C-255-2009

9 de setiembre, 2009

                                                                               

Licenciado

Henry Valerín Sandino

Auditor Interno

Servicio Fitosanitario del Estado

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-SFE-120-2009 del 2 de setiembre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre lo siguiente:

 

“2.1.1. ¿Puede y debe el Servicio Fitosanitario del Estado aplicar la integración de la normativa legal y técnica vigente relacionada, en acatamiento de principios constitucionales de protección de la salud, la agricultura, y el ambiente, para el registro de dichas solicitudes?

 

2.1.2 Consistente con lo consultado en la pregunta 2.1.1 anterior y considerando lo que establece el artículo 7 de la Ley General de Salud (N° 5395),  ¿significa que los artículos 1, 2, 37, 239, 241 y 244 de la Ley N° 5395 prevalecen sobre otras Leyes tales como la Ley N° 8702, denominada ‘Trámite de las solicitudes de registro de agroquímicos’?

 

2.1.3 De igual forma, siendo consistentes con lo consultado en las preguntas 2.1.1 y 2.1.2, y por ser el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado un principio constitucional  (Artículo 50 de la Constitución Política), ¿no tendría primacía sobre la Ley N° 8702, la cual no exige pruebas de toxicología y ecotoxicología?

 

2.1.4 De ser afirmativa la respuesta a la consulta 2.1.1 anterior; en el caso de que la administración activa hubiese procedido a autoriza registros de plaguicidas exigiendo únicamente los requisitos establecidos en la Ley N° 8702, ¿Cuál sería la condición legal de esos registros al no haberse soportado en un análisis jurídico orientado a la debida integración de la normativa legal y técnica aplicable?”.

 

I.-        ANTECEDENTES

 

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante

 

Mediante oficio n.° AL 051-2009 del 08 de mayo del 2009, suscrito por el licenciado Gerardo Castro Salazar, asesor legal, y elaborado por el licenciado Jorge Gómez Alpizar, asesor legal, se concluye, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Así las cosas, esta Asesoría es del criterio que al no existir antinomias jurídicas en la aplicación del ordenamiento jurídico, es de suma importancia realizar una debida integración normativa legal y técnica, para con esto brindar un mejor resguardo de los principios tutelados en nuestra Constitución Política, entre los cuales de mayor relevancia que nos ocupa, son la Salud Pública y el Ambiente.

 

En virtud de lo anterior, y por así expresarse en la norma, la Ley General de Salud tiene prevalencia sobre cualquier otra norma de rango igual, en casos en que existan antinomias jurídicas.

 

En cuanto a la tercera consulta y en aplicación de lo manifestado en la respuesta dos del presente oficio y al existir los artículos 7 y 50 de la Constitución Política, mismos que se refieren a la jerarquía de las normas, así como el deber del Estado de brindar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, esta Asesoría es del criterio que dicho principio constitucional se encuentra por encima de cualquier norma, sea general o especial según sea el caso.

 

Con respecto a la cuarta consulta, esta Asesoría es respetuosa de todos aquellos criterios y jurisprudencia que tenga por mandato legal vinculancia para la Administración Pública, esto en aplicación directa  del Principio de Legalidad. En virtud de lo anterior, se debe considerar lo expresado en la resolución No. 2006-07464 de la Sala Constitucional, así como el informe de la Contraloría General de la República No. DFOE-AM 19-2004.

 

Continuando con el mismo orden de ideas, esta Asesoría es del criterio que se debe hacer la integración normativa, excepto cuando exista un criterio técnico debidamente justificado donde se indique que los requisitos establecidos por la Ley 8702 son suficientes para salvaguardar la Salud Humana y del Ambiente, principios tutelados por nuestra Carta Magna”.

 

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República

 

En el dictamen n.° C-038-2003 de 14 de febrero del 2003 señalamos que el artículo 7 de la Ley n.° 5395, Ley General de Salud, no nos debe hacer caer en un error de interpretación jurídica. Este precepto, acorde con los principios y las reglas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, las cuales muchos de ellas forman parte del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), tal y como se apuntó al inicio de este estudio, debe de interpretarse conforme a este último. Así las cosas, cuando habla de que en caso de conflicto prevalece sobre cualesquiera otra disposición de igual validez formal, ha de entenderse en el sentido de que esa otra norma no sea posterior ni especial, ya que si posee alguno de esos atributos o ambos, lógicamente ha de prevalecer esta última, y no los preceptos de la ley n.° 5395. Apartarnos del argumento que estamos desarrollando significaría, ni más ni menos, desconocer el Derecho de la Constitución, lo cual no es posible en un Estado social y democrático de Derecho. En este supuesto, el operador jurídico tiene que hacer una exégesis correcta del ordenamiento jurídico.

 

Por su parte, en el dictamen n.° C-160-2002 de 18 de junio del 2002, indicamos lo siguiente:

 

“1. - Un único rango normativo

La potestad legislativa corresponde a la Asamblea Legislativa en virtud de lo establecido por los artículos 105 y 121, inciso 1 de la Constitución Política. Para la emisión de las leyes, la Asamblea debe sujetarse al procedimiento establecido por el artículo 124 constitucional. Una vez cumplido el trámite legislativo, el proyecto aprobado por la Asamblea debe ser remitido al Poder Ejecutivo para su sanción y promulgación. Para la aprobación del Presupuesto de la República, deberá sujetarse a lo dispuesto en los artículos 178 y siguientes de la Constitución Política.

La jerarquía de la ley no depende ni de su contenido, ni de la mayoría requerida para aprobarla. La ley es tal y tiene el rango jurídico correspondiente como emanación de la función legislativa. Función que precisamente determina la fuerza de la ley en el ordenamiento:

‘Todo el régimen jurídico de la ley depende de su origen legislativo, del hecho de ser la Asamblea (o un órgano o ente equiparado a ésta) la autora de la ley, mediante el empleo del procedimiento y la forma especial para dictarla’. E, ORTÍZ ORTÍZ: Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S. A., 1998, p. 11.

Ahora bien, la función legislativa es única y referida al dictado de la ley. Importa que dicha función sea ejercida por el órgano competente, sea el llamado a dictar la ley:

‘En este punto hay que recordar que la potestad legislativa es exclusiva de la Asamblea, sobre todo en el sentido de que es la voluntad de ese órgano el factor determinante de que la ley sea tal. Esto da a la aprobación (art. 124) una relevancia excepcional dentro del procedimiento legislativo…’. Sala Constitucional, resolución N. 3789-92 de 12:00 hrs. del 27 de noviembre de 1992.

Lo anterior es importante porque, conforme al numeral 124 constitucional, la potestad legislativa en determinadas materias puede ser delegada en una comisión legislativa permanente. La aprobación de un proyecto de ley por parte de la Comisión Legislativa es ejercicio de la función legislativa y de ese hecho, no es posible diferenciar entre una ley aprobada por el Pleno y una ley aprobada por la Comisión para efectos de establecer un rango entre ellas. Ambas leyes, expresión de la función legislativa, tienen la misma fuerza y rango normativo. Desde esa perspectiva la Ley del Sistema de Calidad y la Ley General de Salud tienen el mismo rango normativo.

E igual situación sucede con las leyes que son de orden público, sea porque el contenido de la ley así lo determina, sea porque el legislador haya querido cubrir con dicho título la ley que ha procedido a emitir. Sea o no la ley de orden público, tiene el rango normativo propio de toda ley. Lo que sí puede suceder, empero, es que en el momento de interpretación y aplicación, el operador jurídico considere que debe darse prevalencia a la ley de orden público, a fin de lograr una mejor satisfacción del interés general. La infracción de las leyes de orden público supone un trastorno para la sociedad y la amenaza real y grave a un interés fundamental de la colectividad. Por cuanto las leyes de orden público son "aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar a la sociedad, su organización moral, política, social y económica…" (Sala Constitucional, resolución N° 1441-92 de 15:45 hrs. del 2 de junio de 1992) y por dicha razón son leyes que pueden incidir en la esfera de los Derechos Fundamentales y, por ende, de la libertad (resolución N° 2409-98 de 9:06 hrs. del 3 de abril de 1998). Situación en que se encuentra la Ley General de Salud, conforme su artículo 7.

Es desde esa perspectiva que en caso de antinomia normativa podría resultar prevalente la ley de orden público, sea la Ley General de Salud”.

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

En vista de que son varias las interrogantes que se nos plantean, por razones lógicas y de orden, las vamos a responder de forma separada. No obstante, de  previo se impone realizar una consideración de carácter general.

 

Analizado el contenido de la consulta, así como los documentos que se adjuntan, el meollo de la cuestión está en que la Ley n.° 8702, Ley de trámite de las solicitudes de registro de agroquímicos, establece, en su numeral 1°, que los requisitos, únicos y exclusivos, que deben satisfacer las solicitudes que se encontraban en trámite antes de la promulgación del Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintéticos formulados, ingredientes activos grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines de uso agrícola, son los que indica esa Ley.

 

Por su parte, hay quienes consideran que tales requisitos son insuficientes para garantizar el derecho a la salud y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, e, incluso, se acusa a la Ley n.° 8702 que ni siquiera exige pruebas de toxicología y ecotoxicología.

 

El tema que nos ocupa no extraño para la Sala Constitucional. En efecto, mediante voto n.° 8917-2009 rechazó de plano una acción de inconstitucionalidad, que tenía por objeto declarar inconstitucionales los artículos 1, 7 y 8 de la Ley n.° 8702 por no exigir una serie de requisitos técnicos esenciales para registrar un agroquímico; estimando los accionantes que tales omisiones vulneraban los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

 

Entre las razones que dio el Alto Tribunal de la República están que él solo tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre “(…) aquellas omisiones que se producen como consecuencia de un mandato expreso y directo contenido en el derecho de la Constitución”. Ergo, en cuanto a la lista de requisitos que debe cumplir un agroquímico para registrarse, “(…) este Tribunal no es el órgano competente para ejercer esa función, pues ello es una competencia asignada al legislador, quien en uso de sus potestades discrecionales se encarga de diseñar los procedimientos y requisitos legales que deben cumplir para el registro de agroquímicos en el país. Únicamente, en aquellos casos en los que el legislador excede esa potestad discrecional en perjuicio directo de los derechos fundamentales de las personas es que esta Sala puede válidamente conocer y pronunciarse al respecto. Sin embargo, como en este caso lo impugnado no es en sí el texto de las normas o la discrecionalidad del legislador, sino aquello que a criterio de los actores omite la ley, este Tribunal no puede pronunciarse con el fin de suplantar competencias y establecer esos requisitos”.  

 

A.-       Sobre la integración normativa

 

El artículo 9 de la Ley General Administración Pública indica lo siguiente:

 

“Artículo 9.-

 

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

 2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios”.

 

Como puede observarse, las fuentes no escritas cumplen una función integradora respecto de las lagunas del ordenamiento jurídico, lo que permite a los operadores jurídicos, en aras del principio de plenitud del ordenamiento jurídico, resolver, en ausencia de norma escrita, un conflicto que se presenta con la interpretación y aplicación del sistema jurídico en un caso concreto.

 

Dicho lo anterior, no cabe duda que cuando se presenta una laguna normativa el Sistema Fitosanitario del Estado, como cualquier otro operador jurídico, sí puede recurrir a la integración normativa siempre y cuando se dé una laguna en el ordenamiento jurídico escrito. Si no acontece ese hecho, y el ordenamiento jurídico escrito es suficiente, no puede realizar la labor integrativa.

 

Ahora bien, en el caso de la Ley n.° 8702, donde se establece taxativamente los requisitos, únicos y exclusivos para el registro de plaguicidas, no consideramos que se presente un caso de laguna, ya que el ordenamiento jurídico escrito es suficiente para resolver las solicitudes de los justiciables. Si no fuera así, el operador jurídico, en este caso la Administración, estaría yendo en contra de lo dispuesto por el legislador. En la forma en que está redactada la Ley, a la Administración no le está permitido adicionar o agregar nuevos requisitos no previsto por ésta.

