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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 058 del 08/07/2009
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Texto Opinión Jurídica 058
 
  Opinión Jurídica : 058 - J   del 08/07/2009   

08 de julio del 2009


0J-058-2009


 


 


 


Ingeniera


Maureen Ballestero Vargas


Vicepresidenta Asamblea Legislativa


Presidenta Comisión Permanente de Ambiente


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio, D.M.P.B.V. 090-09 del 15 de abril del 2009, recibido en este Despacho en fecha 28 del mismo mes y año, mediante el cual nos solicita el criterio técnico jurídico sobre si las propiedades que se encuentran en manos privadas, y que se ubican dentro de las Áreas Silvestres Protegidas no consolidadas se les aplica la exención establecida en el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 7509.


 


Se adjunta copia del oficio DM-631-09 de fecha 23 de abril del 2009, mediante el cual el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Sr. Jorge Rodríguez, da traslado de la consulta planteada a la Directora del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Sra. Guiselle Méndez Vega, para su información y lo que corresponda.


 


Ahora bien, de previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.


 


Por otro lado, como reiteradamente lo ha indicado la Procuraduría General, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone. (Entre otros véase OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).


 


Concretamente sobre la cuestión planteada, tenemos en primer término, que la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, No. 7509 del 09 de mayo de 1995, establece un impuesto sobre los bienes inmuebles a favor de las municipalidades, y conforme lo indica el artículo 2°, el objeto de este impuesto lo constituyen los terrenos, las instalaciones o construcciones fijas y permanentes que allí existan, se encuentren o no inscritos en el Registro Público de la Propiedad, de acuerdo a su ámbito territorial (En igual sentido lo dispone el artículo 2° del Reglamento a la Ley No. 7509, Decreto Ejecutivo 27601 del 12 de enero de 1999).


 


         Ahora bien, el artículo 4° de la Ley No. 7509, establece claramente los inmuebles no afectos al impuesto, entre lo cuales se encuentra el supuesto de las Áreas Silvestres Protegidas consolidadas. Dispone el mencionado numeral lo siguiente:


 


ARTÍCULO 4.- Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:


 


a) Los inmuebles del Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas que, por ley especial, gocen de exención.


 


b) Los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas o hayan sido declarados, por el Poder Ejecutivo, reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar.


 


c) Las instituciones públicas de educación y de salud.


 


d) Los parceleros o los adjudicatarios del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), durante los primeros cinco años de la adjudicación.


 


e) Los inmuebles que constituyan bien único de los sujetos pasivos (personas físicas) y tengan un valor máximo equivalente a cuarenta y cinco salarios base; no obstante, el impuesto deberá pagarse sobre el exceso de esa suma. El concepto de "salario base" usado en esta Ley es el establecido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993. (Así reformado por el artículo 1º, inciso b), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)


 


f) DEROGADO.- (Derogado por el artículo 3º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)


 


g) Los inmuebles pertenecientes a iglesias y organizaciones religiosas pero sólo los que se dediquen al culto; además, los bienes correspondientes a las temporalidades de la Iglesia Católica: la Conferencia Episcopal de Costa Rica, la Arquidiócesis y las diócesis del país.


 


h) Las sedes diplomáticas y las casas de habitación de los agentes diplomáticos y consulares, con las limitaciones que se generen al aplicar, en cada caso, el principio de reciprocidad sobre los beneficios fiscales.


 


i) Los organismos internacionales que, en el convenio de sede aprobado por ley anterior, estén exonerados del impuesto territorial o de tributos en general.


 


j) La Cruz Roja y los inmuebles destinados a los bomberos.


 


k) Los bienes de uso común, propiedad de las personas jurídicas amparadas a la Ley No. 3859 y sus reformas.


 


l) Los inmuebles pertenecientes a las asociaciones declaradas de utilidad pública por las autoridades correspondientes. (Así adicionado este inciso por el artículo 2º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)


 


m) Las juntas de educación y las juntas administrativas de las instituciones oficiales de enseñanza. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo único de la Ley N° 8619 del 1 de noviembre de 2007) ” (El subrayado y resaltado no corresponden al original)


 


Viene de la norma transcrita, en primer término, que lo que estableció el legislador son supuestos de “no sujeción” al impuesto creado, y no de “exenciones”. La aclaración anterior cobra importancia, en virtud de que se trata de institutos jurídicos distintos, y por tanto, con efectos jurídicos diferentes. En este sentido, el Profesor Sainz de Bujanda, señala que la exención “consiste en la eliminación del nacimiento de una obligación tributaria que, en caso de no existir la exención, llegaría a producirse como consecuencia de la realización de un determinado hecho” (Sainz de Bujanda, Fernado. Lecciones de Derecho Financiero. 10 edición, Servicio Publicaciones Facultad de  Derecho, Universidad Complutense de Madrid. Madrid, España, página 211),  con lo cual, en el supuesto de las exenciones el sujeto pasivo sí realiza el hecho imponible previsto en la norma impositiva, no obstante, en virtud de otra norma, se le releva de su cumplimiento, es decir, sí están sujetos al impuesto; mientras que tratándose de los casos de no sujeción, lo que hace el legislador es aclarar cuáles supuestos no están sujetos al impuesto, es decir, que no se realiza el hecho imponible y por tanto tampoco nace la obligación tributaria, lo que hace la norma es definir los supuestos de no sujeción como un mecanismo aclarativo y orientador.


 


         Ahora bien, conviene precisar que la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en el inciso i) del artículo 3° define el área silvestre protegida, para efectos de dicha ley, como el “espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”. A mayor abundamiento, a tenor del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 04 de octubre de 1995, se establece la facultad del Poder Ejecutivo para conformar por medio del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Áreas silvestres protegidas. Asimismo, se aclara en el párrafo tercero del artículo 37 mencionado, que las fincas particulares afectadas por lo allí dispuesto, en virtud de que se encuentran en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, únicamente quedarán comprendidas dentro de dichas áreas a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, aspecto que resulta de suma importancia para dar respuesta a la cuestión planteada, en razón de que lo expuesto supone, a contrario sensu, que no obstante se trate de terrenos que se encuentren dentro de los límites del área silvestre protegida creada por el Poder Ejecutivo, para todos los efectos, mientras no se hayan pagado o expropiado legalmente, no se consideran terrenos comprendidos dentro del área silvestre, y por tanto, no se les puede aplicar la no sujeción al pago del impuesto sobre bienes inmuebles contenida en el artículo 4° de cita. Por ser de interés, transcribimos el contenido literal del artículo 37° de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual señala:


 


ARTICULO 37.-  Facultades del Poder Ejecutivo


Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.


 


Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.


 


Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos." (Así reformado este párrafo por el artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal No.7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez ha sido reformado por el 114 de la Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998)


 


Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.” (El subrayado y resaltado no corresponden al original)


 


Teniendo en consideración lo que establece la norma transcrita, y volviendo sobre lo dispuesto en la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, debemos aclarar que según lo dispone expresamente el inciso b) del artículo 4° citado, los inmuebles que no están sujetos al pago del impuesto creado por la Ley No. 7509, son únicamente aquellos que constituyan Área Silvestre Protegida así declarada por el Poder Ejecutivo (entiéndase lo anterior en concordancia con los términos del artículo 37° de la Ley Orgánica del Ambiente, como área consolidada, es decir que se trate de inmuebles que hayan sido pagados o expropiados legalmente).


 


En este sentido, es claro que para que los terrenos califiquen dentro del supuesto de no sujeción al pago del impuesto sobre bienes inmuebles referido anteriormente, debe cumplirse con una serie de requisitos que acrediten que se trata de terrenos ubicados dentro del Área Silvestre Protegida consolidada. En este sentido, el artículo 5° del Reglamento a la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, dispone en lo conducente, lo siguiente:


 


Artículo 5º—Inmuebles no afectos al impuesto. Para los efectos del presente reglamento no estarán afectos los siguientes inmuebles de conformidad con el artículo 4 de la Ley 7509 y sus reformas y se regularán de la siguiente forma:


(…)


b) los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas entendiéndose aquéllos como los terrenos que sirven de protección a las nacientes de agua y que sean parte integral de dichas cuencas según lo definen la Ley Forestal, la Ley de Aguas y la Ley del Ambiente, o hayan sido declarados por el Poder Ejecutivo reserva forestal, indígena, biológica o parque nacional. Rige a partir del primero de enero del año siguiente a la publicación del decreto que declara el área de la cuenca hidrográfica como zona protegida; la reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar. Para solicitar su no afectación al pago del Impuesto deberán aportar los siguientes documentos, según corresponda en cada caso,


· los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas, deberán presentar certificación del MINAE en que conste tal circunstancia y de la porción del inmueble que está bajo esa condición;


· los inmuebles que constituyan reserva forestal, reserva biológica, parque nacional o similar deberán presentar certificación del Decreto Ejecutivo vigente, emitido por MINAE donde se haga constar tal circunstancia y de la porción del inmueble que está bajo esa condición; (…)” (El subrayado y resaltado no corresponden al original)


 


De lo anterior se desprende que, en el caso de Áreas Silvestres protegidas consolidadas (artículo 37° de la Ley No. 7575), el legislador impone como requisito indispensable para beneficiarse de la no sujeción al pago del impuesto prevista en el artículo 4° de la Ley No. 7509, adjuntar a la solicitud de no afectación al pago del impuesto sobre bienes inmuebles, la certificación del Decreto Ejecutivo vigente, emitido por el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en la que se haga constar que ha sido declarada como Área Silvestre, y la porción del inmueble que se encuentra dentro de dicha Área (reiteramos que es un requisito que debe interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 37° de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto a que debe tratarse de fincas en las que además se hayan pagado o expropiado legalmente, sea una vez que éstas áreas se hayan consolidado, caso contrario, no son terrenos que puedan considerarse comprendidos dentro de las áreas silvestres).


 


De esta manera, el interesado no podrá beneficiarse de la no sujeción, y tendrá que pagar el impuesto sobre bienes inmuebles correspondiente, cuando no acredite que el terreno se encuentra dentro del área silvestre protegida mediante la certificación del Decreto Ejecutivo vigente que así lo disponga, y cuando se trate de terrenos que no cumplen con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.


 


Valga advertir que, mediante dictamen C-234-2002 de fecha 11 de setiembre del 2002, la Procuraduría General se refirió concretamente a la cuestión de si el supuesto de no sujeción al pago del impuesto sobre bienes inmuebles previsto en el artículo 4° aquí analizado, aplica únicamente para las áreas del bien inmueble que efectivamente se encuentren dentro de reservas forestales o áreas silvestres protegidas, o si opera para todo el bien inmueble, aún en el caso de que existan áreas dedicadas a otras actividades o estén fueran de las reservas. En esa oportunidad, se indicó que es muy claro el inciso b) del artículo 4° de la Ley No. 7509, en punto a que la no sujeción al pago del impuesto se prescribe única y exclusivamente respecto a los terrenos que constituyan Área Silvestre protegida consolidada, y no a las instalaciones o construcciones fijas y permanentes en ellos ubicados. No obstante, se indicó que estos últimos pueden gozar de una exención, pero su aplicación dependerá del cumplimiento de los requisitos que imponen la Ley Forestal y su Reglamento (ya que se trata de un supuesto distinto del previsto en el artículo 4° de la Ley No. 7509). Por ser de interés, transcribimos las conclusiones a las que se arribó en dicho dictamen:


 


“1.  El artículo 4 inciso b) de la Ley N° 7509 establece una no sujeción al impuesto sobre los bienes inmuebles, respecto de los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas o hayan sido declarados por el Poder Ejecutivo, reserva forestal, indígena o biológica o parque nacional.


 


2.  De conformidad con el artículo 5 inciso b) del Reglamento de la Ley N° 7509 (Decreto Ejecutivo 27601-H), la no sujeción al impuesto sobre los bienes inmuebles prevista en el inciso b) del artículo 4 de la Ley, está referida únicamente a los terrenos.


 


3.  De la interpretación armónica del inciso b) del artículo 4 de la Ley N° 7509 y de lo dispuesto en los artículos 22, 23, 24 y 29 de la Ley Forestal, se infiere que la exención que otorga la Ley Forestal en los artículos indicados como incentivo, para que los propietarios o poseedores se sometan a planes de conservación o regeneración del bosque o para reforestar, está referida entonces a las instalaciones fijas o construcciones que se ubiquen en el terreno. No obstante, el disfrute de tal beneficio queda sujeto al cumplimiento de los requisitos y obligaciones que imponen la Ley Forestal y su Reglamento, de manera que corresponde a la Administración Forestal determinar en qué casos los beneficiarios de tal incentivo se apartan del decreto de protección.


 


4.  Los propietarios de los terrenos a que refiere el inciso b) del artículo 4 no están obligados a presentar la declaración de su valor por tratarse de una no sujeción al impuesto. Sin embargo, tal obligación sí subsiste respecto de las construcciones ubicadas en dichos terrenos, por cuanto la exención que deriva de la Ley Forestal y su Reglamento, queda sujeta al cumplimiento de las condiciones que impone dicha ley.” (El subrayado y resaltado no corresponden al original)


 


De lo expuesto se concluye que, el inciso b) del artículo 4° de la Ley No. 7509 establece la no sujeción al pago del impuesto de bienes inmuebles, únicamente para los inmuebles que hayan sido declarados por el Poder Ejecutivo como Áreas Silvestres Protegidas (y que a tenor del artículo 37° de la Ley Orgánica del Ambiente, se trate de fincas particulares que ubicadas dentro de áreas silvestres hayan sido pagadas o expropiadas legalmente, sea una vez que éstas áreas se hayan consolidado), y que para poder beneficiarse de la no sujeción prevista por el legislador, el interesado deberá solicitar la no afectación al pago del impuesto sobre bienes inmuebles, para lo cual tiene la obligación de aportar certificación del Decreto Ejecutivo vigente, emitido por el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en la que se haga constar que ha sido declarada como Área Silvestre consolidada (artículo 37°), y la porción del inmueble que se encuentra dentro de dicha Área.


 


Con fundamento en todo lo expuesto podemos concluir que:


 


1.-    El interesado no podrá beneficiarse de la no sujeción del pago del impuesto, contenida en el inciso b) del artículo 4° de la Ley 7509, y tendrá que pagar el impuesto sobre bienes inmuebles correspondiente, cuando no acredite que el terreno se encuentra dentro del área silvestre protegida mediante la certificación del Decreto Ejecutivo vigente que así lo disponga, y cuando se trate de terrenos que no cumplen con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 37° de la Ley Orgánica del Ambiente.


 


2.-   La no sujeción alcanza únicamente los terrenos que comprenden el área silvestre protegida, y no a las instalaciones o construcciones fijas y permanentes en ellos ubicados.


 


Con toda consideración suscribimos atentamente,


 


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura                                Licda. Gabriela Arguedas Vargas


PROCURADOR TRIBUTARIO                                 ABOGADA PROCURADURIA


 


 


JLMS/GAV/Smpu


 


 


Cod. 82848