cual se autoriza al Estado, a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, a financiar gastos corrientes con ingresos de capital".

En el caso que nos ocupa, no estamos  en  presencia de un problema de vacatio legis, por lo que debamos recurrir a la técnica del derecho transitorio, sino ante un caso de la suspensión de la vigencia de una norma legal.

Como es bien sabido, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la Ley recién promulgada. En el dictamen C-060-99 de 24 de marzo de 1999 expresamos sobre el tema lo siguiente:

“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

‘a)   Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b)        Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…” F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídica previa o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica.  Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continúen rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable.  Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva-, a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren  a un número de posibles situaciones no indefinido;  y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’”.

En el asunto en estudio no estamos en el supuesto indicado, ya que desde el 2001 entró en vigencia la Ley n.° 8131 y desde el ejercicio económico del año 2005 perdió vigencia su transitorio V. En este caso, no está compelido el legislador a  adaptar las situaciones prevalecientes a una nueva realidad que crea la citada Ley, toda vez que esas situaciones ya desaparecieron hace varios años.

De lo que se trata es de otro supuesto: la suspensión de la vigencia de una norma legal por un plazo determinado, para lo cual no resulta acorde con la técnica legislativa el recurrir al derecho transitorio.

En este caso, la Asamblea Legislativa, con fundamento en el numeral 121, inciso 1), de la Carta Fundamental, que le atribuye, entre otras cosas, la potestad de derogar las leyes, está habilitada por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) a suspender la vigencia de una Ley, ya sea en su totalidad o de forma parcial -de una o varias normas-. No cabe duda de que la Asamblea Legislativa quien puede lo más –derogar la Ley- puede lo menos –suspender la  su vigencia por un plazo determinado-.

Por las anteriores razones, con el respeto acostumbrado, se recomienda la siguiente redacción del artículo 1:

“Artículo 1.-

Se suspenden los efectos del artículo 6 de la Ley de la administración  financiera  de  la  República  y  presupuestos   públicos, N.º 8131 de 18 de setiembre del 2001, por un plazo de dos años, para lo cual se autoriza al Estado, a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, a financiar gastos corrientes con ingresos de capital".

III.-     CONCLUSIÓN

El proyecto del ley no presenta problemas de constitucional, sí uno de técnica legislativa el cual,  con el respeto acostumbrado, se recomienda corregir.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc