C-243-2009

03 de setiembre de 2009

 

MBA.

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde

Municipalidad de Heredia

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos dirigimos a su oficio número AMH-0304-2009 de fecha 5 de marzo de 2009, relacionado con el oficio DAJ-465-09 de 20 de julio del 2009, remitido a esta Procuraduría el 22 de julio pasado.

 

I.     Objeto de la Consulta:

 

Mediante el oficio arriba indicado, se plantea la siguiente consulta en torno a la aplicación de los artículos 75 y 76 del Código Municipal:

 

“(…) si la exigencia de dicha obligación legal y la aplicación de las multas previstas en el artículo 76 del Código Municipal por la omisión de construcción de aceras en los casos de propiedades ubicadas  frente a la red vial nacional, corresponde a las Municipalidades o al Ministerio de Obras Públicas y Transportes?(…).”

 

Se adjunta el criterio legal suscrito por la Asesoría Jurídica de esa Corporación Municipal rendido mediante oficio DAJ-318-2005, en el cual se manifiesta, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“(…) Este Municipio se encuentra plenamente facultado para obligar a cualquier propietario o poseedor –en el Cantón Central de Heredia- a construir las aceras frente a sus propiedades, siendo que en el caso de incumplimiento, la Municipalidad deberá suplir la omisión de ese deber, realizando en forma directa las obras a costas del propietario o poseedor omiso, en los términos previstos por los numerales 75 y 76 del Código Municipal.

No obstante al tratarse de red vial nacional (artículo 1 de la Ley General de Caminos), deberá ejercerse las acciones de comunicación y coordinación que resulten necesarias con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) (…).”

 

A continuación procedemos a realizar un análisis de los aspectos relacionados con la consulta, a efecto de brindar debida respuesta a la inquietud planteada.

 

II.   De la definición y naturaleza jurídica de las aceras. 

 

Las aceras pueden conceptualizarse como una vía peatonal. Así, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (N°7331 de 22 de abril de 1993) en su numeral 235 inciso 2), define las aceras como aquella “vía destinada al tránsito de los peatones”.

 

En igual sentido, el Reglamento al artículo 75 y 76 para el cobro de tarifas y multas por omisiones a los deberes de los propietarios de inmuebles del Cantón Central de Heredia (Reglamento Municipal N° 244 de 18 de diciembre del 2008) precisa a las aceras como: “parte de la vía pública, normalmente ubicada en sus orillas que se reserva para el tránsito de peatones”.

 

De las definiciones citadas, se infiere con claridad que “las aceras” son espacios de la vía pública que tienen como destino el tránsito de peatones, es decir, están afectas a un “uso público”.

 

Precisamente, ese destino al uso de los peatones, nos permite calificar a las aceras como bienes de dominio público con las consecuentes características que tal naturaleza les imprime, esto es, su inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad.

  

En esta línea, no está de más recordar que por bienes de dominio público se entienden todos aquellos, cuya propiedad ostenta el Estado y que están destinados a un uso común, razón por la cual, gozan de un régimen de protección especial. Al respecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional nos señala:

 

“IV (…) los bienes demaniales o cosas públicas, están destinados, por su propia naturaleza, a usos públicos y sometidos a regímenes especiales. El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión aunque se pueda adquirir un derecho al aprovechamiento, no un derecho a la propiedad. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vía de la ciudad capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques  demás sitios público, los coloca fuera del comercio de los hombres  y por ello la Administración puede actuar unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen, sin que los particulares puedan derivar derechos…”. (Sala Constitucional. Sentencia número 2002-11216 de las 15 horas 03 minutos del 26 de noviembre del 2002. En igual sentido, sentencia número 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991 y  3145-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996. Lo resaltado no es del original).

 

Siguiendo iguales consideraciones a las expuestas antes, este Órgano Asesor ha señalado el carácter demanial de las aceras, como parte de la vía pública:

 

“…las aceras como “parte de la vía pública, normalmente ubicada en sus orillas, que se reserva para el tránsito de peatones” (artículo 1.3 del reglamento de construcciones) son inalienables e imprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada en los términos del derecho común…”.  (Dictamen número C-257-2004 del  1 de setiembre del 2004. Lo resaltado no es del original).

 

De lo antes indicado resulta clara la pertenencia de las aceras al régimen de bienes públicos del Estado, estando afectas a un uso común y al régimen demanial.

           

A partir de las consideraciones antes expuestas en torno a la naturaleza de las aceras, estima este Órgano Asesor que para efectos de lo consultado, la diferenciación entre vía nacional y cantonal que efectúa la consultante en cuanto a la la aplicación de los numerales 75 y 76 del Código Municipal no reviste un carácter transcendental que venga a imponer una diferenciación en punto a la obligación de construir y dar mantenimiento a las aceras por parte de los particulares, así como el cobro multas en caso de incumplimiento por parte de las municipalidades, tal y como pasamos a explicar a continuación.

