C-212-2009

30 de julio,  2009

Ingeniero

Rolando Hidalgo Villegas

Alcalde Municipal

Santa Bárbara de Heredia

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio OAMSB-581-2008 del 18 de agosto de 2008, por medio del cual solicita reconsiderar los dictámenes C-200-2008 y C-257-2008, emitidos por esta Procuraduría el 12 de junio y el 23 de julio de 2008 respectivamente, en tanto sostienen que la carrera de Administración de Oficinas, impartida por la Universidad Nacional, no puede ser catalogada como una profesión liberal.

            Señala en su oficio que en los dictámenes mencionados, “…se desnaturaliza infundadamente la liberalidad de dicha carrera de Administración de Oficinas por cuanto se señala que ella no alcanza los porcentajes requeridos en materia de ciencias económicas para que un estudiante pueda llegar a una incorporación en dicho Colegio Profesional, sin tomar en cuenta otros aspectos como experiencia, modernidad, colegiaturas alternativas, capacidad individual, atenencia al cargo conferido, tipo de funciones sustantivas del profesional y su perfil profesional y otros de importancia para garantizarle al estudiante el carácter constitucional en el ejercicio de una profesión liberal moderna”. 

            Agrega en la solicitud de reconsideración que los dictámenes que se solicita reconsiderar “… se basan meramente en aspectos muy subjetivos atinentes a la carrera de ciencias económicas sin analizar profundamente y en forma dinámica la realidad profesional actual costarricense, dejando muy cerrado el bloque de profesionales liberales en nuestro país”.

I.         REQUISITOS PARA EL TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN

            El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor, en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto, con carácter vinculante, por este Órgano.  Esa dispensa de acatamiento opera únicamente en casos excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público, y la reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar− debe plantearse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

            En este caso, la solicitud de reconsideración no indica si es planteada con el interés de obtener la dispensa de acatamiento del dictamen. Tampoco si lo resuelto en su momento compromete el interés público.  Lo que sí es posible constatar, es que la gestión fue planteada cuando había transcurrido ya, sobradamente, el plazo de ocho días al  que se hizo referencia.

Por lo anterior, no es posible tramitar la reconsideración como parte del procedimiento previsto en el artículo 6 citado; sin embargo, en uso de las atribuciones conferidas a la Procuraduría en el artículo 3 inciso b) de su Ley Orgánica, procederemos de seguido a examinar nuevamente el tema bajo la forma de una reconsideración de oficio.

II.        RESPECTO A LOS DICTÁMENES CUYA RECONSIDERACIÓN SOLICITA

            El dictamen C-200-2008 ya mencionado, fue emitido ante una consulta planteada por la Alcaldía de la Municipalidad de Santa Bárbara, en punto a si la profesión de Administración de Oficinas podría catalogarse como una profesión liberal y si procedería el sometimiento al régimen de prohibición y el correspondiente pago de la compensación económica a los funcionarios que ostenten dicha profesión y que desempeñen su puesto en la Proveeduría institucional y en la Tesorería Municipal.  Aparte de ello, se solicitó el criterio de la Procuraduría sobre el oficio DAGJ-1508-2007, emitido por la Contraloría General de la República el 26 de noviembre de 2007, concretamente, sobre la posibilidad de que ese oficio hubiese tergiversado nuestro dictamen C-422-2005 del 7 de diciembre de 2005, en cuanto a los requisitos para que la carrera de Administración de Oficinas pueda considerarse una profesión liberal.

            En el citado pronunciamiento C-200-2008, esta Procuraduría, luego de reiterar el criterio emitido en el dictamen C-422-2005 mencionado (en cuanto a las características necesarias para poder catalogar una profesión como “liberal”) y de referirse al oficio n.° CPCE-DE-239-03 del 4 de noviembre de 2003, emitido por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económica de Costa Rica (en el que sostuvo que no procede la incorporación a ese Colegio Profesional de los graduados en la carrera de Administración de Oficinas de la Universidad Nacional), arribó a las siguientes conclusiones:

“1.- La profesión liberal es aquella de naturaleza fundamentalmente intelectual, que su titular ejerce con independencia, con libertad de criterio y que es susceptible de desempeñarse en forma autónoma, a través de una relación de confianza con el cliente y retribuida mediante el pago de honorarios.

2.- En el caso de los profesionales liberales que trabajan como asalariados, puede configurarse una subordinación de naturaleza laboral, pero no de criterio, toda vez que en lo atinente propiamente al ejercicio de su profesión, la persona mantiene su libertad de juicio para efectos de atender los asuntos que le sean encargados.

3.- Una persona puede contar con una formación académica superior, en grado de bachillerato o licenciatura universitaria, sin que ello convierta necesaria o automáticamente la profesión de que se trate en una profesión liberal.

4.- Teniendo a la vista el programa de estudios diseñado para la carrera de Administración de Oficinas, se advierte que va mucho más allá de la tradicional formación en secretariado, toda vez que incorpora, entre otras, una serie de materias correspondientes a las Ciencias Económicas, programa académico que deviene muy superior en nivel de formación a lo que tradicionalmente requiere la preparación técnica de una secretaria.

5.- Sin embargo, en este caso, reviste suma importancia el criterio técnico que sobre el particular ha externado oficialmente el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, en cuanto al porcentaje de cursos que corresponden a materias típicas de las Ciencias Económicas, en el sentido de que no se alcanza el porcentaje requerido por el artículo 20 del Reglamento de Admisión de ese colegio profesional, de ahí que no procede la incorporación de los graduados en la carrera de Administración de Oficinas de la Universidad Nacional.

6.- Se trata de un criterio que es compartido por esta Procuraduría, pues el profesional en esta carrera, a nuestro juicio, estaría desenvolviéndose en un campo que brinda apoyo –aunque ciertamente calificado– a otras labores sustantivas, lo cual no permite considerar que estemos ante un ejercicio profesional con entera independencia de criterio para la toma de decisiones en materia de fondo, como ocurre en las profesiones liberales.  Además, dentro de las materias que se integran a la carrera ciertamente encontramos algunas de ellas pertenecientes al campo de las Ciencias Económicas, pero ello per se no transforma la carrera en una profesión liberal, sino que, como vimos, le otorga una condición superior a nivel de formación.

7.- El cumplimiento de principios como lealtad, eficiencia, compromiso, discreción, etc., obedecen a un deber ínsito en cualquier cargo del Estado, y no a que el puesto se encuentre sujeto al régimen de prohibición para el ejercicio liberal de la profesión y al respectivo pago de una compensación económica por este concepto.”

            El otro dictamen que se solicita reconsiderar es el C-257-2008 ya mencionado, mediante el cual se contestó una consulta planteada por el Auditor Municipal de Santa Bárbara, Lic. Mario González Salazar, acerca de si la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración de Oficinas constituye una profesión liberal, y si un graduado de esa carrera tiene derecho al pago de la compensación salarial por la prohibición contemplada en el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 de 6 de octubre de 2004).  En ese dictamen, la Procuraduría reiteró las conclusiones a las que arribó en el C-200-2008 ya reseñado, cuya reconsideración también se solicita.

III.      EL CARÁCTER NO LIBERAL DE LA CARRERA DE ADMINISTRACIÓN DE OFICINAS

            A juicio de esta Procuraduría, el carácter liberal de una profesión depende de aspectos objetivos, como la libertad con que cuenta su titular para organizar su trabajo y para idear los medios que permitan alcanzar los objetivos para los que se le contrató.  Un ejemplo típico de una profesión liberal es la del médico, que es contratado generalmente para que trate alguna enfermedad, sin que el paciente tenga −normalmente− una injerencia significativa en la decisión de los medios que ha de utilizar el profesional para lograr ese objetivo.  La prestación de un servicio por parte de un profesional liberal se origina en una relación de confianza, donde el prestatario del servicio (en virtud de su conocimiento sobre la materia) elige los medios que estima más eficaces y eficientes para el logro de los fines deseados.

            Puede ocurrir que los servicios prestados por un profesional liberal se brinden bajo una relación de subordinación laboral (como ocurre por ejemplo con los servicios que presta un médico contratado por la Caja Costarricense de Seguro Social, institución esta última que podría ejercer, sobre el profesional, los atributos propios de una relación de subordinación jerárquica), o sin ella (como ocurre cuando se acude directamente al consultorio privado del médico); sin embargo, en ninguno de esos dos casos, el profesional está sujeto a una subordinación técnica, pues sigue siendo “libre” (de ahí el carácter de profesional liberal) para escoger los medios que le permitan alcanzar los fines deseados.

            Así, el carácter liberal de una profesión no puede depender de situaciones subjetivas, como el tipo de funciones que se le encarguen −en un puesto específico− a uno de los graduados de una carrera determinada, o de su experiencia, o de su capacidad individual, etc., sino de la preparación profesional que recibe, sobre todo, del tipo de materias aprobadas y del objetivo al que se dirigen los conocimientos adquiridos.

            En el caso de la carrera de Administración de Oficinas, considera esta Procuraduría que la formación que reciben sus egresados se dirige a prestar un servicio de apoyo administrativo, que no se ejerce con independencia del destinatario de ese servicio, sino bajo su vigilancia y dirección técnica, características que resultan incompatibles con el concepto de profesión liberal.

            Ante la jurisdicción constitucional se discutió si la Universidad Nacional había infringido la Constitución al no haber logrado el reconocimiento del título de Bachiller en Administración de Oficinas para que los graduados de esa carrera pudiesen optar por un puesto de nivel profesional.  Sobre el punto, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 15943-2008 de las 17:15 horas del 23 de octubre de 2008, resolvió lo siguiente:

“(…) la recurrente alega que en el año 2005 obtuvo el grado de Bachillerato en Administración de Oficinas, impartido por la Universidad Nacional y el mismo año concluyó el programa de Licenciatura, quedando pendiente la defensa de la tesis de grado, sin embargo, a pesar de que la carrera tiene una duración de 7 años, no ha sido reconocida a nivel profesional en el ámbito laboral tanto en el sector público como en el privado, ya que no son considerados profesionales en la clasificación de puestos establecidos por la Dirección Nacional (sic.) de Servicio Civil, por lo que no puede optar por un puesto profesional. (…) De ello se desprende la evidente responsabilidad por parte de la Universidad Nacional por haber diseñado en forma negligente la citada carrera que además ha propiciado la violación al derecho de la educación y del trabajo de la amparada, pues el título que se acepta ha obtenido, no lo puede usar al no estar reconocido para los puestos de trabajo en el Régimen de Servicio Civil, lo que se debía prever antes de incursionar en ese campo de estudio. El derecho a la educación es un derecho instrumental que incluye el derecho a la formación y ésta se obtiene, por supuesto, para desempeñarse en un trabajo al [que] se presupone está encaminada la educación previamente recibida. Sin embargo, al producirse un impedimento como el señalado, es obvio que la preparación recibida a nivel de un centro de estudios universitario estatal, como la Universidad Nacional, pierde sentido, ya que se le expide un título académico que no puede utilizar en el mercado laboral y lógicamente si una persona cursa una carrera, es para ejercerla, no siendo competencia de esta Sala entrar a analizar el ámbito en que corresponde hacerlo, como por ejemplo, el Instituto Costarricense de Electricidad, lugar de trabajo de la recurrente. Es por ello, que se considera que las apuntadas violaciones constitucionales, respecto al citado centro de estudios, se han producido, siendo de mérito en consecuencia estimar el amparo con los efectos que se especifican en la parte dispositiva de este pronunciamiento. (…) Se declara con lugar el recurso, únicamente, contra la Universidad Nacional. Se ordena a O.S.B, en su calidad de Rector de la Universidad Nacional y a M.V.C, en su condición de Directora de la Escuela de Secretariado Profesional de la Universidad Nacional o a quienes en sus lugares ejerzan esos cargos, que tomen las medidas y giren las instrucciones que sean precisas para que se solucione la problemática que aqueja a la recurrente H.B.A., dentro del plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta resolución …”.

Nótese que aun cuando se llegue a considerar apta la carrera de Administración de Oficinas para que quienes se gradúen de ella puedan aspirar a un puesto de nivel profesional, ello no implica que esas personas puedan catalogarse como profesionales liberales, pues como ya indicamos, esa situación depende de parámetros objetivos que, a nuestro juicio, no se presentan en este caso.

            Por otra parte, debe tenerse presente que el objetivo de las consultas que dieron origen a los dictámenes que se nos solicita reconsiderar, era determinar si los graduados de la carrera de Administración de Oficinas, estaban afectos a la prohibición a la que se refieren los artículos 14 y 15 de la ley n.° 8422 citada.  El texto de esas normas es el siguiente:

“Artículo 14. —Prohibición para ejercer profesiones liberales.  No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública, así como los directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del Sector Público.  Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.

De la prohibición anterior se exceptúan la docencia en centros de enseñanza superior fuera de la jornada ordinaria y la atención de los asuntos en los que sean parte el funcionario afectado, su cónyuge, compañero o compañera, o alguno de sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive. En tales casos, no deberá afectarse el desempeño normal e imparcial del cargo; tampoco deberá producirse en asuntos que se atiendan en la misma entidad pública o Poder del Estado en que se labora”.

“Artículo 15. —Retribución económica por la prohibición de ejercer profesiones liberales. Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, la compensación económica por la aplicación del Artículo anterior será equivalente a un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo”.

