OJ-72-2009

5 de agosto de 2009

 

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Especial

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMB-48-2009 del 3 de julio de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Modificación del Primer Párrafo Artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 del 30 de octubre de 1992 y sus reformas”, el que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 17.304.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.         Descripción del Proyecto

 

De la exposición de motivos del proyecto consultado se desprende que su propósito es enmendar un “error material” que se produjo con la emisión de la Ley 8689 del 4 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta N° 248 del 23 de diciembre de 2008, por cuanto al aprobarse se eliminó la posibilidad de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) de recibir recursos del Fondo Nacional de Vida Silvestre.

Señala que la intención del legislador al emitir la Ley 8689, era facultar a los órganos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones que se financian con los recursos del Fondo Nacional de Vida Silvestre, para que administren directamente dichos recursos a través de su personalidad jurídica instrumental y así lograr mayor agilidad. Sin embargo, por error se omitió hacer referencia en el artículo 11 al CONAGEBIO, que se financia con esos fondos a partir de lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley de Biodiversidad.

 

Es por lo anterior, que el legislador considera que debe garantizarse al CONAGEBIO el cincuenta por ciento del fondo que le ha sido asignado para el cumplimiento de sus fines, pues nunca ha sido intención eliminar esa fuente de financiamiento.

 

En resumen, la intención del proyecto consultado es autorizar a la Comisión Nacional para la Gestión Nacional de la Biodiversidad para que continúe financiando sus actividades con recursos del Fondo de Vida Silvestre y que quede autorizada para administrarlos directamente a través de su personalidad jurídica instrumental.

 

 

II.        Antecedentes del proyecto consultado

 

            La Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998, señala en su artículo 13 que para cumplir los objetivos de dicha ley, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones coordinará la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad, para lo cual lo integra la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

 

Específicamente la Comisión, es creada por la ley mencionada con personalidad jurídica instrumental como órgano desconcentrado del Ministerio y se le otorgan una serie de atribuciones para fijar políticas nacionales de conservación y biodiversidad (artículo 14)

 

            Dada la importancia de dicha Comisión, la Ley de Biodiversidad introdujo en el año 1998 mediante su artículo 115, una nueva redacción al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7313 del 21 de octubre de 1992, estableciendo en lo conducente:

 

“ARTÍCULO 115.-

Refórmase el artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, de 21 de octubre de 1992. El texto dirá:

"Artículo 11.-

 

Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta ley y atender los gastos que de ello se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía y la Comisión contarán con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:

(…)”  (La negrita no forma parte del original)

 

De lo anterior, se deduce que la norma citada autoriza a la Comisión a contar con recursos del Fondo de Vida Silvestre para llevar a cabo sus objetivos.

 

Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 8689 del 4 de diciembre de 2008, que entró en vigencia el pasado 24 de junio de 2009 por así disponerlo el artículo 5 de dicha ley, introdujo una nueva redacción al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, disponiendo en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 2.- Refórmanse el artículo 1, dos incisos del artículo 2, así como los artículos 11, 122, 130 y 132 de la Ley de conservación de la vida silvestre, Nº 7317, de 30 de octubre de 1992. Los textos dirán:

(…)

 

Artículo 11.-

 

El Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante su personalidad jurídica instrumental, con el objeto de hacer cumplir los fines de esta Ley y atender los gastos que de esta se deriven, administrará los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por lo siguiente:

(…)”

 

En la redacción de la norma transcrita, el legislador obvió mencionar a la Comisión, como sí lo hacía la norma anterior introducida por la Ley de Biodiversidad, provocando que en la actualidad no exista regulación en cuanto a la utilización del Fondo de Vida Silvestre por parte de dicha Comisión.

 

Si se revisan las actas de discusión del proyecto legislativo de la Ley 8689, tramitada bajo el expediente N° 15.673, se desprende que fue en segundo debate a través de una moción de fondo, que se introdujo la modificación al referido artículo 11, en el cual se otorga la potestad a SINAC de administrar los recursos del Fondo de Vida Silvestre a través de su personalidad instrumental (folios 392, 393 del expediente legislativo).

 

En la justificación a dicha moción, no se evidencia la intención de privar a la Comisión de percibir los recursos provenientes del Fondo Nacional de Vida Silvestre sino que todo lo contrario, la modificación introducida pretendía que dichos recursos fueran pasados de forma expedita al SINAC, amparados en su personalidad jurídica instrumental (folios 402 a 404 del expediente legislativo).

 

Es evidente entonces –como se explica en la exposición de motivos del proyecto consultado en esta oportunidad- que la intención del legislador nunca fue eliminar la forma de financiamiento de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, como ocurrió al aprobarse la ley 8689.

 

 

III.      Sobre el proyecto consultado

 

El articulado del proyecto en consulta pretende reformar nuevamente la redacción del numeral 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, para que en adelante se incluya a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (Conagebio) como beneficiaria de los recursos del Fondo de Vida Silvestre. Establece el proyecto lo siguiente:

 

“ARTICULO UNICO.- Refórmese el primer párrafo del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317, de 30 de octubre de 1992, y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:

 

“Artículo 11.- Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta Ley, y atender los gastos que de esta se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (Sinac), del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (Conagebio), contarán con el cincuenta por ciento (50%), de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:

[…]”

 

De lo anterior, se deduce que el proyecto de ley consultado pretende que tanto el SINAC como la Conagebio, financien sus actividades con los recursos provenientes del Fondo de Vida Silvestre, lo cual resulta consistente con la reforma introducida en el artículo 115 de la Ley de Biodiversidad en el año 1998.

No obstante debe advertirse que este proyecto, no hace referencia alguna a la naturaleza jurídica de ambos órganos, como sí se hace en la redacción actual del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que establece la personalidad jurídica instrumental del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Aun cuando la Ley de Biodiversidad reconoce en sus artículos 14 y 22 la personalidad jurídica de ambos, debe valorar el legislador si considera oportuno hacer mención expresa a su naturaleza en la ley que se pretende aprobar, para evitar problemas futuros de interpretación.

 

Así las cosas, aun cuando el reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental es un asunto que se enmarca dentro del ámbito de la autonomía legislativa, sí debe advertirse que en la redacción que se pretende introducir no se está haciendo referencia a la naturaleza de los órganos, lo cual podría generar confusión sobre si la intención del legislador en esta oportunidad es reconocer o no la personalidad jurídica que se establece en la Ley de Biodiversidad.

 

Finalizamos indicando, que el proyecto no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que incluir dentro de la redacción del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, es un asunto de discrecionalidad legislativa.

 

 

VI.-    Conclusión

 

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa. Sin embargo, se recomienda valorar si el proyecto debe hacer alusión a la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) para evitar problemas futuros de interpretación.

 

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz                                                    

Procuradora Adjunta                                               

 

Floribeth Calderón Marín

Abogada de la Procuraduría

 

 

 

 

SPC/FVCM/gcga