 

III.   De las obligaciones dispuestas en el numeral 75 del Código Municipal.

 

El artículo 75 del Código Municipal impone de una serie de obligaciones a las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles. Al efecto, dispone el artículo en mención: 

 

“Artículo 75. — De conformidad con el Plan Regulador Municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

a) Limpiar la vegetación de sus predios ubicados a orillas de las vías públicas y recortar la que perjudique o dificulte el paso de las personas.

 b) Cercar y limpiar tanto los lotes donde no haya construcciones y como aquellos con viviendas deshabitadas o en estado de demolición.

 c) Separar, recolectar o acumular, para el transporte y la disposición final, los desechos sólidos provenientes de las actividades personales, familiares, públicas o comunales, o provenientes de operaciones agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, solo mediante los sistemas de disposición final aprobados por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud.

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

e) Remover objetos, materiales o similares de las aceras o los predios de su propiedad que contaminen el ambiente u obstaculicen el paso.

f) Contar con un sistema de separación, recolección, acumulación y disposición final de desechos sólidos, aprobado por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, en las empresas agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, cuando el servicio público de disposición de desechos sólidos es insuficiente o inexistente, o si por la naturaleza o el volumen de desechos, este no es aceptable sanitariamente.

g) Abstenerse de obstaculizar el paso por las aceras con gradas de acceso a viviendas, retenes, cadenas, rótulos, materiales de construcción o artefactos de seguridad en entradas de garajes. Cuando por urgencia o imposibilidad de espacio físico deben de colocarse materiales de construcción en las aceras, deberá utilizarse equipos adecuados de depósito. La municipalidad podrá adquirirlos para arrendarlos a los munícipes.

h) Instalar bajantes y canoas para recoger las aguas pluviales de las edificaciones, cuyas paredes externas colinden inmediatamente con la vía pública.

i) Ejecutar las obras de conservación de las fachadas de casas o edificios visibles desde la vía pública cuando, por motivos de interés turístico, arqueológico o histórico, el municipio lo exija.

j) Garantizar adecuadamente la seguridad, la limpieza y el mantenimiento de propiedades, cuando se afecten las vías o propiedades públicas o a terceros relacionados con ellas. (…)”

 

De conformidad con la norma antes citada, los propietarios de bienes inmuebles en una determinada localidad, tienen una serie de deberes en relación con sus propiedades, en beneficio del orden y bienestar social de la comunidad. Estas obligaciones tienen su origen en los principios constitucionales de solidaridad social y de función social del derecho de propiedad, y resultan acordes con la potestad de control que en materia de planificación y control urbano deben ejercer las municipalidades (OJ-106-2002 de 24 de julio de 2002).

 

En ese sentido, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“(…) Nótese que se trata de obligaciones que se exigen a las "personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles "respecto de esos inmuebles, cuya naturaleza es de orden urbanística, en tanto se refieren a la implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato -entre otras- para los propietarios o poseedores de los lotes, cuya exigencia resulta legítima por parte de la municipalidad en virtud de la responsabilidad que tiene asignada en lo que respecta a la planificación urbana del cantón de su jurisdicción, competencia creada por mandato legal, no sólo en lo dispuesto en el Código Municipal, sino en otras leyes, en la Ley de Planificación Urbana, número 4240, la Ley de Construcciones número 833, y en Ley General de Caminos, y que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, para lo cual, entre otras puede consultarse las siguiente sentencias número 1167-92, 5097-93, 6706-93, 5303-93, 2345-96, 4205-96, 4262-96, 4545-96, 4856-96, 4857-96 y 1607-98. En este sentido, debe tener en cuenta el accionante que la obligación está establecida no sólo para el propietario, sino también para el posedor, según dispone textualmente en el comentado y transcrito artículo 75, lo cual resulta no sólo pertinente sino necesario, toda vez que en muchas ocasiones las propiedades están dadas en arriendo, o se ha cedido su derecho de uso, y según se analizó, las obligaciones que se imponen son de orden urbanístico, donde está implícito un uso y aprovechamiento de la propiedad (limpieza del terreno, recolección de basura, conservación de cercas y aceras, limpieza de aceras, conservación y limpieza de canoas y desagües); de manera que resulta lógico que esa obligación recaiga también sobre el posesor del inmueble, se trata de obligaciones que recaen sobre el que tenga el derecho de uso del bien inmueble.

III.- En virtud de lo anterior, considera la Sala que resulta no sólo razonable sino adecuado que la responsabilidad en el cumplimiento de estas obligaciones recaiga sobre los propietarios y poseedores de los inmuebles, tal y como lo establece la norma, por cuanto se refieren a tareas de manutención y conservación de dichos bienes, lo cual no sólo beneficio a sus titulares, sino, por sobre todo, a la comunidad en general, lo cual resulta acorde con el concepto y contenido de la función social que es un elemento esencial del derecho de propiedad, así como también del principio de solidaridad social (…).

 

IV.- DE LA REALIZACIÓN DE LAS TAREAS ESTABLECIDAS EN EL ARTICULO 75 DEL CÓDIGO MUNICIPAL A CARGO DE LA MUNICIPALIDAD. Es en virtud de las anteriores consideraciones que las exigencias resultan a tal punto exigibles, que si el propietario y/o posedor del inmueble no cumple las mismas, las municipalidades pueden suplir la omisión de esos deberes, " realizando en forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes ", trabajos que cobrará al propietario o poseedor, según lo prevé la norma en comentario:

"Salvo lo ordenado en la Ley General de Salud, cuando los munícipes incumplan las obligaciones anteriores, la municipalidad está facultada para suplir la omisión de esos deberes, realizando en forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes. Por los trabajos ejecutados, la municipalidad cobrará, al propietario o poseedor del inmueble, el costo efectivo del servicio o la obra. El munícipe deberá reembolsar el costo efectivo en el plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario, deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios.

Con base en un estudio técnico previo, el Concejo Municipal fijará los precios mediante acuerdo emanado de su seno, el cual deberá publicarse en La Gaceta para entrar en vigencia. Las municipalidades revisarán y actualizarán anualmente estos precios y serán publicados por reglamento.

Cuando se trate de las omisiones incluidas en el párrafo tras anterior de este artículo y la municipalidad haya conocido por cualquier medio la situación de peligro, la municipalidad está obligada a suplir la inacción del propietario, previa prevención al munícipe conforme al debido proceso y sin perjuicio de cobrar el precio indicado en el párrafo anterior. Si la municipalidad no la suple y por la omisión se causa daño a la salud, la integridad física o el patrimonio de terceros, el funcionario municipal omiso será responsable, solidariamente con el propietario o poseedor del inmueble, por los daños y perjuicios causados."

Dicho cobro no sólo resulta pertinente sino además justificado, al conceptualizarse como una tasa, es decir, del cobro al munícipe del costo por un trabajo o servicio realizado por la municipalidad, en los términos establecidos en la ley (artículo 74 del Código Municipal), la doctrina, y la propia jurisprudencia constitucional (…)”  (El resaltado no es del original).

 

           

Tal y como se indica, las obligaciones establecidas en el numeral 75 de repetida cita refieren a la implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato derivada de la competencia municipal en materia de planificación urbana, de forma tal que, no interesa para los efectos de la presente consulta, determinar si la construcción de la acera de que se trate se hará en relación a una vía nacional o cantonal, toda vez que el deber se impone en atención a reglas de planificación urbana y en relación con la titularidad del inmueble que tiene frente a la vía pública, materia sobre la cual, el ente municipal posee competencia para fiscalizar en su ámbito local.

 

Ahora bien, ante una eventual omisión de los deberes impuestos en el artículo en mención, la misma norma prevé la posibilidad de la Municipalidad a realizar las obras correspondientes, procediendo luego a efectuar el cobro por los trabajos ejecutados. Señala el artículo 75, en lo que interesa, lo siguiente:  

 

“(…) Salvo lo ordenado en la Ley General de Salud, cuando los munícipes incumplan las obligaciones anteriores, la municipalidad está facultada para suplir la omisión de esos deberes, realizando en forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes. Por los trabajos ejecutados, la municipalidad cobrará, al propietario o poseedor del inmueble, el costo efectivo del servicio o la obra. El munícipe deberá reembolsar el costo efectivo en el plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario, deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios.

Con base en un estudio técnico previo, el Concejo Municipal fijará los precios mediante acuerdo emanado de su seno, el cual deberá publicarse en La Gaceta para entrar en vigencia. Las municipalidades revisarán y actualizarán anualmente estos precios y serán publicados por reglamento.

Cuando se trate de las omisiones incluidas en el párrafo trasanterior de este artículo y la municipalidad haya conocido por cualquier medio la situación de peligro, la municipalidad está obligada a suplir la inacción del propietario, previa prevención al munícipe conforme al debido proceso y sin perjuicio de cobrar el precio indicado en el párrafo anterior. Si la municipalidad no la suple y por la omisión se causa daño a la salud, la integridad física o el patrimonio de terceros, el funcionario municipal omiso será responsable, solidariamente con el propietario o poseedor del inmueble, por los daños y perjuicios causados”.  (Lo resaltado no es del original).

 

Precisamente, la Sala Constitucional en el voto 2007-5051 de las 15:27 horas  del 13 de abril del 2007, avala el mecanismo previsto en el artículo 75 en mención para que las Corporaciones Municipales ejerzan las acciones pertinentes para solventar la omisión de los propietarios de construir las aceras: 

 

“(…) V.- En el caso que nos ocupa, se advierte que la Municipalidad recurrida ha tenido pleno conocimiento, por lo menos desde el año 2006, de la inexistencia de aceras en el lote por donde diariamente debe transitar el amparado y, a pesar de contar con el instrumento legal para obligar al propietario del mismo a construir la acera, ha actuado con inercia, pues no ha mostrado interés en resolver el problema, omisión que ha colocado al recurrente en una situación de disminución de sus derechos fundamentales, y por lo tanto constituye un proceder contrario a las regulaciones de la Ley 7600. No es atendible tampoco el argumento de que no se cuenta con presupuesto para hacer la expropiación del terreno por que no se cuenta con contenido presupuestario para ello, o que le corresponde al MOPT velar por la construcción de la acera en el sector oeste del lote por que colinda con Red Vial Nacional. Lo cierto es que el artículo 75 del Código dota del instrumento para que la Municipalidad ejerza acciones pertinentes para solventar esa omisión incluso apercibiendo a los propietarios de los terrenos en cuestión, y en la especie, no se observa que este haya efectuado gestión alguna tendiente a procurar la construcción pronta de las aceras en el sector este y oeste del terreno mencionado, por lo que está no solo discriminando abiertamente al accionante, quién sufre de una discapacidad, sino a todos aquellos transeúntes que se ven expuestos a un inminente peligro al tener que movilizarse por un espacio en dónde se pone en peligro su vida o su salud. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso y ordenar que se aperciba de forma inmediata a los propietarios  o poseedores del terreno ubicado doscientos metros al norte de la Rotonda de Paso Ancho, que den inicio a la Construcción de las aceras este y oeste frente a su propiedad, ajustando las obras a las especificaciones contenidas en la Ley N° 7600 y su reglamento. Lo anterior, sin perjuicio de que en caso de omisión del propietario o poseedor de cumplir con las obligaciones señaladas, la Municipalidad de San José, supla los trabajos, y aplique las multas correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 75 y 76 del Código Municipal. En cuanto al Ministerio de Obras Públicas y transportes debe desestimarse el recurso.” (Lo resaltado no es del original).  

 

De este modo, es claro entonces que de conformidad con el artículo 75  inciso c) del Código Municipal, en relación al  artículo 2 del Reglamento al artículo 75 y 76 para el Cobro de tarifas y multas por las omisiones a los deberes de los propietarios de inmuebles de la Municipalidad del Cantón Central de Heredia, los propietarios o poseedores de inmuebles que colinden con vías públicas, se encuentran obligados a construir aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

 

En caso de incumplimiento, la Municipalidad está en posibilidad de suplir la omisión de construcción de aceras, sin perjuicio del cobro del costo del trabajo ejecutado al propietario, poseedor o usufructuario del bien, así como del cobro de las multas previstas en los artículos 75 y 76 del Código Municipal.

 

Tómese en cuenta, por su trascendencia, lo indicado por la Sala Constitucional en el último voto citado, en atención a que la construcción de aceras debe contemplar los postulados de la Ley N° 7600.

 

IV.             CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto se concluye lo siguiente:

 

1.        Las aceras son bienes de dominio público y como tales están afectas a un uso público y a un régimen jurídico especial.

 

2.        El artículo 75 del Código Municipal impone una serie de obligaciones a los propietarios o poseedores, por cualquier título, de inmuebles.

 

3.        Las obligaciones previstas en el numeral de cita se vinculan con implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato derivada de la competencia municipal en materia de planificación urbana.

 

4.        Por consiguiente, en relación a la construcción de aceras, no interesa determinar si se deben efectuar en colindancia con una vía nacional o cantonal, toda vez que el deber se impone  al propietario o poseedor en atención a reglas de planificación urbana, materia sobre la cual, el ente municipal posee competencia para fiscalizar en su ámbito local.

 

5.        La Municipalidad se encuentra legamente facultada –conforme a los numerales 75 y 76 del Código Municipal- a requerir a los propietarios o poseedores, por cualquier título, la construcción de aceras en sus propiedades.

 

6.        En caso de omisión o incumplimiento de los particulares en la construcción de la acera, puede la Municipalidad suplir tal omisión, sin perjuicio del cobro del costo del trabajo ejecutado al propietario o poseedor, así como del cobro de las multas previstas en los artículos 75 y 76 del Código Municipal.

 

De usted, atentamente:

 

Sandra Sánchez Hernández                       Maria del Rosario León Yannarela 

Procuradora Adjunta                                           Procuradora Adjunta

 

 

 

SSH/mrly