            Con posterioridad a la emisión de los dictámenes que se solicita reconsiderar, la Contraloría General de la República reiteró la improcedencia de estimar afectos a la prohibición citada a los profesionales graduados de la carrera de Administración de Oficinas.  Así, ante una consulta planteada por el Auditor Municipal de Santa Bárbara, la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, en su oficio DAGJ-1031-2008 del 30 de julio de 2008, resolvió lo siguiente:

“Nos referimos a su oficio No. AUMSB-15-2008 del 06 de febrero de 2008 recibido en esta Contraloría General el 18 de febrero del  mismo año, en donde nos expone una serie de hechos relacionados con el pago de prohibición a la proveedora municipal, quien posee título de Bachiller en Administración de Oficinas;  situación sobre la que este órgano contralor ya se había pronunciado. (…)

Sobre la consulta que usted nos remite, debemos señalar que esta Contraloría General mantiene el criterio emitido en los oficios No. 11444 (DAGJ-2704-2005) del 12 de setiembre del 2005, No.13964 (DAGJ-1508-2007) del 26 de noviembre de 2007 y No. 14152 (DAGJ-1526-2007) del 30 de noviembre del 2007, a través de los cuales se analizó el caso en discusión y se concluyó que la carrera de Administración de Oficinas no se enmarca dentro del concepto de profesión liberal, motivo por el cual no era ni es procedente el pago de la compensación por prohibición a esa funcionaria.

Lo anterior, por cuanto el pago por concepto de prohibición no constituye una mera indemnización económica a quien tenga un grado académico y ocupe un cargo público referenciado en el artículo 14 de la Ley No. 8422; sino que esa restricción y ese pago debe tener vinculación directa, como bien lo dice la norma legal, con una profesión liberal  −no con una profesión cualquiera− y, además, quienes aspiren a este beneficio, deben encontrarse debidamente incorporados al colegio profesional respectivo; todo para asegurar la dedicación total al cargo público y evitar un real o potencial conflicto de intereses con el interés público.

Ahora bien, es de conocimiento de esta Contraloría General que el alcalde de esa municipalidad remitió consulta a la Procuraduría General de la República, sobre la naturaleza de la carrera de “Administración de Oficinas”, en relación con el concepto de profesión liberal.  El órgano procurador, mediante el dictamen C-200-2008, concluyó que el profesional en esa carrera estaría desenvolviéndose en un campo que brinda apoyo –aunque ciertamente calificado– a otras labores sustantivas; pero que esto no es suficiente para considerar que estemos ante un ejercicio profesional con entera independencia de criterio para la toma de decisiones en materia de fondo, como ocurre en las profesiones liberales.  Por otra parte, en nuestro criterio, aún cuando dentro de las materias que se integran a la carrera ciertamente pueden encontrarse algunas de ellas pertenecientes al campo de las Ciencias Económicas, esto −per se− no transforma la carrera de Administración de Oficinas en una profesión liberal; sino que, como se analizó, solo le otorga una condición superior a nivel de formación.

En consecuencia, no se cumple con los requisitos necesarios para que proceda el pago de prohibición contemplados en el artículo 14 de la Ley 8422, tal y como lo había sostenido esta Contraloría General anteriormente.

Finalmente, le indicamos que por ser este tema de nuestra competencia como órgano de fiscalización superior de la Hacienda Pública, los hechos expuestos pueden ser objeto de fiscalización y eventuales investigaciones por parte de este órgano contralor, sin perjuicio de las competencias que como auditor interno de la corporación  pueda usted asumir de mutuo propio.  En consecuencia,  no se descarta que en el futuro este órgano contralor tome alguna medida sobre este caso en particular”.

            Obsérvese entonces que la Contraloría General de la República, como Órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, respaldó la tesis adoptada por esta Procuraduría en los dictámenes cuya reconsideración se pretende.        

            En todo caso, debe tenerse presente que la finalidad de que la prohibición afecte solo a ciertos funcionarios que ostentan profesiones liberales, obedece a que éstos últimos, al prestar servicios privados, necesariamente deben aplicar los conocimientos de fondo adquiridos durante el servicio público; mientras que en el caso de las profesiones no liberales, cuya labor es adjetiva (de apoyo, no de fondo) su ejercicio privado no presenta ese mismo problema.

            Ciertamente, los funcionarios que ostenten profesiones no liberales (así como cualquier otro servidor público, profesional o no) podrían tener acceso a información privada que no debería ser del conocimiento público; sin embargo, esa información, al no tener necesariamente que ser utilizada en su ejercicio profesional privado (como sí ocurre con los profesionales liberales), queda cubierta por el deber de discreción o confidencialidad, sin que para ello sea necesario el establecimiento de prohibición ni compensación económica alguna.

            En síntesis, considera esta Procuraduría que no procede reconsiderar los dictámenes cuestionados.

IV.      CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que no existen razones para cambiar el criterio externado en nuestros dictámenes C-200-2008 del 12 de junio de 2008 y C-257-2008 del 23 de julio de 2008, en el sentido de que la carrera de Administración de Oficinas no puede ser catalogada como una profesión liberal, por lo que se confirman esos dictámenes en todos sus extremos.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm