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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 100
 
  Dictamen : 100 del 11/05/1987   

C-100-87


11 de mayo de 1987


CONSULTANTE: Asamblea Legislativa


 


Se consulta si la autorización que contiene el artículo 8 de la Ley Nº 7042 del 11 de agosto de 1986 es suficiente para que Costa Rica pueda gestionar el reingreso a la Comisión Interamericana del Atún Tropical, pues el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto sostiene que para "retirar la denuncia al CIAT se requiere una ley expresa".


 


I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES


 


Mediante Ley Nº 7042-86, la Asamblea Legislativa aprueba el "Convenio para la Pesca del Atún en el Océano Pacífico Oriental". Sin embargo, siguiendo con una costumbre que yo en lo personal considero inconveniente y que podría ser declarada violatoria del propio ordenamiento jurídico (artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política), la Asamblea Legislativa no se limitó a aprobar el Convenio, sino que agregó algunos artículos sobre materias que estimó estaban relacionadas íntimamente con él.


 


            El artículo 8º de la Ley, establece:


 


"Se autoriza al Poder Ejecutivo para que gestione el reingreso de Costa Rica como país integrante de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). Para el logro de este propósito el Estado podrá firmar y suscribir los convenios y tratados que sean necesarios".


           


            Usted, como Diputado interesado en este tema al representar la región que puede aprovechar las consecuencias de ese reingreso del país a la CIAT y las que deriven de la realización de lo que dispone el artículo 10 siguiente, sostiene que con la autorización que la Asamblea Legislativa ha dado al Poder Ejecutivo es suficiente. El señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto sostiene que debe existir ley expresa "para retirar la denuncia al CIAT", según se me indica.


 


Encuentro que estamos ante un mismo supuesto, aunque enfocado desde posiciones distintas, ya que cuando la Asamblea consignó "gestionar el reingreso" se refirió a lo que el Lic. Madrigal Nieto denomina "retirar la denuncia" siendo entonces equivalentes. Pero, claro, hay necesidad de ahondar el análisis para precisar por qué persiste una discrepancia por este aspecto, si el mismo artículo 8º, casi a manera de delegación, aprobó anticipadamente cualquier convenio o tratado que el Poder Ejecutivo firme y suscriba (sic) con ese propósito.


 


II. NORMATIVA CONSTITUCIONAL RELATIVA A LOS CONVENIOS Y TRATADOS:


 


Sobre este aspecto, solamente interesa, por el límite de la consulta, indagar el papel que la Constitución Política asigna al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa. El artículo 121 inciso 4º, como una de las "atribuciones" exclusivas de la Asamblea, señala:


 


"Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos" Por su parte, el artículo 140 inciso 10 establece como atribución del Poder Ejecutivo:


           


"Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución". El inciso 12 de ese mismo artículo, atribuye al Poder Ejecutivo "dirigir las relaciones internacionales de la República".


           


            De la normativa transcrita se evidencia que el Poder Ejecutivo es competente para celebrar (firmar) los convenios y tratados, pero, para que éstos obliguen al Estado y se incorporen al ordenamiento jurídico, se necesita su aprobación por la Asamblea Legislativa como acto integrador de su eficacia, aunque sea a nivel interno. Y desde luego, también se hace evidente que, dada la aprobación por la Asamblea, es el Poder Ejecutivo quien mantiene la competencia para ejecutar esos tratados y convenios. Pero, como también se hace notorio, nuestra Constitución Política no indica a quién corresponde denunciar un convenio internacional. Lucio M. Moreno Quintana, en su "Tratado de Derecho Internacional" (Buenos Aires, 1961), afirma:


 


"La ejecución de un tratado importa apreciar sus efectos en cuanto a su alcance jurídico, al modo de su cumplimiento, a su oportuna interpretación, al plazo de su vigencia y a su posible revisión. Compete al Jefe de Estado de cada país asegurar la ejecución de los tratados que haya concertado..."(p. 551). Por su parte, sostiene Ch. Rousseau, en "Derecho Internacional Público Profundizado" (Paris, 1961):


 


"Corresponde al derecho interno de cada Estado determinar qué órgano estatal estará investido de la competencia necesaria para poder denunciar los compromisos internacionales. Normalmente, ese órgano será aquel a que pertenece el treaty-making power, es decir, el Jefe de Estado en la mayoría de los casos... Algunas Constituciones recientes subordinan a la autorización del órgano legislativo la denuncia de los tratados cuya ratificación fue autorizada por una ley..."(p. 86). Como siempre hemos acostumbrado afirmar que los convenios se aprueban por la Asamblea Legislativa mediante una ley, a la que se le asigna la numeración correspondiente, la tentación es afirmar que para la "derogación" de esa ley que incorporó al derecho interno un convenio, debe procederse por el mismo órgano legislativo. Citando "a Villegas Basavilbaso, Ernesto de La Guardia y Marcelo Delpech consignan en su obra "El Derecho de los Tratados y la Convención de Viena de 1969" (p. 515).


 


"...el art. 83, inciso 14, atribuye exclusivamente al Poder Ejecutivo la atribución de concluir y firmar los tratados y al Poder Legislativo, en el art. 68, inciso 19, la de aprobar o desechar los tratados concluidos. La facultad del Congreso en esta materia no es originaria; está limitada al examen del tratado concluido y firmado por el Presidente de la Nación al único objeto de su aprobación o rechazo, no para modificarlo en todas o algunas de sus cláusulas. La aprobación del tratado, como manifestación de voluntad del Poder Legislativo en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, no requiere la forma de ley. La práctica parlamentaria que ha dado a estos actos la forma de ley no puede desnaturalizar la institución creada por la Ley Fundamental..."


 


            Y más adelante, afirman:


"Finalmente falta saber quién tiene la atribución de denunciar los tratado internacionales. En principio, y por aplicación estricta del art. 67, inciso 19 de la Constitución, parecería que el Ejecutivo es único depositario de esta facultad. En un sentido general esto parece exacto, puesto que la Constitución Nacional no hace referencia al caso, limitando la participación del Congreso al hecho de  aprobar o desechar los tratados ya concluidos. Es de preguntarse, sin embargo, si puede el Presidente por su única voluntad, denunciar un tratado, si se tiene en cuenta que su texto está incorporado y forma parte del ordenamiento legal del país como cualquier otra ley (art. 31, Constitución Nacional). La solución contraria debería imponerse, máxime que el Presidente ha necesitado la aprobación legislativa para poder efectuar la ratificación. Por ello, no obstante opinión contraria de Goldschmidt pensamos, con González Calderón y Agustín de Vedia, que  previamente al acto jurídico internacional de denuncia debe mediar un acto jurídico interno (ley) que deje sin efecto la ley anterior que incorporaba al ordenamiento vigente en la República el tratado internacional." (p. 518 y s.).


 


Entre nosotros, no hay duda en cuanto que el poder de denuncia corresponde al Poder Ejecutivo, desde que la Constitución Política le atribuye la celebración (suscripción) de convenios y tratados internacionales, así como su ejecución (aunque previa aprobación por la Asamblea Legislativa), lo que nos indica que a él le corresponde el "treaty-making power" de que nos habla  Rousseau, pero además, porque el párrafo final del artículo 124 constitucional, expresa:


 


"La aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no dará a esos actos carácter de leyes aunque se haga a través de los trámites ordinarios de éstas".


 


III. CONCLUSION:


 


La Convención que crea la Comisión Interamericana del Atún Tropical fue aprobada por Decreto-Ley Nº 844 de 7 de noviembre de 1949. Como parece que el Poder Ejecutivo denunció esa Convención, sin que esta Procuraduría General haya comprobado por qué medio se hizo, no es necesaria (pero si lo prefiere, es suficiente) la autorización contenida en el artículo 8º de la Ley º 7042 de 11 de agosto de 1986, para que aquél solicite el reingreso de Costa Rica al CIAT mediante el retiro de la denuncia, si fuera procedente conforme a las normas de la Convención o a las del Derecho Internacional Público.


 


Una última observación, que es pertinente en relación a la denuncia, es que según lo ha establecido esta misma Procuraduría General (ver Dictamen C-005-83 de 10 de enero de 1983) la denuncia de un convenio debe hacerla el Poder Ejecutivo mediante un acto jurídico formal, a saber, mediante Decreto motivado, de donde podría entonces establecerse si en el caso concreto del Convenio que estableció la Comisión Interamericana del Atún Tropical, se actuó válidamente.


 


 


Lic. Luis Fernando Solano Carrera


Procurador General de la República