 

B.-       Preeminencia o no de la Ley general de salud sobre la Ley n.° 8702

 

La respuesta a la segunda interrogante, en principio, es negativa de conformidad con los antecedentes citados supra.  Empero, tal y como lo indicamos en el dictamen n.° C-160-2002, en un caso que supone un trastorno para la sociedad y la amenaza real y grave a un interés fundamental de la colectividad, podría dársele preeminencia a la Ley de orden público sobre la posterior y especial, es decir, optar por la Ley n.° 5395, y no por la Ley n.° 8702.

 

C.-       Sobre la pruebas de toxicología[1] y ecotoxicología[2]

 

Afirma usted que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado exige las pruebas de toxicología y ecotoxicología para el registro de plaguicidas, omisión que contiene la Ley n.° 8702, asunto que rebasa nuestra competencia, ya que se trata de un aspecto de naturaleza técnico o científico propio de otras disciplinas. Lo que sí está claro en la Ley 8702, en el último párrafo del artículo 14, es que es potestad del Servicio Fitosanitario del Estado, a efecto de garantizar que no se afecten la salud y el ambiente, solicitar, mediante resolución debidamente fundamentada, que el interesado aporte estudios toxicológicos, ecotoxicológicos, de eficacia biológica y los estudios de efectos sobre el medio abiótico, para la modalidad de registro de ingrediente activo grado técnico[3].

 

Desde nuestro punto de vista, no cabe duda que, si se demuestra con estudios técnicos y científicos que las pruebas de toxicología y ecotoxicología son necesarias para garantizar el derecho al ambiente cuando del registro de plaguicidas se trata y, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, que señala que la norma administrativa debe interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular, en la interpretación y aplicación de la Ley n.° 8707 habría que tomar en cuenta las exigencias que se derivan del derecho fundamental, a pesar de que en la citada Ley se indique que las pruebas son optativas, y no obligatorias para todos los casos.

 

En otros términos, si técnica y científicamente se demuestra que el no exigir esas pruebas a la hora de registrar los plaguicidas puede causar un daño a la salud y a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, la Administración Pública, adoptando como eje central esos derechos fundamentales, deberá interpretar y aplicar la Ley de forma que logre alcanzar, de la mejor manera, los fines públicos. Cuando está de por medio un derecho fundamental la Administración Pública debe tomar en cuenta las exigencias que de él se derivan cuando interpreta y aplica una Ley. En este sentido, no puede perder de vista, tal y como acertadamente lo reconoce el numeral 1, inciso 3) de la Constitución alemana,  que los derechos fundamentales vinculan a los poderes del Estado, lo cual significa, ni más ni menos, que la interpretación y aplicación de la Ley tiene que acompañarse con la necesarias consecuencias que se derivan del derecho fundamental para evitar su vulneración; máxime que, en el presente caso, el Tribunal Constitucional se ha declarado incompetente para ejercer un control de constitucional por la vía de la acción sobre las omisiones en las que pudo haber incurrido el legislador al momento de establecer los requisitos para el registro de los plaguicidas. 

 

Por último, en este análisis no se puede dejar de lado el principio precautorio, máxime que, en este caso, el registro del plaguicida constituye un acto previo para su importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación. Cabe recordar que este principio implica lo siguiente:

 

“C)  PRINCIPIOS PREVENTIVO, PRECAUTORIO e IN DUBIO PRO NATURA

5)  En la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, se enuncia el principio precautorio (principio 15): deber de los Estados de aplicar ampliamente el criterio de precaución.

‘De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio ‘in dubio pro natura’ (…)

No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 5893-95 y 2004-14404.  Con relación a los principios preventivos, precautorio e in dubio pro natura, ver también de la misma Sala los votos 5893-95, 1250 y 2219, los dos de 1999, 9773-2000, 1711 y 5048, los dos del 2001, 2515-2002, 3419, 6322 y 10421, los tres del 2003 y 1923-2004, entre otros)”.

 

 

(NOTA DE SINALEVI: Esta cita da inicio a partir de “De modo que....” habiéndose ingresado por error como parte de la trascripción, lo destacado antes de esa frase.)

 

 

La tesis que estamos siguiendo no solo impide daños irreversibles a la salud de la población y al ambiente, sino que constituye un antídoto frente a eventuales condenatorias contra el Estado por responsabilidad del Estado-legislador.

 

Con fundamento en lo anterior, la facultad que se le otorga al Servicio Fitosanitario del Estado, en el artículo 14, se convertiría en una potestad-deber.

 

D.-       Condición legal de los registros realizados

 

A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica, independientemente de si se hizo o no una debida integración del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho. Sobre el particular, en el dictamen n.° 017-2004 de 15 de enero del 2004, expresamos lo siguiente:

 

       “En lo referente al primer aspecto, tal y como lo expresamos en el dictamen C-120-2003, el acto normativo que crea el registro para la comercialización de alimentos no es más que una manifestación del régimen preventivo de libertades públicas. Por razones de salud, el Estado exige a los habitantes de la República el registrar sus alimentos, aditivos o materias primas en un registro, acto que constituye una conditio sine qua non para el ejercicio de la libertad de empresa o de comercio. Desde esta perspectiva, más que otorgar un derecho subjetivo a favor del justiciable, el acto de inscripción en el citado registro lo que implica es el cumplimiento de un requisito (remoción de un obstáculo) para poder desarrollar la libertad de empresa. Ahora bien, desde la óptica del administrado, desde el momento que se dicta el acto que ordena la inscripción del alimento, aditivo o materia prima, se consolida una situación y, es que, conforme con la normativa vigente, él ya está autorizado para comercializar el producto que ha sido registrado. Así las cosas, a partir de ese momento, frente a la Administración, el justiciable puede ejercer la libertad de empresa y, por consiguiente, ha consolidado jurídicamente una situación ante aquélla”.

 

Ahora bien, si lo debe anular, para tal propósito tiene que seguir los procedimientos que fijan la Ley General de la Administración Pública o el nuevo Código de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, concretamente la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el proceso de lesividad.

 

También se debe tomar en cuenta, en estos supuestos, que si trata de un acto cuyos efectos perduran en tiempo –demostración fehaciente mediante estudios técnicos y científicos que el plaguicida daña la salud y derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado- la declaratoria de nulidad o de lesividad se puede hacer en cualquier momento e, incluso, un año después del día siguiente en que cesaron sus efectos.

 

Por otra parte, la Ley General de Salud, en el supuesto de que un plaguicida que esté debidamente registrado cause daños a la salud o al ambiente, le otorga a la Administración Pública atribuciones para impedir su importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación como medida precautoria o cautelar mientras se declara lesivo el acto de registro. En pocas palabras, el acto de registro del plaguicida no conlleva per se  su uso indiscriminado; todo lo contrario, cuando se demuestra que es un agente dañino para la salud y el ambiente, inmediatamente el Ministerio de Salud puede y debe de adoptar todas medidas necesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población.

 

III.-     CONCLUSIONES

 

1.- En el caso de la Ley n.° 8702, donde se establece taxativamente los requisitos, únicos y exclusivos para el registro de plaguicidas, no consideramos que se presente un caso de laguna, ya que el ordenamiento jurídico escrito es suficiente para resolver las solicitudes de los justiciables.

 

2.- La respuesta a la segunda interrogante, en principio, es negativa.  Empero, en casos que suponen un trastorno para la sociedad y la amenaza real y grave a un interés fundamental de la colectividad, podría dársele preeminencia a la Ley de orden público sobre la posterior y especial, en este caso frente a la Ley n.° 8702.

 

3.- Si se demuestra con estudios técnicos y científicos que las pruebas de toxicología y ecotoxicología son necesarias para garantizar el derecho al ambiente cuando se registra un plaguicida, la facultad que se le otorga al Servicio Fitosanitario del Estado, en el artículo 14, se convertiría en una potestad-deber.

 

4.- A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica.

 

 

Atentamente,

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

 

Procurador Constitucional

 

FCV/mvc