C-236-2009

31 de agosto del 2009

Señora

Marcela Guzmán Calderón

Secretaria Municipal

Municipalidad de San Isidro de Heredia

Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio CM-300-2009 de 18 de agosto del 2009, en el que se transcribe el acuerdo tomado por el Consejo Municipal de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, en sesión ordinaria N°50-2009 del 10 de agosto del 2009, en el cual se acordó solicitar el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría sobre los siguientes aspectos:

“a) Si por la actividad ordinaria de servicio público que despliega la empresa Correos de Costa Rica S.A., consistente en el servicio social postal se debe cobrar impuesto de patente.

b) Si el criterio vertido por esta Procuraduría General de la República en el dictamen C-155-2008 del 8 de mayo del 2008 se mantiene o ha sido de alguna forma reconsiderado.”

            Se adjunta a la presente consulta el criterio legal vertido mediante el oficio AL-076-2009 de 30 de julio del 2009, en el cual el Licenciado Luis Álvarez Chaves, abogado externo de la Municipalidad concluyo que “por la actividad ordinaria de servicio público que despliega la empresa Correos de Costa Rica S.A. consistente en el servicio social postal no se debe cobrar impuesto de patente, según lo establecido en el dictamen de la Procuraduría General de la República C-155-2008 de 8 de mayo del 2008, cuyos alcances constituyen un antecedente vinculante y jurisprudencia administrativa, lineamiento fundamental para resolver el caso concreto.(…)”

De previo a referirnos al tema consultado, es necesario indicar que de conformidad con el artículo 2 de la ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los dictámenes emitidos por este órgano técnico jurídico constituyen jurisprudencia administrativa, y son acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

En este sentido, es menester precisar que si bien los pronunciamientos emitidos por la Procuraduría General de la República buscan orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico por parte de la Administración Pública en general, los dictámenes emitidos al efecto son vinculantes para aquella Administración Pública que solicita nuestro criterio a través de procedimiento instaurado por el artículo 4 de la ley N° 6815 de cita. Sobre el particular en el dictamen C-093-1999 de 13 de mayo de 1999 se dijo:

“A-. EN CUANTO A LOS EFECTOS DE LOS DICTAMÉNES

El artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General  constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento  obligatorio para la Administración Pública". 

Contra dicho artículo se presentó un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, entonces Contralor de Constitucionalidad, por considerar el recurrente que el carácter vinculante de los dictámenes violentaba el artículo 188 de la Constitución Política. Ante dicha demanda, la Procuraduría propuso una interpretación conforme del artículo que fue acogida por la Corte. En Sesión Extraordinaria N. 32 de 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte Plena concluye:

"De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la  obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para  la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás,  para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es  fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que  como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública".

Dicha interpretación mantiene sus efectos y ha sido sostenida por la Procuraduría en otras ocasiones (así, dictámenes Ns. C-008-92 de 15 de enero de 1992, C-088-97 de 5 de junio de 1997 y C-237-98 de 10 de noviembre de 1998). Los dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa y como tales tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. En otras palabras, su rango está determinado por el propio de la norma a que se refieren. Además, como jurisprudencia administrativa, los dictámenes constituyen fuente del ordenamiento y como tales deben ser respetados por toda la Administración Pública, independientemente de que no resulten "vinculantes", aspecto que en todo caso es accesorio y excepcional en la función consultiva, tal como señala la doctrina.”

            En relación con la consulta planteada por la Municipalidad de San Isidro de Heredia, retomaremos lo dicho por esta Procuraduría en el dictamen C-155-2008 del 8 de mayo del 2008, ante consulta presentada por la Municipalidad de Goicoechea en cuanto la procedencia o no del cobro de patente municipal sobre la actividad denominada “servicio social postal” ejercida por Correos de Costa Rica S.A. Sobre el particular dijo la Procuraduría:

“De las obligaciones de Correos de Costa Rica S.A con la municipalidad consultante:

En atención al segundo punto consultado, y referido –según el oficio N° AG-182-2008 de 25 de enero del 2008 - a si Correos de Costa Rica está obligado al pago de los tributos municipales, tales como patentes, servicios municipales y bienes inmuebles, procede el siguiente análisis:

A-     Pago de Impuesto de Patente Municipal:

El artículo 79 del Código Municipal (Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998), faculta a las entidades municipales a cobrar el impuesto de patente municipal para el otorgamiento de la correspondiente licencia municipal que permita a las personas físicas o jurídicas el ejercicio de actividades lucrativas en la circunscripción territorial respectiva. Dice en lo que interesa el artículo 79:

"Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado." ( La negrilla no es del original )

Por su parte, la Ley de Patentes de la Municipalidad de Goicoechea, N° 7682 del 21 de julio de 1997, dispone  en su artículo 1°:

“Obligatoriedad del impuesto. Las personas físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas en el cantón de Goicoechea, deberán obtener la licencia respectiva y pagarán, a la Municipalidad, el impuesto de patentes que las faculte para desarrollar estas actividades. La Municipalidad fijará el impuesto de patentes, de acuerdo con la presente ley y su reglamento.”   ( La negrilla no es del original )

De las normas citadas, resulta claro que la obligación de pagar el impuesto de patente municipal, nacerá a la vida jurídica en el momento en que cualquier persona física o jurídica realice actividad lucrativa, para lo cual de previo se deberá contar con la respectiva licencia municipal. Es en ese doble supuesto que se configura el hecho generador descrito en la norma, surgiendo así para el sujeto pasivo la obligación de pagar la prestación tributaria establecida en la Ley.

Partiendo de lo expuesto, procede examinar sí Correos de Costa Rica S.A realiza actividad lucrativa alguna, y para ello analizaremos la Ley N° 7768.

El artículo 1° de la Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998, dispone que la actividad postal es una actividad de interés público, que deberá prestarse asegurando el secreto postal, la inviolabilidad de la correspondencia, la libertad de acceso y las normas aduaneras vigentes, correspondiendo al Estado regular dicha actividad. El artículo 4° establece por su parte las actividades que puede realizar Correos de Costa Rica S.A para cumplir con su cometido. Dice al respecto:

“Funciones de Correos de Costa Rica

Para alcanzar sus objetivos, Correos de Costa Rica deberá desempeñarlas siguientes funciones:

a) Garantizar la eficacia, eficiencia, calidad, seguridad y oportunidad de sus servicios.

b) Participar en el mercado de los servicios postales y financieros afines.

c) Garantizar la cobertura nacional de sus servicios, según criterios de servicio social y desarrollo económico regionalmente equilibrado.

d) Garantizar la mayor eficiencia en el uso de sus recursos humanos, materiales y financieros, en forma compatible con los objetivos de servicio social eficaz y oportuno.

 e) Participar, previa delegación del Poder Ejecutivo, en los organismos internacionales propios de los servicios de su competencia.

f) Vender los sellos postales.

g) Depositar en cada apartado postal toda la correspondencia dirigida a él.

h) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos y deberes de la empresa”.

Si bien, la actividad principal de Correos de Costa Rica es el servicio social postal, que por definición del propio legislador es un servicio público ( artículo 6 de la Ley N° 7768 ) y por el cual los usuarios deben de pagar un precio público, cuyas tarifas son fijadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ( artículo 11 infine de la Ley ), tarifa que al menos debe cubrir los costos para que el servicio se preste en todo el país; ello nos permite afirmar en principio que la actividad principal de Correos de Costa Rica no podría calificarse como una actividad lucrativa propiamente, por cuanto la lucratividad no es el fin principal del servicio que se presta. No obstante, si nos atenemos a lo dispuesto en los incisos b) y h) del artículo 4 de la Ley - que autorizan a Cortel S.A para que participe en el mercado de los servicios postales y financieros afines, así como a realizar cualesquiera otra función necesaria para cumplir con los fines y objetivos de la empresa - en relación con el inciso a) del artículo 5 que refiere a la constitución del patrimonio de la empresa, bien podríamos afirmar que la empresa - dada su estructura jurídica - puede realizar otro tipo de actividades eminentemente lucrativas, en cuyo caso, a juicio de la Procuraduría General de la República estaría en la obligación de pagar el impuesto de patente municipal, considerando para ello el monto de los ingresos originados en servicios distintos del servicio social postal. (…)”

            Tal y como se desprende del dictamen C-155-2008 de 8 de mayo del 2008, la actividad de “servicio social postal” -que es la actividad principal de Correos de Costa Rica- no puede calificarse como una actividad lucrativa propiamente, por cuanto la lucratividad no es el fin principal del servicio que se presta, razón por la cual, al no ejercitarse una actividad lucrativa con el servicio social postal, la empresa que presta dicho servicio no puede ser objeto del cobro del impuesto de patentes sobre esta actividad en específico.

            En el caso de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, la Ley de Impuesto Municipales de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, ley N° 7364 de 16 de noviembre de 1993, establece el impuesto de patentes municipal sobre el ejercicio de actividades lucrativas dentro de la jurisdicción del cantón. Sin embargo al no poderse conceptualizar el servicio postal social eminentemente como una actividad lucrativa - tal y como se expuso en el dictamen C-155-2008 – no puede obligarse a la empresa Correos de Costa Rica S.A al pago del impuesto de patente municipal previsto en el artículo 1° de la Ley N° 7364. 

No obstante, tal y como se indicó en dictamen de cita, de acuerdo a  lo dispuesto en los incisos b) y h) del artículo 4 en relación con el 5, ambos de la Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998 y teniendo en cuenta la estructura jurídica de  Correos de Costa Rica S.A, dicha empresa está facultada para realizar otras actividades que si son lucrativas, en cuyo caso corresponde a la entidad municipal determinar si las mismas están comprendidas dentro de la clasificación prevista en el artículo 13 de la Ley N° 7364 a fin de sujetarlas al pago de patente municipal. De ser así, para determinar el monto del impuesto deberán considerarse solamente los ingresos originados en la prestación de servicios distintos al servicio postal social.

            Finalmente, una vez realizado el estudio de las consultas posteriores y la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sobre el tema, y siendo que a la fecha no ha sido reconsiderado o modificado el criterio expuesto, ni se ha solicitado dispensa del dictamen C-155-2008 de 8 de mayo del 2008 emitido por esta Procuraduría, debemos concluir que dicho pronunciamiento mantiene sus efectos y por ende se encuentra vigente en todos sus extremos.

Atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura                                             Lic. Esteban Alvarado Quesada

PROCURADOR TRIBUTARIO                                             ABOGADO PROCURADURIA

EAQ/JLMS/Smpu

Código 87783