C-278-2009

13 de octubre, 2009

Señora

Emma Zúñiga Valverde

Secretaria Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio n.° 8283-14-08 del 16 de setiembre de 2008, recibido el 8 de octubre siguiente, por medio del cual nos comunicó lo resuelto por la Junta Directiva de esa institución en el artículo 14 de la sesión n.° 8283, celebrada el 11 de setiembre de 2008, en el sentido de “… solicitar a la Procuraduría General de la República el dictamen requerido para la anulación, en vía administrativa, de los actos de nombramiento en propiedad en las plazas 16479, 09685 (ambas de profesional) y 15298 (jefe de Gestión de Recursos Humanos), ocupadas por las funcionarias xxx, xxx e xxx, respectivamente”.

I.         ANTECEDENTES

Del expediente administrativo que se nos remitió, es posible extraer los siguientes hechos relevantes para la resolución de este asunto:

A.        El 10 de marzo de 2006, mediante las acciones de personal n.° 562919, 562925, y 562922 las autoridades del Hospital San Francisco de Asís de Grecia decidieron ascender en propiedad, a partir del 1° de abril de ese año, a las señoras xxx, xxx y xxx, a los puestos de Jefe de la Oficina de Recursos Humanos, Profesional I de la Unidad de Trabajo REMES, y Profesional I de la Unidad de Trabajo Financiero Contable respectivamente, fundamentándose −en los tres casos− en lo dispuesto en el artículo 25 del Estatuto de Servicio de la CCSS, según consta expresamente en las acciones de personal mencionadas. (Ver folios 56, 57 y 58 del expediente administrativo).

B.        El 29 de noviembre de 2006, el Auditor Interno de la CCSS, mediante su oficio n.° 46117, comunicó a la Gerencia de la División Médica de la institución, el informe AGL-543-A-2006, del 28 de noviembre de 2006, denominado “Evaluación referente a nombramientos en propiedad realizados en el Hospital San Francisco de Asís”.  Dicho informe señala que “… en el Hospital San Francisco de Asís, se realizaron tres nombramientos en propiedad al margen de lo dispuesto en la normativa institucional vigente, es decir, no se realizó un concurso administrativo que permita garantizar la participación de funcionarios que cumplieran con los requerimientos técnicos y académicos exigidos para el puesto.- Los nombramientos en propiedad fueron realizados con base en el artículo 25 del Estatuto de Servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social, el cual es aplicable únicamente para las Gerencias de División de sus jefes y subjefes de las respectivas unidades de trabajo, que a criterio de esta Auditoría no es adaptable para el Hospital San Francisco de Asís”.  (Ver folios 33 al 36 del expediente administrativo).

C.        El 19 de junio de 2007, mediante su oficio n.° 21584-1, la Gerente de la División Médica de la CCSS recomendó a la Junta Directiva de la institución solicitar al Centro para la Instrucción de Procedimientos Administrativos (CIPA), el inicio de un procedimiento administrativo tendiente a determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los nombramientos en propiedad de las funcionarias xxx, xxx e xxx. (Ver folios 5 al 8 del expediente administrativo).

D.        El 12 de julio de 2007, la Junta Directiva de la CCSS, en el artículo 4 de la sesión n.° 8168 acordó “… solicitar al Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo (CIPA), la conformación de un órgano director que determine la verdad real de los hechos sobre la eventual nulidad, evidente y manifiesta de los nombramientos efectuados en el Hospital San Francisco de Asís”. (Ver folios 1 al 4 del expediente administrativo).

E.        El 17 de julio de 2007, la Dirección del CIPA, mediante su oficio CIPA-903-07, designó, como integrantes del órgano director del procedimiento administrativo, a la Licda. Erica Fonseca Rueda, a la Licda. Ivette Chacón Gallardo y al Lic. Edder José Ramírez Segura. (Ver folio 30 del expediente administrativo).

F.         El 17 de setiembre de 2007, mediante la resolución dictada a las 15:00 horas de ese día, el órgano director del procedimiento administrativo emitió la resolución inicial del procedimiento, mediante la cual realizó el traslado de cargos, se refirió a los hechos en los que se fundamentó el procedimiento, estableció su finalidad, mencionó la prueba existente, hizo saber a las partes sus derechos, y señaló las 9:00 horas del 30 de enero del 2008 para la celebración de la comparecencia oral y privada prevista en el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver folios 70 al 82 del expediente administrativo).

G.        El 30 de enero de 2008, al ser las 9:00 horas, dio inicio la comparecencia oral y privada, a la que asistieron las señoras xxx, xxx y xxx.  En dicha audiencia el órgano director recibió el testimonio del Lic. Luis Alberto Arce Pérez, y del Lic. Harold Quesada Monge, funcionarios de la Auditoría Interna de la CCSS, y decidió solicitar, en calidad de prueba, copia completa de los expedientes laborales de los funcionarios involucrados en el asunto.  Dispuso además que “Una vez que se tenga el material probatorio a requerir, se procederá a poner en conocimiento de las partes de los resultados obtenidos, con el fin de que se manifiesten al respecto y además se convocará a la continuación de la comparecencia oral y privada, por lo tanto se suspende la presente diligencia”. (Ver folios 108 al 117).

H.        El 5 de marzo de 2008, mediante la resolución dictada a las 16:10 horas de ese día, el órgano director puso en conocimiento de las partes la prueba consistente en los expedientes personales de las señoras xxx, xxx y xxx; asimismo, convocó a las partes para las 9:00 horas del 27 de junio de 2008, a efecto de continuar la audiencia oral y privada.  (Ver folios 119 y 120 del expediente administrativo).

I.         El 26 de junio de 2008, la señora xxx comunicó al órgano director “… que por motivos de salud, me es imposible asistir a la continuación de la comparecencia oral y privada prevista para el día VEINTISIETE DE JUNIO DEL DOS MIL OCHO, … Pido las disculpas del caso, y adjunto copia de la incapacidad, extendida por el médico tratante”. (Ver folio 128 del expediente administrativo).

J.         El 27 de junio de 2008, al ser las 9:00 horas, dio inicio la continuación de la audiencia oral y privada con la presencia de las señoras xxx y xxx, a quienes se les recibió su declaración.  Posteriormente, el órgano director decidió suspender la comparecencia oral y privada y fijar las 13:30 horas del 16 de julio de 2008 para su continuación, “… para efecto de que la Licda. xxx se apersone a efectuar su manifestación conforme a Derecho”. (Ver folios 133 al 135 del expediente administrativo).

K.        El 16 de julio de 2008, al ser las 12:08 horas, de común acuerdo entre las partes, “…sin la presencia de la señora xxx que en conversación telefónica manifestó que estaba de vacaciones y que no iba a venir”, se continuó con el desarrollo de la audiencia oral y privada, recibiéndose la declaración a la señora xxx. (Ver folios 142 y 143 del expediente administrativo).

L.        El 22 de agosto de 2008, al ser las 15:15 horas, el órgano director emitió su informe de conclusiones, en el cual sostuvo que “… sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIETA, en los tres actos de nombramiento en propiedad en el Código Presupuestario (…) por existir vicios que afectan la competencia y el motivo del acto conforme a lo determinado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto el carácter ‘Evidente y Manifiesto’ de dichos actos administrativos, radica en que tales nombramientos en propiedad fueron otorgados con base a una estipulación legal errónea que fue aplicada a los tres actos, ya que el fundamento jurídico utilizado fue el artículo 25 del Estatuto de Servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social, en donde se establece una potestad exclusiva para las Gerencias de la Institución y no para el Director Administrativo o Director Médico de un Hospital Desconcentrado.- Al ser el artículo 25 del Estatuto de Servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social, una norma que le da una potestad exclusiva a las Gerencias, no debió aplicarse en dichos nombramientos, los cuales requerían más bien un procedimiento concursal, siendo el proceso de concurso para optar por dichos nombramientos en propiedad, el fundamento legal a nivel institucional”. (Ver folios 149 al 180 del expediente administrativo).

II.        SOBRE LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/)

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.  Ese dictamen debe solicitarse luego de haberse tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director, y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizado por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, fue el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

III.      VALORACIÓN DE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO EN ESTUDIO

            El Estatuto de Servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social (aprobado por la Junta Directiva en el artículo 11 de su sesión n.° 3749 celebrada el 18 de enero de 1968) regula el trámite que debe seguir el nombramiento de los servidores de la Institución.  Ese procedimiento, de conformidad con el artículo 3 del propio Estatuto, es aplicable a todos los funcionarios que realicen labores permanentes, con excepción: a) de los servidores cuyo nombramiento corresponde a la Junta Directiva; b) de los profesionales en medicina regidos en cuanto a su nombramiento por el Estatuto de Servicios Médicos; c) de los trabajadores de las fincas de la institución; y d) de los trabajadores cuyas relaciones laborales estén reguladas por un contrato especial.

