OJ-090-2009

29 de septiembre de 2009

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisiones Especiales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMB-55-2009 del 21 de julio de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Eliminación de Importación, Venta, Distribución y Uso de Recipientes de Estereofón para Uso en Alimentos”, el que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.378.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.         SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto de ley que se somete a consulta de esta representación tiene la finalidad de prohibir el uso de poliestireno expandido, conocido como estereofón, como contenedor de alimentos, pues se considera que produce un alto impacto en la naturaleza y en la salud. 

Dentro de los problemas que se establecen en la exposición de motivos del proyecto por el uso de estereofón, se encuentran la filtración de químicos tóxicos en alimentos, la basura que produce, el peligro que genera para la vida animal y el largo tiempo que requiere para degradarse, todo lo cual justifica que se busque utilizar materiales sustitutos como los biopolímeros, cartón y papel.

Establece el proyecto consultado:

“ELIMINACIÓN DE IMPORTACIÓN, VENTA, DISTRIBUCIÓN Y USO DE RECIPIENTES DE ESTEREOFÓN PARA USO EN ALIMENTOS

ARTÍCULO ÚNICO.-Prohíbase el uso de todo tipo de envase de poliestireno expandido, conocido como estereofón y como contenedor de alimentos sea utilizado de forma parcial o permanente.

Rige a partir de su publicación.”

II.                NUESTRAS CONSIDERACIONES

El proyecto consultado hace referencia a una prohibición absoluta de utilizar envases del material conocido como estereofón, como contenedor de alimentos, por estimarlo peligroso para la salud y el ambiente. Consecuentemente, tiene la intención de proteger los derechos fundamentales contenidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, pero también tiene estrecha relación con otro derecho de rango constitucional, que es la libertad de comercio consagrada en el artículo 46 de norma fundamental. Lo anterior, por cuanto pretende establecer una prohibición de comercialización cuando dicho material esté destinado a la industria alimentaria, lo cual implica convertir una actividad que en la actualidad es legal, en una prohibida por el ordenamiento jurídico.

El artículo 46 de la Constitución Política que consagra la libertad de comercio, establece:

“ARTÍCULO 46.- Son prohibidos los monopolios de carácter particular, y cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria.

Es de interés público la acción del Estado encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora.

Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial.

Para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades se requerirá la aprobación de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias.” (El destacado no forma parte del original)

A partir de dicho artículo la Sala Constitucional ha reconocido que la libertad pública de comercio es “el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece " (Voto 1901-94). De lo anterior, se desprende que la Constitución ha hecho una delegación en el legislador para regular el ejercicio de la libertad de comercio.

Consecuentemente, la legislación ordinaria constituye el límite razonable para ejercer esa libertad, por lo que la actividad siempre debe ser lícita en el sentido de que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. Por esta razón, en principio el legislador se encuentra facultado para convertir una actividad anteriormente permitida en ilícita, pues el requisito para limitar un derecho fundamental es precisamente que se haga a través de una ley formal.

Sin embargo, dicha potestad discrecional del legislador para regular la legalidad o ilegalidad de una actividad comercial, encuentra también límite en los principios y valores constitucionales, por lo que le resulta indisponible y en consecuencia no puede prohibir, aquello que no atente contra la moral, las buenas costumbres o los derechos de terceros, en los términos establecidos por el artículo 28 de la Constitución Política.

En este caso, la prohibición que se pretende sobre la utilización de los envases de poliestireno expandido en la industria alimentaria, responde a la protección del ambiente y la salud como valores superiores, por lo que en principio y salvo mejor criterio de la Sala Constitucional, no pareciera que se produzca una violación a la libertad de comercio, en la medida que esta libertad no es irrestricta y puede encontrar sus límites frente a otros derechos fundamentales como los que se pretenden tutelar, sea el ambiente y la salud.

No obstante lo indicado, sí llama la atención que el proyecto esté destinado únicamente a la industria alimentaria y no a las demás actividades comerciales donde se utiliza este material, tales como electrodomésticos, farmacias, librerías, construcción, decoración, entre otros. Esto podría generar dudas de constitucionalidad por violación al principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, salvo que en el mismo proyecto de ley se justifique de manera objetiva y razonable la diferenciación que se pretende establecer.

Como ha indicado la Sala Constitucional el principio de igualdad garantiza un tratamiento igual a aquellos que se encuentran objetivamente en situaciones o condiciones iguales, lo que justifica que ante condiciones diferentes pueda haber trato distinto, no implicando con ello, violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad" (sentencia 2531-94 de las 15:42 horas del 31 de mayo de 1994). Asimismo, ha reconocido que para que un acto limitativo de derechos sea razonable debe ser es necesario, idóneo y proporcional al fin que se pretende alcanzar (al respecto ver sentencia 16099-2008 de las 08:34 hrs. del 29 de octubre de 2008).

De ahí la necesidad que se justifique adecuadamente en qué se basa la diferenciación establecida en el proyecto que se pretende aprobar, pues de lo contrario, podría ser que un afectado del sector alimentario considere discriminatorio la diferencia de trato, por lo que debe quedar claro en el proyecto cuáles son los motivos que justifican esa diferencia. En todo caso, es un tema que correspondería dilucidar a la Sala Constitucional y no a esta representación.

Ahora bien, ya en lo que se refiere al articulado del proyecto, se observa que está conformado por un único artículo y que la fecha de vigencia de la norma es a partir de su publicación. Este aspecto debe ser analizado cuidadosamente por el legislador, pues es claro que resulta imposible desde el punto de vista práctico eliminar todos los envases hechos con poliestireno expandido en forma inmediata. Su supresión podría incluso durar años, por lo que se recomienda respetuosamente valorar la introducción de una norma transitoria, que permita la eliminación paulatina y progresiva del material. De lo contrario, el impacto económico que podría generarse en la industria alimentaria podría tener alcances muy altos, e incluso en algunos casos podría resultar imposible eliminar el material a partir de la vigencia de la ley.

Es importante que todas aquellas empresas e industrias que usen el estereofón para importar, almacenar, comercializar o utilizar productos alimenticios, estén en capacidad de conocer de antemano la reforma que se pretende introducir, y es precisamente a través de una norma transitoria que establezca un plazo razonable, que se evitaría un impacto negativo en su economía y se posibilitaría transicionar al uso de otros materiales alternativos y no contaminantes. 

Otro aspecto que debe valorarse es que el proyecto consultado únicamente hace referencia a la prohibición de utilizar envases de poliestireno expandido pero no indica nada sobre las consecuencias que el incumplimiento de dicho mandato generaría. Por tal motivo, el legislador debe valorar si lo que pretende es realmente emplear mecanismos coercitivos para hacer cumplir la prohibición, o si basta con establecerla a manera de principio, pero a sabiendas de que no existe ninguna consecuencia legal ante el incumplimiento.

III.             CONCLUSIÓN

Resulta un aspecto de discrecionalidad legislativa lo relativo a la aprobación de este proyecto, sin embargo, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados tomar en cuenta las observaciones hechas, sobre todo en cuanto a la necesidad de introducir una norma transitoria que permita la eliminación paulatina y progresiva del estereofón y que facilite la transición hacia el uso de materiales alternativos y no contaminantes.

Atentamente,

Msc. Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga