C-224-2009

21 de agosto, 2009

 

Señora

Rebeca Chaves Duarte

Secretaria Municipal

Municipalidad de Nandayure

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SCM-04-170-2009, recibido en este Despacho el día 7 de agosto del año en curso, mediante el cual pone en nuestro conocimiento lo acordado por el Concejo Municipal en el inciso 4) del artículo XI, correspondiente a la sesión ordinaria N° 170, celebrada el día 29 de julio del 2009.

 

            En dicha sesión, se dispuso consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con la propuesta de convención colectiva presentada por el Sindicato de Trabajadores Municipales de Nandayure (SITRAMUNA), con el fin de orientarlos para tomar la mejor decisión para ambas partes. Para tales efectos, se nos remite el criterio del asesor legal externo de ese gobierno local.

 

 

I.-        IMPROCEDENCIA DE EMITIR EL CRITERIO QUE SE NOS SOLICITA

 

Vistos los términos de la consulta planteada, nos permitimos indicar que de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.  En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

 

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

(NOTA DE SINALEVI: El texto refiere lo destacado como una trascripción integra, guardando éste una diferencia con la norma de cita, toda vez que en la parte final del artículo se sustituyó la palabra “atribuciones” por “funciones”.)

 

 

“Artículo 3.- Atribuciones

 

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

b)         Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

(...)”.

 

Asimismo, tratándose de la solicitud de criterio por parte de cualquier órgano o ente de la Administración Pública,  el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica indica:

 

“ Artículo 4º.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (el subrayado es nuestro)

 

En virtud de lo anterior, se tiene que, previo a referirse sobre el fondo del asunto, debe verificarse que la consulta satisfaga a cabalidad los diferentes requisitos de admisibilidad, uno de los cuales –desarrollado profusa y reiteradamente por nuestra jurisprudencia- es que la consulta verse sobre una o varias interrogantes puntuales, formuladas en términos genéricos, sin que se identifique un caso concreto pendiente de resolver en sede administrativa.

 

En el presente asunto, advertimos que la gestión planteada nos impide ejercer nuestra función consultiva, toda vez que resulta improcedente que se nos remita la integralidad de un texto normativo para su “revisión” (en este caso, la propuesta de convención colectiva presentada por el sindicato), respecto del cual no se ha formulado ninguna pregunta específica de corte jurídico. Además, se trata de una negociación en curso, toda vez que el texto constituye una propuesta sometida a la valoración del Concejo, de tal suerte que estamos ante un caso pendiente de resolver en la Administración, lo cual nos impide pronunciarnos, pues de lo contrario estaríamos invadiendo las competencias de la municipalidad, y desnaturalizando la función consultiva encargada a este Órgano Asesor.

 

Asimismo, en reiteradas ocasiones hemos señalado que nuestra labor asesora tampoco puede estar dirigida a revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunta, toda vez que de los términos en que está planteada la gestión pareciera desprenderse que la intención es que hagamos una valoración de esa índole.

 

Ya en una anterior oportunidad en que se nos había planteado una gestión en términos similares a la que aquí nos ocupa, puntualizamos las razones que nos impiden acceder a la solicitud de criterio planteada, por lo que resulta de provecho traer a colación lo señalado en nuestro dictamen N° C-113-2008 del 10 de abril del 2008, que en lo conducente expresa:

           

“De la lectura de la consulta que se nos plantea resulta claro que el asunto que se somete a nuestro conocimiento se origina en un caso concreto, como lo es, la propuesta de convención colectiva presentada ante la Gerencia de la Institución por la Asociación de Empleados del SENARA.  Sobre la admisibilidad de esa propuesta existe incluso una decisión administrativa pendiente, lo que impide a este Órgano Asesor emitir un criterio vinculante sobre el punto.  En situaciones similares a la que se analiza, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“...el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta [ la Procuraduría] a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados.  En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la adminis­tración activa.

 

El asunto que ahora nos ocupa se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. 

 

Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios...”. (C-194-94 del 15 de diciembre de 1994. Reiterado, entre muchos otros, en el C-021-2006 del 20 de enero de 2006, y en el C-003-2007 del 10 de enero de 2007. Lo escrito entre paréntesis cuadrados no corresponde al original).

 

 

“…en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes [a la Procuraduría General de la República] no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003.  En el mismo sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes el C-203-2005 del 25 de mayo del 2005 y C-081-2008 de 14 de marzo de 2008.  Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

           

Aparte de lo anterior, existe otra razón para declinar la emisión de un dictamen vinculante en este asunto, y es que se nos solicita pronunciarnos sobre el tema por medio de la revisión del criterio externado por la Asesoría legal del consultante, lo cual resulta ajeno a nuestra función.  Sobre ese punto, nuestra jurisprudencia administrativa ha sostenido lo siguiente:

 

“…tampoco tenemos competencia para determinar si un informe o un dictamen jurídico, el cual emite una Asesoría Jurídica de un órgano de la Administración activa a causa de un asunto específico que está conociendo, es o no conforme a Derecho. En esta dirección, el Órgano Asesor no es una especie de <<segunda instancia>> de las asesorías legales de las Administraciones Públicas.  Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto. Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió. Ergo, sólo se debe consultar a la Procuraduría General de la República cuando, después del análisis respectivo, surge una duda razonable, la que no encuentra una respuesta segura y confiable en el dictamen legal emitido. En este caso, se debe hacer la puntualización del tema y adjuntarse el respectivo criterio legal”. (OJ-041-2003 del 10 de marzo de 2003).

 

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).”

 

 

Igualmente, en otra ocasión en la que se nos solicitaba interpretar la cláusula de una convención y determinar su aplicación, mediante nuestro dictamen N° C-198-2007 del 20 de junio del 2007, señalamos lo siguiente:

 

 

“Adicional a lo indicado, siendo que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán que aplicarse en el futuro a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005, OJ-029-2005 y C-058-2006), y dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso consideramos que no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares que no nos competen.

 

Efectivamente, si accediéramos a emitir nuestro criterio sobre lo consultado, el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y consecuentemente la decisión final tanto de la aplicación o no de la cláusula convencional aludida, como de la posibilidad de renegociar o no lo allí establecido, no estaría residenciada exclusivamente en aquel órgano, sino, en buena parte en este órgano superior consultivo: lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias de nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la Administración activa consultante de su capacidad negocial, ya que como dijimos, la discusión, así como la determinación de las condiciones de trabajo por pactar en una convención colectiva de trabajo, le corresponde exclusivamente a los interesados.

 

En segundo lugar, indirectamente se nos pide analizar actos concretos adoptados al respecto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y más concretamente, por el Departamento de Relaciones de Trabajo; órgano que ya en otras oportunidades hemos indicado que tiene  competencia prevalerte y excluyente en la materia (articulo 57 del Código de Trabajo y Dictámenes C-038-98 de 6 de marzo de 1998 y C-058-2006 de 16 de febrero de 2006).

Incluso se nos pide implícitamente valorar los criterios vertidos por la asesoría legal sobre el tema de interés; esto con miras a determinar su validez para resolver en definitiva el reclamo administrativo presentado por los interesados.

 

Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005 y C-392-2006 os. Cit.).

 

En todo caso, estimamos que la Administración activa está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, la procedencia o no del reclamo administrativo formulado por los interesados, a fin de determinar, en primer lugar, la aplicación o no de la cláusula convencional comentada o bien, renegociar su contenido a través de un addendum convencional.”

 

 

Sin perjuicio de todo lo dicho, en un afán de colaborar con la municipalidad  consultante, y debido a que esta Procuraduría se ha pronunciado sobre diversos temas de fondo relacionados con las convenciones colectivas en el Sector Público, procederemos seguidamente a hacer referencia a algunos de los dictámenes emitidos sobre el punto, a fin de esa municipalidad pueda tenerlos en cuenta al momento de examinar y valorar la propuesta presentada por el SITRAMUNA.

 

En ese sentido, mediante nuestro dictamen N° C-158-2007 del 24 de mayo de 2007, desarrollamos las siguientes consideraciones:

 

“A.-  PROCEDENCIA DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO.

           

El numeral 62 de la Constitución Política establece el derecho a la convención colectiva como un medio para concertar las relaciones entre los  empleadores y los trabajadores. Al efecto, la Carta Fundamental ha atribuido "fuerza de Ley" a las convenciones colectivas que se celebren de conformidad con la Ley. El numeral en mención reza:

      

"Artículo 62.-

 

Tendrá fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la Ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados."

           

No obstante que en principio se trata de un derecho fundamental de todos los trabajadores, conforme lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la negociación colectiva es incompatible con aquellos supuestos donde exista una relación estatutaria.

 

En efecto, de acuerdo con la tesis que ha venido sosteniendo la Sala Constitucional, el numeral 62 de la Carta Fundamental debe, necesariamente,   interpretarse en armonía con los numerales 191 y 192 también constitucionales, pues éstos someten a los funcionarios públicos a una relación estatutaria marcada por la prevalencia del principio de legalidad, de modo tal que se excluye cualquier posibilidad de negociar las condicionales laborales por medio de un instrumento negocial. Resultaría inconstitucional   celebrar una convención colectiva con aquellos funcionarios incorporados al régimen estatutario y que participan directamente de la  gestión pública, dado que en estos casos, corresponde a la ley establecer unilateralmente las condiciones laborales de estos trabajadores. En este sentido, conviene citar, por su claridad, lo indicado en la parte dispositiva del voto constitucional N° 4453-2000 del 24 de mayo de 2000:

 

"Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector público, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho común; c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución , los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d) corresponde a la administración y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicación de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el Derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivas."

 

A pesar de que la negociación colectiva se encuentra prohibida para aquellos supuestos en que los funcionarios se encuentren sometidos a una relación estatutaria, es indispensable acotar que, como se admite en la resolución recién transcrita, el Derecho de la Constitución sí permite la negociación con aquellos colectivos de  empleados públicos que no se encuentren sometidos al régimen estatutario - y cuya relación laboral se rija  por el Derecho Común -.

 

Particularmente, se trataría de aquellos trabajadores que, conforme el artículo 112.2 de la Ley General de la Administración Pública, rigen la prestación de servicios por el derecho laboral o mercantil.

 

Asimismo, en su sentencia N° 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, el Tribunal  Constitucional  determinó que, igualmente, se permite la negociación con los trabajadores de los servicios económicos o empresas del Estado, así como aquellos que no participen directamente de la gestión pública:

 

"La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración , los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453."

           

Empero, la misma jurisprudencia constitucional ha denotado que aún en los supuestos en que es legítima  la negociación colectiva en el sector público, esta facultad  encuentra serios límites  que vienen impuestos por la naturaleza pública del ente que negocia la convención colectiva.

           

En esta inteligencia, la sentencia N ° 4453 -2000 del 24  de mayo de 2000 advierte, en primer lugar, que de ningún modo puede admitirse que las convenciones se constituyan en fueros para excepcionarse del cumplimiento de la legalidad administrativa. En efecto, es necesario recalcar que la negociación colectiva en el sector público debe respetar la legalidad vigente. Específicamente, debe considerarse que  la convención carece de poder para derogar leyes o para modificar las disposiciones legales que otorgan competencias a los entes públicos.  Este criterio ha sido reiterado en los votos N°  7730-2006 del 30 de agosto de 2006 y N° 7261 -2006 del 23 de mayo de 2006, sin embargo por constituir el precedente más antiguo, procedemos a transcribir lo establecido en la sentencia N°4453-2000 arriba mencionada:

 

"Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública , la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública "

           

De otro extremo, en el voto N° 3001-2006 del 9 de marzo de 2006, el Contralor de constitucionalidad subrayó que la negociación colectiva tampoco puede implicar la desaplicación de normas o principios de orden público:

 

"No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público."

 

Este criterio ha sido confirmado en las sentencias Nos. 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6729-2006 del 17 de mayo de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006, 14423-2006 del 27 de setiembre de 2006 y 17439-2006 del 29 de noviembre de 2006.

          

Luego, en su sentencia N° 6347-2006 del 10 de mayo de 2006, la Sala Constitucional ha indicado que para negociar una convención colectiva el ente público debe sujetar su actuación a los principios de austeridad y razonabilidad del gasto público, así como a la prohibición general de derrochar los fondos públicos. En lo pertinente, la sentencia de cita estableció:

 

"El deber de austeridad y razonabilidad en el gasto público y la prohibición de derrochar o administrar los fondos públicos como fondos privados, son imperativos que se imponen al servidor público, aún tratándose de la empresa pública, que ni siquiera es el caso, por ende, deben convertirse en el norte de su accionar."

           

Después, en la sentencia N ° 7261-2006 del 23 de mayo de 2006, ya citada, la Sala Constitucional ha indicado, que para determinar cuáles derechos puede la Administración otorgar por la vía de la convención colectiva, deberá considerar que dichos derechos han de ser financiados con fondos públicos, lo que exige realizar distintos tipos de juicio de valoración, desde el examen de legalidad hasta los test de razonabilidad y proporcionalidad. Acerca del punto, la sentencia en mención señala:

 

"VII.- El mismo test corresponde hacerlo con los actos con rango legal entre las partes, que otorgan derechos financiados con fondos públicos, por la afectación que tiene sobre las finanzas del Estado.

 

Después de todo como lo reconoce la doctrina, la Administración Pública no es hacienda privada y por lo tanto el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado dentro del marco de la ley, lo cual incluye necesariamente el mencionado test de razonabilidad y proporcionalidad...

...

Es por eso que la jurisprudencia de esta Sala ha concluido que si bien se permiten los laudos y las convenciones colectivas en las empresas del Estado, la posibilidad de negociación no puede ser irrestricta, debiendo respetarse, entre otras, las limitaciones que se exigen para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria, así como que no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes como consecuencia del proceso de negociación."

 

(…)

 

B.-     LA CONVENCION COLECTIVA COMO MECANISMO DE OTORGAMIENTO DE BENEFICIOS.

           

La Convención Colectiva constituye  un instrumento normador de las relaciones laborales, útil para establecer mecanismos tendientes a mantener la paz social, pero también para acordar nuevos beneficios a favor de los trabajadores. Cabe resaltar que como instrumento con fuerza de Ley, la convención es vinculante no solamente para las partes que la suscriben - sindicatos y representantes de la entidad empleadora -, sino también para el ámbito de trabajadores que, con arreglo a la Ley, se determine en el propio instrumento. En este sentido, el numeral 55 del Código de Trabajo establece:

 

“ARTICULO 55.-

 

Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

 

a.       Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;

 

b.       Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y

 

c.       Los que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva”.

 

Sobre el alcance de las cláusulas convencionales, nuestra jurisprudencia administrativa ha distinguido - según el objeto a regular-, al menos, tres tipos de cláusulas convencionales:

 

a.             Las cláusulas de configuración: que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención; además, abarcan aquellas disposiciones dirigidas a establecer procedimientos para que el empleador ejerza su derecho de organización y dirección.

 

b.-     Las cláusulas obligacionales: constituyen aquellas que crean derechos y obligaciones para las partes suscriptoras, verbigracia el  establecimiento de una Junta de Relaciones Laborales   y

 

c.-      Las cláusulas normativas: que son las que regulan directamente las condiciones en que se desarrollarán las prestaciones laborales y que se incorporan en los contratos individuales de trabajo.

 

Es patente, pues, que la suscripción de una convención colectiva produce efectos no solamente entre las partes que han negociado el convenio, sino también sobre los trabajadores y sus condiciones laborales. Sobre este punto, conviene transcribir - en lo atinente - el dictamen C-130-1997 del 16 de julio de 1997 (en un sentido similar, sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia N° 119 del 13 de junio de 1997):

 

"Dentro de la especialidad de la materia, las partes sólo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente pueden cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; también, de este contenido, pueden ser objeto de negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la organización y a la dirección. En segundo orden, las cláusulas obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación, entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o superar ese mínimo esencial." ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis). "

           

De lo dicho se deduce con facilidad, que la convención colectiva puede modificar, mediante la creación de nuevos derechos, los contratos individuales de trabajo, pues ésta se encuentra investida de un poder suficiente para innovar el ordenamiento jurídico y, por supuesto, afectar en beneficio del trabajador las situaciones jurídicas subjetivas. Efectivamente, no obstante que la negociación colectiva no puede convertirse en una vía para excepcionarse de la aplicación del ordenamiento jurídico administrativo - ni tampoco posee la virtud de derogar la Ley -, es claro que la convención colectiva sí puede mejorar los derechos mínimos de los trabajadores establecidos en la Ley.   Al respecto, cabe citar en lo pertinente el dictamen C-326-2004 del 9 de noviembre de 2004:

 

"Pese al carácter otorgado por nuestro constituyente, es claro que las disposiciones convencionales no son capaces de derogar la ley, aunque si pueden superar los derechos mínimos establecidos en ella.

 

Así, por ejemplo, Guerrero Figueroa es del criterio de que: "No es técnico sostener que las disposiciones convencionales derogan las de carácter legislativo. Pueden aquellas desplazar la vigencia de estas, o superarlas en beneficios, pero no derogarlas, ya que el convenio colectivo no impide definitivamente la inaplicabilidad de la ley. Las normas de derecho laboral son de orden público, lo que vale decir, son irrenunciables y de forzosa aplicación. Estos efectos, sin embargo, no dejan de ser relativos. Si la norma de orden público se limita a establecer las bases mínimas que aseguren la finalidad de ese orden, al ser superada en beneficios por una convención colectiva, se está consolidando dicho orden público y complementándose los fines perseguidos por el derecho. No se afecta, pues, con la aplicación de la norma convencional más favorable, el orden público, sino, por el contrario, se está cumpliendo mejor la voluntad del legislador. En estos casos de favorabilidad, la norma convencional más beneficiosa para los trabajadores se aplica de preferencia sobre la norma legal. " (Guerrero Figueroa, Guillermo. Introducción al Derecho del Trabajo. Editorial Temis, 1982, pág.162.)

Para Deveali, las cláusulas convencionales "no pueden derogar in peius las disposiciones legales en materia de trabajo". (Deveali, Mario "El derecho del Trabajo, en su aplicación y sus tendencias", Tomo II, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1983, página 326). Ojeda Aviles, señala que: "la inderogabilidad relativa de las convención colectiva consiste en que el nivel de condiciones señaladas, no permite derogaciones in pejus a los negocios jurídicos de menor entidad, pero sí mejoras por encima del nivel, estableciendo in melius una elevación suplementaria en beneficio de los trabajadores afectados". (Ojeda Aviles, op. cit., página 482).

 

Con un criterio semejante se expresa Guillermo Cabanellas: "Con respecto de tal barrera legal, la contratación laboral dispone de amplia libertad para regular los derechos y obligaciones de los trabajadores. De la misma manera que los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador. " (Cabanellas, Guillermo "Derecho Normativo Laboral", Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1996, página 398). "

           

Esta tesis también ha sido la adoptada por la Sala Constitucional en el voto N° 1355-1996 del 22 de marzo de 1996 - criterio reiterado en el voto N° 6843-2004 del 25 de junio de 2004-:

 

"Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público."El énfasis no es del original.

           

Es decir, conforme el numeral 62 de la Constitución Política, es lícito que por la vía de la negociación colectiva, se establezcan nuevos beneficios laborales que superen el umbral de derechos mínimos establecidos en la Ley. No obstante, es forzoso atender a las posibles limitaciones que existen para que un ente público otorgue nuevos beneficios a los trabajadores y que devienen impuestas por la naturaleza pública de los fondos eventualmente comprometidos.

 

 

C.-       CONVENCIONES COLECTIVAS Y  FONDOS PUBLICOS.

 

Tal y como se ha dicho con anterioridad, en orden a otorgar derechos a través de una negociación colectiva, es necesario considerar que dichos derechos han de ser financiados con fondos públicos, por lo  que el ente negociante no goza de libertad para disponer y comprometer los mismos. Por el contrario, debe estimarse que existen límites que debe respetar el ente público negociante, los cuales han sido puntualizados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

 

En primer lugar, es ineludible hacer hincapié en que en tanto los beneficios se otorgan mediante fondos públicos, todo acto de disposición debe considerar, en principio, la legalidad de la erogación y luego su conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad. (Al respecto, puede tomarse como referencia el voto N° 7261-2006 del 23 de mayo de 2006 ya citado)

           

 En este tema, es preciso acotar que los beneficios que se otorguen en una convención colectiva, no pueden ser meras liberalidades carentes de causa alguna. La Administración Pública no puede disponer de los fondos como si se tratará de una hacienda privada.

 

Por el contrario, conforme con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los beneficios a otorgar deben tener una causa real y objetiva y buscar un fin legítimo.

 

Adicionalmente, a efecto de determinar si una obligación en particular - derivada de una convención colectiva - resulta legítima, es vital que resulte congruente con los principios de economía y eficiencia, así como que la disposición convencional no contraríe normas de orden público o lesione derechos legales de los trabajadores. Sobre este aspecto, conviene transcribir lo establecido por el Tribunal Constitucional en su voto N° 6728-2006 del 17 de mayo de 2006:

 

"Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos.”

 

Este criterio ha sido reiterado en las sentencias Nos. 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y 17437-2006 del 29 de noviembre de 2006.

 

Si bien se ha reconocido que las Administraciones Públicas, en sede de negociación colectiva, pueden otorgar incentivos y beneficios a los trabajadores, esos beneficios deben fundamentarse en una razón objetiva y producir un impacto positivo en la mejor prestación del servicio público. Por el contrario, se entenderá que existe un privilegio si el beneficio otorgado carece de justificación razonable.

 

En este punto, se transcribe en lo conducente el voto 17437-2006 del 29 de noviembre de 2006:

 

"Sobre el particular, debe indicarse que ya esta Sala ha reconocido que la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se traduzcan además en una mejor prestación del servicio público".

 

En sentido similar, pueden verse los votos Nos 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6347-2006 del 10 de mayo de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y6729-2006 del 17 de mayo de 2006.”

 

 

Asimismo, mediante nuestro ya citado dictamen N° C-198-2007, y justamente a modo de orientación para la entidad consultante, hicimos referencia a unas serie de antecedentes extraídos de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la judicial, sobre diversos temas concernientes a las convenciones colectivas concertadas en el Sector Público, que igualmente esa municipalidad puede revisar y tener presente a fin de examinar la propuesta planteada. Refiere el mencionado dictamen lo siguiente:

 

 

“Ámbito y alcance material de la negociación colectiva en el sector público (Dictámenes, C-161-98, C-260-98, C-044-99, C-032-2002, C-036-2004, C-137-2004, C-057-2005 y O.J.-029-2005. Así como las resoluciones Nºs los Nºs 3053-94 de las 09:45 horas del 24 de junio de 1994, 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000 y 9690-2000 de las 15:01 horas del 1º de noviembre del 2000 de la Sala Constitucional).

 

Ámbito y alcance subjetivo de las cláusulas convencionales (Dictamen C-326-2004 de 9 de noviembre de 2004, así como las resoluciones Nºs 119-97 de las 09:30 horas del 13 de junio de 1997 y 108-2003 de las 09:40 horas del 12 de marzo de 2003, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

       

Obligada eficacia de las cláusulas convencionales (dictamen C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 de 28 de noviembre de 2005, C-058-2006 de 16 de febrero de 2006, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-368-2006 de 18 de setiembre de 2006, C-399-2006 de 6 de octubre de 2006 y C-172-2007 de 31 de mayo de 2007).

      

La homologación estatal como aprobación o ratificación por un órgano del poder público, con efecto constitutivo en cuanto a la obligatoriedad –general y forzosa, es decir, erga omnes- de la convención frente a terceros que no hayan participado en su elaboración. Y homologación como instrumento de control que garantiza un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal y respecto de las políticas generales del gobierno (Véanse, entre otros muchos autores: DAVID MARCHERA, Armando. “Órganos de Aplicación y Vigilancia del Convenio Colectivo” y BIDART CAMPOS, Germán J. “El Convenio Colectivo en la Teoría de las Fuentes del Derecho“, ambos en Derecho Colectivo Laboral, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1973, págs. 172 y 82 respectivamente). Así como CABANELLAS, Guillermo. Compendio de Derecho laboral, Tomo II, Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1968, págs. 501 y 502.

        

Reconocimiento constitucional de la convención colectiva con fuerza vinculante o carácter normativo dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (Resoluciones 995-2000, 28-2001, 183-2001 y 227-2005, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).”

 

II.-       CONCLUSIÓN

 

En virtud de que en la gestión planteada no se expone ninguna interrogante puntual de naturaleza jurídica, sino que se solicita una revisión integral del texto de la convención colectiva propuesto por el sindicato de empleados de dicho gobierno local -lo que implica, además, que se trata de una decisión pendiente de tomar por parte de la Administración- esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para  acceder a la cuestión planteada, toda vez que lo contrario implicaría exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente.

 

Asimismo, tal como quedó expuesto, nuestra función no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, por lo que no cabe calificar los términos del criterio legal que se adjuntó al oficio de consulta.

 

Sin perjuicio de lo anterior, recomendamos tomar en cuenta los antecedentes derivados de la jurisprudencia administrativa vertida por este Órgano Asesor en los temas de fondo relacionados con la suscripción de convenciones colectivas en el sector público, a los cuales se hizo referencia en el presente dictamen.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/msch