C-270-2009

2 de octubre, 2009

 

Doctor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación Pública

 

Estimado señor Ministro:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DM-4764-08-09 de 31 de agosto último, por medio del cual consulta en relación con los embargos que jueces laborales practican en las cuentas de las Juntas de Educación o de las Juntas Administrativas. Esas cuentas son tanto de fondos propios como de la cuenta DANEA/FODESAP, que es exclusiva para sufragar gastos de alimentos, equipamientos y mejoras al comedor estudiantil y cocineras.  Estima el señor Ministro que los artículos 170 del Código Procesal Contencioso-Administrativo y el artículo 17 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares son disposiciones que permiten considerar que las cuentas corrientes de la Administración Pública son inembargables.

 

Se refiere Ud. además, a la contratación en la modalidad de compra de servicios de alimentos preparados, a la cual se acude cuando el centro educativo cuenta con pocos estudiantes, lo que  hace innecesaria y onerosa la contratación de una cocinera. Para esa modalidad de contratación, la Dirección de Programas de Equidad recomendó a las Juntas de Educación que facilitaran las instalaciones del comedor a las señoras que brindan el servicio, lo anterior al amparo de los artículos 161 y 163 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. La consulta se plantea porque los inspectores de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Ministerio de Trabajo consideran que las señoras que realizan funciones de cocina están en una relación de empleo público y no de servicios profesionales, por lo que las Juntas deben asumir el pago de las cargas sociales correspondientes.

 

            A partir del texto de la consulta no es posible determinar cuál es la duda o pregunta que se formula sobre este tema. Por ende, qué se espera de la Procuraduría. No obstante, del oficio de la Dirección de Programas de Equidad  que ha sido adjuntado pareciera que la consulta tiene como objeto determinar si se está ante una relación laboral o un contrato por servicios profesionales y si es posible que las Juntas faciliten las instalaciones del comedor a las señoras que brindan el servicio de comida.

 

            Conforme lo expuesto, la Procuraduría se refiere a la posibilidad de embargar las cuentas con que se pagan los gastos de los comedores escolares y a la naturaleza jurídica de la relación entre las señoras que brindan el servicio de comida a los comedores escolares y las Juntas de Educación o Administrativas.

 

A.-       EN CUANTO A LA EMBARGABILIDAD DE LAS CUENTAS BANCARIAS

 

            El Ministerio de Educación requiere un pronunciamiento en orden a la posibilidad de alegar la inembargabilidad de las cuentas bancarias con que se financian los servicios de los comedores escolares. Lo anterior ante embargos que han sido decretados por los tribunales laborales.

 

            Entiende la Procuraduría que la consulta se plantea porque en diversos procesos de naturaleza laboral, el tribunal ha decretado el embargo de las cuentas bancarias de las Juntas Educativas o Juntas Administrativas.  Al respecto, procede recordar que la jurisprudencia administrativa emanada de la Procuraduría tiene como objeto interpretar, integrar el ordenamiento jurídico administrativo en los términos del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. Al igual que los pronunciamientos que emite la Procuraduría, la jurisprudencia que con ella se forma no tiene el efecto de vincular, en forma alguna, a los tribunales de justicia. En consecuencia, debe quedar claro que el pronunciamiento que aquí se hace no vincula  la jurisdicción laboral. Se trata simplemente de dar un punto de vista que podrá ser argüido por las juntas de educación demandadas en vía laboral.

 

            Hecha esa aclaración, corresponde referirse a los fundamentos de derecho alegados por el Ministerio para sostener la inembargabilidad de las cuentas bancarias en cuestión. Al efecto, se han invocado los artículos 17 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y 170 del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

 

            Dispone el artículo 17 de la Ley de FODESAF, N° 5662 de 23 de diciembre de 1974:

 

“Artículo 17.-El fondo establecido por esta ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso y para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios no podrán ser utilizados en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de esos programas y servicios.

 

Los fondos de FODESAF tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el Estado y la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. El destino último de los recursos es satisfacer las necesidades de los beneficiarios del Fondo; es decir, los “costarricenses de escasos recursos económicos”, artículo 2 de la Ley. Es por ello que se ha dispuesto como norma que los recursos no deben ser utilizados para pago de gastos administrativos, sino que debe financiar programas y servicios destinados a los beneficiarios.

 

            Lo anterior podría llevar a considerar que los recursos del Fondo sólo pueden financiar los productos o servicios de que puedan disfrutar los beneficiarios, por lo que los gastos que generen la producción de esos productos o la contratación de esos servicios no podrían ser financiados. En consecuencia, no cabría la posibilidad de pagar salarios con dichos recursos. Sin embargo, esa interpretación no encuentra respaldo en otros artículos de la Ley. En efecto, tenemos que el artículo 3 ha dispuesto para qué se destinan los fondos, ordenando:

 

“Artículo 3º.- Del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado, que tienen a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, tales como el Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, preferentemente a través de los patronatos escolares y centros locales de educación y nutrición, el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia. Además se destinarán recursos para:

(…).

e)    Del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se destinará un porcentaje que oscile entre el diez por ciento (10%) y el quince por ciento (15%) de su presupuesto ordinario y extraordinario al Ministerio de Educación Pública, para que desarrolle y ejecute el programa nacional de los comedores escolares distribuidos en todo el país. De este porcentaje, se destinará el treinta por ciento (30%) como máximo, para pagar los salarios de las funcionarias de estos comedores escolares, y el resto, a la compra de alimentos para los niños beneficiarios y participantes de los comedores escolares.(Inciso así adicionado por ley N° 7763 de 14 de abril de 1998). (…)”.

 

            El Fondo financia programas de nutrición para menores y en concreto, el programa nacional de los comedores escolares del Ministerio de Educación Pública. Y para ese efecto, el legislador determinó cómo se utilizarían los recursos: del porcentaje que se destina al MEP el 70% debe estar dirigido a la compra de alimentos y el 30 % restante, como máximo, para pagar los salarios de las funcionarias de comedores escolares. Es decir, para este efecto se permite financiar un gasto de administración, para lo cual se pone un techo.

 

            En otras palabras, el legislador ha considerado que una finalidad financiable con los recursos del fondo son los salarios de las funcionarias de comedores escolares, al menos en el porcentaje que el artículo 3 indica. El legislador no previó que otros gastos administrativos fueran cubiertos por dichos fondos. Para los efectos que aquí interesan, hay un destino específico que no puede ser ignorado ni por la Administración ni por los tribunales de justicia.

 

            Desde ese punto de vista, cabría afirmar que no pueden ser objeto de embargo en el tanto en que ese embargo podría significar destinar recursos a un fin distinto del dispuesto por el legislador. Pero para que esta afirmación tenga sentido, se requiere que los recursos del Fondo sean siempre identificables. Por consiguiente, que se manejen en una cuenta bancaria que permita esa identificación de los recursos y se manejen conforme una contabilidad igualmente separada. El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas les impone abrir una cuenta en un banco estatal para cada institución a su cargo, a efecto de que en esa cuenta se administren los recursos transferidos para el funcionamiento de los comedores escolares, artículo 64. Por lo que ese manejo independiente debería ser de principio y no plantear problema alguno en relación con el destino que impone la Ley.

 

            Asimismo, cabría señalar que las Juntas de Educación o Administrativas son “administradoras” de los recursos de FODESAF para el funcionamiento de comedores escolares. Las Juntas administran esos recursos en pro de los estudiantes beneficiarios, pero no son propietarias de esos recursos. Y es por ello que deben acatar las circulares, directrices y demás disposiciones emanadas del Ministerio de Educación Pública, artículo 63 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.

 

Nota la Procuraduría, sin embargo, que este argumento relativo al destino específico de los recursos pierde fuerza porque por vía reglamentaria ya se ha dispuesto destinar recursos de este fondo para cubrir gastos distintos a los establecidos por el legislador. En efecto, por Decreto Ejecutivo  N° 31024-MEP del 3 de febrero del 2003, Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, se autorizó usar esos recursos en la compra de utensilios de cocina y reparaciones necesarias al comedor:

 

“Artículo 62.—Las Juntas sólo podrán invertir los recursos asignados por el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) en la adquisición de alimentos autorizados por la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente (DANEA), en el pago de servicios personales para su preparación, la compra de utensilios de cocina y las reparaciones necesarias al comedor, según el monto asignado para cada rubro, con la finalidad exclusiva de beneficiar a la comunidad estudiantil”.

 

            Si bien se comprende que para la prestación de los servicios de comedores estudiantiles se requieren utensilios de cocina y un lugar que reúna las condiciones necesarias del punto de vista sanitario para la preparación y servicio de comidas, lo cierto es que estos rubros –cuya necesidad se repite- no fueron contemplados por el legislador.  Por ello, bien podría suceder que un juzgador considere que esos recursos de FODESAF pueden servir para cubrir las cuotas salariales de las servidoras y en su caso, las indemnizaciones procedentes por los extremos laborales que se acogieran.

 

            Se ha hecho referencia, además, a lo dispuesto en el artículo 170 del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Este Código permite el embargo de los bienes de la Administración. Posibilidad que límites, uno de los cuales es el establecido en el artículo 170, a cuyo tenor:           

 

“ARTÍCULO 170.-

1)    No podrán ser embargados los bienes de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, tampoco los vinculados directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la salud, la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial.

2)    Tampoco podrá ordenarse ni practicarse embargo sobre los bienes de dominio público custodiados o explotados por particulares bajo cualquier título o modalidad de gestión; sobre las cuentas corrientes y cuentas cliente de la Administración; sobre los fondos, valores o bienes que sean indispensables o insustituibles para el cumplimiento de fines o servicios públicos; sobre recursos destinados por ley a una finalidad específica, al servicio de la deuda pública tanto de intereses como de amortización, al pago de servicios personales, a la atención de estados de necesidad y urgencia o destinados a dar efectividad al sufragio; tampoco los fondos para el pago de pensiones, las transferencias del fondo especial para la Educación Superior, ni los fondos públicos otorgados en garantía, aval o reserva dentro de un proceso judicial”.

 

            El principio es que las cuentas de la Administración son inembargables, así como los recursos destinados por ley a una finalidad específica,  entre otros. De ese modo cabría decir que los recursos de FODESAF destinados a los comedores escolares no pueden ser embargados, puesto que tienen un destino fijo determinado por ley. Pero  tampoco las cuentas que ese Fondo o la Junta de Educación o de Administración de un centro educativo tengan, podrán ser embargados.

 

La cuenta cliente es definida en el artículo 2 del Reglamento de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, como:

 

“Cuenta cliente: Domicilio financiero de un acreedor del Estado o beneficiario de una transferencia, representado por una estructura estandarizada que identifica el número de las cuentas de fondos utilizadas por las entidades financieras participantes en el Sistema de Pagos”.

 

Normalmente, se entera por tal el  código estandarizado del número de cuentas de fondos, utilizada por los participantes del Sistema de Pagos para realizar la movilización interbancaria de fondos. El código de CC está compuesto por 17 dígitos.

 

La inclusión de este término tiene como objeto evitar que cualquier cuenta sea objeto de embargo. Del Acta Nº 38 de la sesión de 21 abril del 2006 de la Comisión de Asuntos Jurídicos que discutió el proyecto de Ley de Código Procesal Contencioso Administrativa se deriva que ni las cuentas corrientes ni las cuentas clientes que tenga la Administración son embargables. Así se desprende de la participación del Diputado Malavassi Calvo, que manifestó que ni las cuentas bancarias ni las cuentas clientes, “ni una ni otra” serían embargables.

 

Dado que el artículo 170 de mérito pertenece al Código Procesal Contencioso Administrativo y se encuentra dentro del capítulo referido a la ejecución de las sentencias, podría sostenerse que lo allí dispuesto solo tiene aplicación respecto de embargos que se planteen en la Jurisdicción Contencioso Administrativa. No obstante, a partir del origen y finalidad de los numerales 169 y 170 de ese Código, cabría interpretar que son reglas generales en orden a la embargabilidad  de los bienes de la Administración, por lo que rigen con prescindencia de la jurisdicción de que se trate.

 

Procede recordar que el Código Procesal Contencioso Administrativo derogó la Ley N° 70 de 9 de febrero de 1925, que disponía la inembargabilidad de los bienes del Estado. Inembargabilidad que los cubría contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado sobre tales bienes.  Asimismo, el Código deroga la Ley 12 de 26 de septiembre de 1918, que declaraba la inembargabilidad de los bienes destinados a la prestación de servicios públicos, de los gobiernos locales y de las Juntas de Educación

 

Al derogarse estas leyes, podría considerarse que los bienes del Estado son embargables, salvo norma en contrario. Lo anterior porque el efecto derogatorio es de alcance general, no limitado, entonces, a lo contencioso administrativo. A partir de lo cual cabría considerar que las normas contenidas en el Código Procesal Contencioso Administrativo rigen los bienes y servicios del Estado en orden a la posibilidad de embargos, independientemente de la jurisdicción en que el problema de la embargabilidad pueda ser planteado. La idea era eliminar lo que se consideró un privilegio del Estado pero de ese fin no puede concluirse que todo bien pueda ser objeto de embargo. Una interpretación en ese sentido podría poner en peligro el funcionamiento del Estado y afectar bienes esenciales de la Nación, como son los demaniales. Interpretación que no cabría dado que se está en presencia de una manifestación expresa del legislador en orden a la inembargabilidad de ciertos bienes, entre ellos las cuentas y los recursos con destino específico, por lo que habría que considerar improcedente que un juzgado declarare embargo sobre esos bienes, alegando que la inembargabilidad no ha sido establecida en relación con la jurisdicción de que conoce. En ese sentido, consideramos que lo procedente es que las Juntas de Educación hagan valer esas excepciones en la jurisdicción laboral, de manera que no se afecte el funcionamiento normal de los comedores escolares y, en particular, no se lesionen los derechos de los estudiantes que a ellos acuden y que son la razón de ser de esos comedores.

 

B.-       RELACION LABORAL O DE SERVICIOS PROFESIONALES

 

            De acuerdo con la consulta que se plantea, los inspectores de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Ministerio de Trabajo consideran que la preparación de la comida que se sirve a los estudiantes en algunos centros educativos se enmarca dentro de una relación de carácter laboral. Por el contrario, el Ministerio considera que no hay una relación laboral sino una relación de servicios profesionales, regulada por la Ley de Contratación Administrativa.

 

            De los elementos que han sido remitidos a la Procuraduría no es posible precisar en forma clara y contundente en qué consiste el servicio que prestarían las señoras en cuestión.  Entiende la Procuraduría que se ha considerado la existencia de una contratación administrativa porque se consideró que lo procedente era contratar los alimentos (ya preparados) que consumirían los estudiantes beneficiados, en vez de contratar a las señoras para que laboraran en los comedores elaborando esos alimentos y sirviéndoselos a los estudiantes. No obstante lo cual, en otros casos se ha contratado personal para que prepare los alimentos que se sirven.

 

Bajo el supuesto de compra de alimentos preparados, el contrato sería de suministro de bienes y no de servicios: no se contratan las señoras para preparar los alimentos, sino que se contratan los alimentos listos para ser consumidos. En este supuesto, no cabe discutir la existencia de una relación laboral porque los servicios no son objeto del contrato. El artículo 67 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Administrativas es claro en cuanto que se contratan los alimentos preparados. Por consiguiente, al comedor escolar deberían llegar ya preparados. La confusión puede derivarse del hecho de que se haya otorgado un “permiso de uso” en los términos del artículo 161 del Reglamento de la Contratación Administrativa, a efecto de que los alimentos se preparen en el propio centro educativo. Máxime que es probable que los alimentos no sólo se preparen en el centro educativo, sino que se haga con utilización de servicios de electricidad y de agua suministrados por el centro y, eventualmente con implementos propiedad de este (lo que implica que parte del costo de los alimentos preparados es asumido por la Junta de Educación y no por el proveedor). En ese supuesto y considerando las regulaciones del Reglamento General de las Juntas de Educación y Administrativas existe la posibilidad de que “la compra de alimentos” consista en realidad en una prestación de servicios de elaboración de alimentos, lo que da margen para la discusión de la naturaleza de la relación entre las cocineras y la Junta. Recuérdese que, en principio el funcionamiento de los comedores está sujeto a una dirección, regulación, planificación y supervisión estricta y detallada de parte tanto de la Junta de Educación como de la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente, artículos 68-70 del Reglamento de cita, por lo que el margen de actuación en la preparación de alimentos es mínimo.

 

            Discusión sobre la naturaleza de la relación que necesariamente  se presenta cuando el objeto del contrato es la prestación de los servicios, en concreto servicios de preparación de alimentos en el propio centro educativo.  Desconoce la Procuraduría cuáles son las condiciones de ese contrato de servicios. No obstante, procede recordar que la relación laboral implica una subordinación jurídica y si esta se da, es difícil no considerar que las señoras preparan los alimentos y los sirven a los estudiantes bajo una relación de carácter laboral. Habrá subordinación jurídica cuando las juntas de educación establecen la jornada de trabajo, el tiempo de descanso, si se ha dispuesto el disfrute de vacaciones o días feriados, si se reconoce una remuneración extraordinaria del tipo de aguinaldo, así como se determinan las instrucciones en cuanto a la forma de preparación y manipulación de los alimentos y, en general, las labores que deben desempeñar.

 

            Este criterio en cuanto a la existencia de una relación laboral entre las señoras que preparan los alimentos y las Juntas de Educación en el marco del Programa de Comedores Escolares de ese Ministerio ya fue objeto de pronunciamiento de parte de la Procuraduría. En efecto, mediante dictamen N° C-044-2002 de 15 de febrero de 2002, la Procuraduría evacuó una consulta del Director de la División de Alimentación y Nutrición Escolar de ese Ministerio. El planteamiento del punto por parte del consultante y la respuesta de la Procuraduría reconocen la existencia de una relación laboral entre las señoras contratadas para preparar los alimentos y las juntas de educación que las contratan. En lo que aquí interesa se indicó:

 

“De acuerdo con la documentación que se adjunta a la consulta, según se indicó en líneas precedentes, las juntas de educación, en su carácter de entes descentralizados con personalidad jurídica, para, entre otras cosas, contratar de conformidad con el artículo 36 del Código de la Educación (ley 181 de 18 de agosto de 1944), comparecen a suscribir los respectivos contratos de trabajo con las servidoras de los comedores escolares, como parte de la ejecución del Programa de Nutrición y Alimentación del Escolar y del Adolescente del Ministerio de Educación Pública. Dichas juntas establecen el horario de trabajo y el tiempo de descanso, satisfacen la remuneración por la prestación de los servicios, determinan las instrucciones a los servidores en cuanto a la forma de preparación y manipulación de los alimentos y de todas las labores en general, elementos que hacen notoria la existencia del elemento "subordinación jurídica" de esos servidores respecto de las juntas.

    En razón de las consideraciones hasta aquí expuestas, es claro que las juntas de educación ostentan la condición de patrono de las trabajadoras de comedores escolares a que se refiere la consulta, por lo que en ese carácter, pagan el salario de éstas con los recursos canalizados. Lo anterior implica, de acuerdo con nuestra legislación (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social y Ley de Protección al Trabajador), el deber de efectuar las deducciones y aportes que esa legislación establece, así como las demás obligaciones propias de la legislación laboral.

    A su vez, de los documentos adjuntos a la consulta también se advierte que las servidoras de comedores escolares contratadas  por las juntas de educación no aparecen en planillas del Estado, así como en ningún programa del presupuesto de la República. Ninguna entidad estatal, sino la respectiva junta del centro educativo es la que ostenta la condición de patrono ante la Caja Costarricense del Seguro Social, en virtud del contrato de trabajo suscrito directamente con esas empleadas, por lo que es claro en modo alguno concurren actos formales de validez y eficacia de investidura, indispensables para que un trabajador pueda reputarse funcionario público, y por ende incluido en planillas de programas de presupuesto de la República (doctrina de los artículos 585 del Código de Trabajo y 111 de la Ley General de la Administración Pública).

(…),

    Finalmente, resulta relevante hacer referencia a la cláusula sexta de los contratos suscritos entre las citadas juntas y las servidoras de interés, en razón de que su contenido y alcances responden con acierto las dudas consultadas. Dicha cláusula dispone lo siguiente:

 

"SEXTA: Durante la vigencia del presente contrato, la Junta de Educación asumirá en forma exclusiva, la responsabilidad por el pago del aguinaldo proporcional y de las cargas sociales de ley correspondiente al aporte patronal, así como el pago de la póliza de riesgo laboral de la cocinera contratada, las cuales deberá sufragar con fondos propios, aplicando además las deducciones de ley en el salario mensual de la trabajadora, de conformidad con las planillas elaboradas por la Caja Costarricense de Seguro Social".

 

            Pareciera que las cláusulas contractuales han sido modificadas a efecto de considerar la existencia de un contrato de servicios profesionales en los términos del artículo 163 de la Ley de Contratación Administrativa. La Procuraduría manifiesta sus dudas en orden a que los servicios de preparación de comidas en cuestión puedan ser cubiertos por el contrato de servicios profesionales que regula el artículo en cuestión. Nótese que esa misma norma dispone su inaplicación a la contratación de servicios profesionales propios de una relación de empleo público, por lo que para su contratación se deben seguir las disposiciones del régimen ordinario de nombramiento de funcionarios.

 

            En igual forma, procede recordar que la contratación de servicios profesionales es distinta al contrato de gestión de servicios públicos a que se refiere el artículo 74 de esa misma Ley. Figura contractual que también se ha utilizado para contratar la prestación de servicios no esenciales, auxiliares de la Administración, como es la limpieza, la seguridad o el suministro de alimentos, de manera que la Administración se concentre en sus funciones sustantivas. Dentro de esta figura va de suyo la posibilidad de que el contrato comprenda el uso de instalaciones públicas para la gestión del servicio. Ergo, que se permita el uso de instalaciones para preparar y servir alimentos.

 

Sobre la posibilidad de que se esté en presencia de una relación laboral encubierta por el contrato de servicios profesionales, cabe recordar que dentro de  las competencias del Departamento de Alimentación y Nutrición de la Dirección de Programas de Equidad se especifican varias relacionadas con planillas: planillas de “servidoras domésticas”, subsidios para servidoras, “pago oportuno de la planillas”, etc., artículo 91. Disposiciones todas que dan margen para considerar  la existencia de una relación laboral.

 

No obstante, como se indicó anteriormente, una valoración más concluyente tendría que derivar del examen de las cláusulas que hayan sido pactadas entre las partes contratantes.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  El artículo 3 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N° 5662 de 23 de diciembre de 1974, determina los rubros que pueden ser financiados con los recursos del Fondo de Asignaciones Familiares destinados a los comedores escolares. En ese sentido, los fondos tienen un destino específico fijado por ley, por lo que ese destino se impone tanto a la Administración Pública como a  los tribunales de justicia.

 

2.                  Permitir el embargo de esos fondos implica autorizar un destino distinto del dispuesto por el legislador.

 

3.                  Si bien el Código Procesal Contencioso Administrativo derogó expresamente las Leyes Ns. 12 de 26 de septiembre de 1918 y 70 de 9 de febrero de 1925, no puede pretenderse que todo bien de la Administración Pública pueda ser embargado. Ello llevaría a desconocer que bienes públicos pueden estar afectos a fines públicos por decisión del legislador, así como podría ponerse en peligro el funcionamiento del Estado y afectar funciones esenciales de este y de otros entes públicos, así como derechos fundamentales de los beneficiarios de los recursos de FODESAF.

 

4.                  De allí la procedencia de invocar la inembargabilidad de las cuentas bancarias y de las cuentas clientes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas ante la jurisdicción laboral.

 

5.                  Si una Junta de Educación o Administrativa ha suscrito un contrato con una persona física, cocinera, para compra de alimentos preparados, el contrato correspondiente es de suministro de bienes. Ello en el tanto los alimentos deben ser suministrados ya listos para ser consumidos. No puede hablarse de una contratación de servicios, sean estos profesionales o laborales.

 

6.                  No obstante, el objeto del contrato se desvirtúa cuando la Administración asume parte de los gastos de elaboración de los alimentos, incluido el local en que se preparan. En esos casos, puede suceder que más que ante una compra de alimentos ya preparados se esté ante una relación de servicio de elaboración de alimentos que envuelva una relación laboral.  Naturaleza que tendrá la relación en tanto las personas encargadas de preparar los alimentos se encuentren en situación de subordinación laboral respecto de la Junta de Educación o la Junta Administrativa de la institución de que se trate. Supuesto bajo el cual la Junta, como patrono, tendrá que asumir las contribuciones sociales derivadas de esa relación laboral.

 

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc