C-257-2009

10 de setiembre, 2009

 

Licenciados

Salvador Vargas Solano

Alberto Camacho Pereira

Federación de Municipalidades de la Provincia de Cartago

 

Estimados señores:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto,  me refiero a su atento Oficio C982-09 del 29 de agosto de  2009, por medio del cual solicita emitir en relación con lo siguiente:

 

“Por lo anteriormente expuesto, es que en la Sesión Ordinaria número 117, celebrada el día sábado 28 de marzo del año 2009, la cual dio inicio a las 13 horas con 28 minutos, en la Sala de Sesiones de la Municipalidad de Oreamuno, la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito de la Provincia de Cartago, acordó solicitarle un criterio técnico – legal en el sentido de si existe una vinculación delegada, o si la aplicación del manual descriptivo general de puestos  y la escala de salarios única para el régimen municipal, o si la aplicación del manual descriptivo de puestos y la escala de salarios única del régimen municipal anteriormente mencionados, afecta las las (sic)  Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito, en lo que norma el Artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica.  Esto con el fin de que la federación brinde a las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito una información técnica y legal acorde con este tema.  “

 

 

I.                   SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor. 

 

Señalan los artículos en comentario lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)

 

 

ARTÍCULO 5º. — CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

 

A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas.  Así, en el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:

 

“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

 

*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

 

*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

 

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007,)

 

En el caso de la consulta bajo análisis, de su  lectura se desprende que la misma adolece de varios de los requisitos necesarios para poder ser admitida a estudio.

 

Así, el oficio de consulta no se acompaña con el  acuerdo de la Federación de Municipalidades de Cartago en el que se designe a los consultantes para hacer la gestión ante la Procuraduría General de la República.

 

En segundo lugar, la consulta no incluye el criterio jurídico emitido por la Asesoría Jurídica de la entidad consultante, requisito indispensable para poder admitir la consulta para estudio.

 

En cuanto a la presentación de la gestión que ha realizado la Asesoría Jurídica del órgano correspondiente, debemos recordar que en reiterados pronunciamientos este Órgano Asesor ha señalado que “en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como  “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, esta Procuraduría ha señalado la importancia de que la consulta debe ser acompañada por la opinión de la asesoría legal.

 

En efecto podemos citar los siguientes pronunciamientos:

 

“este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión -ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.” (Dictamen C-074-2004 del 2 de marzo del 2004).

 

“El informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (Dictámenes C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo, ambos del año 2005 y C-152-2009 del 1 de junio del 2009).

 

Por otra parte, la petición formulada no es clara toda vez que hay una imprecisión del tema jurídico objeto de duda, lo que imposibilita ejercer la competencia consultiva en este caso. En efecto, nótese que la consulta no es clara en torno a si se requiere de un criterio general sobre la aplicación de un manual descriptivo de puestos y la escala de salarios única del régimen municipal a las Municipalidades que conforman la Federación de Municipalidades de la Provincia de Cartago, si requiere la determinación de los alcances del artículo 170 de la Constitución Política o si se nos consulta sobre un caso concreto. 

 

En este sentido, debemos reiterar que el objeto de la consulta debe ser preciso, a efectos de poder atender adecuadamente el requerimiento de información de la administración consultante.

 

Por otra parte, debemos indicar que otro de los requisitos fundamentales para la admisibilidad de las consultas es que se encuentren planteadas en términos o cuestiones jurídicas genéricas, pues de lo contrario estaríamos sustituyendo a la Administración activa en el cumplimiento de sus deberes, y la función consultiva que despliega este Órgano Asesor tiende únicamente a la resolución de problemas jurídicos considerados en abstracto.

 

Al respecto, en reiteradas ocasiones hemos indicado que:

 

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005). (Dictamen C-284-2007 del 21 de agosto del 2007)

 

En este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría General está dirigida a  “aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa. Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original. “ (Dictamen C-188-2007 del 11 de junio del 2007, el resaltado es del original)

 

A partir de lo expuesto, en virtud de no cumplirse los requisitos de admisibilidad propios de las consultas formuladas a la Procuraduría General de la República, debemos declinar la competencia consultiva de este Órgano Asesor.

 

No obstante lo expuesto, debemos manifestar que  una vez que sean corregidos los defectos señalados, y siempre que la consulta no verse sobre un caso concreto, la Federación podrá presentar nuevamente a nuestro análisis la inquietud.

 

II.                CONCLUSION

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República se abstiene de referirse al Fondo del tema consultado, toda vez que  la consulta adolece de varios requisitos indispensables para su admisión.

 

Cordialmente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                     Berta Marín González

Procuradora Adjunta                                 Asistente Profesional Jurídico

GRF/BMG/Kjm