            Dispone el Estatuto que el personal de la Institución será nombrado a base de comprobación previa de su idoneidad (artículo 2).  Señala que al ocurrir una vacante, o con motivo de la creación de un nuevo puesto incluido en el presupuesto, el jefe de la unidad de trabajo correspondiente solicitará al Departamento de Personal, por medio de un “pedimento de personal”, que le proporcione candidatos elegibles (artículo 19).  Indica que el Departamento de Personal, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de recepción del pedimento de personal, deberá proporcionar al jefe interesado una lista de los cinco candidatos elegibles mejor calificados en la clase a que esté asignado el puesto vacante, y que cuando no hayan candidatos elegibles para un puesto, el Departamento de Personal dispondrá de ocho días para promover el reclutamiento (artículo 20).  Establece que una vez recibida la lista de candidatos, el jefe firmante del pedimento de personal deberá enviar a la Gerencia la nómina de los elegibles con sus recomendaciones y observaciones, para que la Gerencia haga la elección respectiva (artículo 22).

            Por vía de excepción, el Estatuto mencionado, en su artículo 25 (anulado recientemente por la Sala Constitucional mediante su sentencia n.° 13604-09 de las 14:55 horas del 26 de agosto de 2009) permitía a las Gerencias de la Institución nombrar a los jefes y subjefes de sus unidades de trabajo sin acudir al procedimiento descrito.  El texto del artículo 25 de referencia, al momento en que ocurrieron los nombramientos cuya nulidad se pretende declarar, era el siguiente:

“Artículo 25.- La Gerencia podrá prescindir de las disposiciones de este capítulo, en los nombramientos de jefes y subjefes de las distintas unidades de trabajo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la Gerencia deberá tomar en cuenta para esos nombramientos a los trabajadores de la Institución”.  (El subrayado es nuestro).

            En el asunto que nos ocupa, el nombramiento en propiedad de las señoras xxx, xxx y xxx en los puestos de Jefe de la Oficina de Recursos Humanos, Profesional I de la Unidad de Trabajo REMES, y Profesional I de la Unidad de Trabajo Financiero Contable del Hospital San Francisco de Asís de Grecia respectivamente, no se realizó siguiendo el procedimiento ordinario previsto en el Estatuto de Servicios, sino con base en el artículo 25 transcrito de dicho Estatuto −como textualmente se indica en las acciones de personal respectivas− sin reparar en que el Director General del Hospital (que fue la autoridad superior que autorizó los nombramientos) no era competente para aplicar la excepción contenida en el artículo 25 de cita, pues esa competencia era exclusiva de las Gerencias de la institución.

            A juicio de esta Procuraduría, basta con confrontar las normas del Estatuto de Servicios de la CCSS (en especial, su artículo 25) con la situación fáctica que se desprende del expediente administrativo, para constatar que los nombramientos cuya validez se cuestiona, no siguieron el procedimiento establecido en ese cuerpo normativo, ni fueron autorizados por la Gerencia de la Institución, lo cual hace que presenten un vicio susceptible de generar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

La irregularidad que presentan los nombramientos en estudio afecta uno de los elementos materiales del acto, como lo es, la competencia (artículo 129 de la LGAP) pues la posibilidad de prescindir del procedimiento ordinario dispuesto para el nombramiento de los funcionarios de la CCSS solo podía ser decidida por los Gerentes de la institución, no por el Director del Hospital.  Igualmente, dicha irregularidad afecta el contenido del acto (artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública), puesto que tales nombramientos no pueden fundamentarse en el artículo 25 del Estatuto de Servicios, como se hizo constar en las acciones de personal que los respalda.  Consecuentemente, se afecta también el fin del acto (artículo 131 de la Ley General citada) pues es cuestionable que tales nombramientos sean conformes con el interés público.

IV.      CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de los actos de nombramiento en propiedad en las plazas 16479, 09685 y 15298, realizados en favor de las funcionarias xxx, xxx e xxx, respectivamente.

Remitimos adjuntos los expedientes administrativos que nos fueron enviados con su gestión.

Cordialmente,

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm

Adjunto:               Expediente CIPA n.° 069-07 con 182 folios

                                Expedientes personales: Tomo I con 145 folios; Tomo II con 68  folios, tomo III, primera parte, con 310 folios;

 Tomo III, segunda parte, con 703 folios.