C-097-87

7 de mayo de 1987

 

Señor

Lic. Manuel Guevara Fallas

Director General de Aduanas

S.   D.

 

Estimado señor:

 

En sesión celebrada a las 14:30 horas del día 7 de mayo de 1987, la Asamblea de Procuradores conoció de la solicitud formulada en Oficio Nº DL- 443-87 del 30 de marzo último, para que se reconsiderara el Pronunciamiento Nº C-059-87, emitido por esta Procuraduría General el 12 de marzo del año en curso, en respuesta a su consulta contenida en el Oficio DL-285-87 de 26 de febrero de este año.

 

Con fundamento en el párrafo segundo del artículo 6º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Asamblea acordó reconsiderar dicho Pronunciamiento, en los siguientes términos:

 

Mediante Oficio Nº DL-285-87 del 26 de marzo de 1987, el Lic. Manuel Guevara Fallas, Director General de Aduanas, formuló a esta Procuraduría General la siguiente consulta:

 

"En observancia a lo dispuesto en los artículos 3 inciso b y 4 de la Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982, me permito con el debido respeto solicitar a esta Institución el criterio técnico-jurídico referente a si la Dirección General de Aduanas, dentro del marco organizativo del Estado puede calificarse como un ente desconcentrado y consecuentemente ejercer con tal carácter las atribuciones propias que por ley le fueron conferidas. Asimismo como una consecuencia de lo anterior y por existir sustento legal, gozar de independencia en materia administrativa, función por ley encomendada. En acatamiento a las disposiciones legales, se le remite copia del dictamen rendido en tal sentido por el Departamento Legal de esta Dirección...".

 

Interesa aquí advertir que el citado dictamen de la Asesoría Legal de la Dirección General de Aduanas sustenta la tesis de que dicha Dirección es un "ente desconcentrado". Consideramos más propio hablar de "órgano desconcentrado", puesto que la expresión "ente" por su contenido semántico, estaría reservado más bien para organismos con personalidad jurídica. Con todo, nos apartamos de dicho dictamen en cuanto a los alcances que da a los artículos 15, inciso b) del CAUCA y 2:05 del RECAUCA. Un análisis de la naturaleza jurídica de la Dirección General de Aduanas, a la luz tanto del ordenamiento jurídico positivo como de la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia, nos permite advertir lo siguiente:

 

Si bien el artículo 14 del CAUCA se refiere a la Dirección General de Aduanas como "el organismo superior aduanero, al nivel nacional que tiene a su cargo la dirección técnica y administrativa de las aduanas u oficinas aduaneras, y demás actividades del ramo", es en la Sección 2:00 del RECAUCA donde encontramos una definición más precisa de la naturaleza jurídica de la cuestionada Dirección. En efecto, dicho numeral dispone: "Sección 2:00.-Organización Básica

 

La Dirección General de Aduanas es la dependencia del Ministerio de Hacienda, a cuyo cargo se encuentra la dirección técnica y administrativa de las Aduanas y demás actividades del ramo. Funcionará bajo la responsabilidad de un Director General; contará con su subdirector y, básicamente con los Departamentos siguientes:

 

a) De Estudios y Control Arancelarios;

b) De supervisión;

c) De Administración; y

d) De Vigilancia Aduanera.

 

Tendrá demás las Secciones que, con sus respectivas funciones principales, determinan las disposiciones nacionales. Por su parte, el artículo 15 del CAUCA le señala sus funciones en los siguientes términos:

 

"Artículo 15.-Corresponde a la Dirección General de Aduanas:

a) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de este Código, de la legislación arancelaria uniforme centroamericana y demás leyes y disposiciones aplicables;

b) Proponer al Ministerio respectivo el nombramiento del personal aduanero, en tanto no se establezca un régimen de servicio civil, y ejercer las demás funciones sobre administración de personal que se le asignen en los reglamentos;

c) Formular y emitir los instrumentos necesarios para la correcta aplicación de las leyes del ramo aduanero y de las relaciones con éste.

d) Proponer el Ministerio respectivo, para su decisión por el Poder u Organismo correspondiente la delimitación de las zonas de jurisdicción aduanera, de los perímetros fronterizos de vigilancia especial, y de las vías habilitadas, así como el establecimiento o supresión de aduanas y oficinas aduaneras;

e) Controlar, en su caso, el correcto uso y destino de las mercancías importadas con franquicia aduanera, de conformidad con los sistemas que adopten las autoridades del ramo a que corresponda la ley que establece la franquicia;

f) Supervisar las aduanas u oficinas aduaneras para asegurar el cumplimiento de las leyes, reglamentos e instructivos correspondientes, en inspeccionarlas en forma periódica;

g) Decidir, conforme a la legislación arancelaria uniforme centroamericana, sobre la asimilación que proceda en cuanto a la clasificación de mercancías;

h) Resolver las reclamaciones que se le sometan sobre la aplicación del arancel aduanero y demás leyes y reglamentos del ramo, sin perjuicio de los recursos que correspondan;

i) Autorizar y ordenar que se practique el reconocimiento de mercancías en zonas aduaneras, conforme a las leyes aplicables y a los reglamentos de este Código;

j) Dictar las disposiciones de orden administrativo que estime necesarias para el buen funcionamiento del servicio aduanero;

k) Ejercer las atribuciones que se le asignen en el presente Código y sus reglamentos respecto a los agentes de aduanas;

l) Resolver las consultas que se le formulen relacionadas con el ramo aduanero;

m) Perseguir las infracciones a este Código y sus reglamentos y, en su caso aplicar las sanciones correspondientes;

n) Vender en pública subasta las mercancías abandonadas;

o) Formular y presentar a la autoridad que corresponde, el anteproyecto de presupuesto de egresos del servicio aduanero;

p) Suministrar a los organismos públicos, de conformidad con las leyes respectivas los informes básicos que necesiten; y q) Las demás funciones que se le asignen en este Código, otras leyes y los reglamentos."

 

Corresponde al Director General de Aduanas el debido cumplimiento de lo prescrito en el citado artículo 15 del CAUCA, conforme lo dispone la Sección 2:01 del RECAUCA.

 

Del elenco de atribuciones que han quedado señaladas, se advierte que efectivamente, la Dirección General de Aduanas es el órgano rector de la materia, con una especial competencia, sin llegar por ello a perder su  vínculo de subordinación con el Ministerio de Hacienda, conforme se sigue particularmente de los incisos b), d), y o).

 

Es cierto, asimismo, que en la materia de su especialidad, sea, en materia propiamente aduanera, no existe otro órgano con competencia para regular, dirigir y conocer los aspectos técnicos derivados de la aplicación del arancel aduanero. (Inciso a), c), f), g), particularmente h), j) y l).

 

Además, conforme lo prescribe el artículo 172 del CAUCA, contra las resoluciones pronunciadas por la Dirección General de Aduanas sólo cabrá recurso ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, salvo el recurso ante el Comité Arancelario, que prevé el artículo 175 del mismo CAUCA y el recurso de apelación para ante el Tribunal Fiscal Administrativo, de las resoluciones que la Dirección dicte "como liquidadora de impuestos no regulados por el Código Aduanero Centroamericano (CAUCA)", esto de conformidad con las prescripciones del artículo 147 del Código de Normas y Procedimientos Tributarias.

 

Salvo las dos señaladas excepciones, la Dirección General de Aduana "no sólo goza de competencia exclusiva en relación a la valoración aduanera, sino que su Director es el que tiene la facultad de agotar la vía administrativa en casos de inconformidad;..." según lo ha sostenido reiteradamente el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda (Cfr. Fallo Nº 2440 de las nueve cuarenta y cinco horas de 9 de julio de 1986).

 

Esta exclusividad en la materia de su competencia que le reconoce el Ordenamiento Jurídico a la Dirección General de Aduanas, como organismo superior aduanero al nivel nacional (artículo 14 del CAUCA), que tiene la potestad de agotar la vía administrativa (artículo 172 del CAUCA), constituye un claro y determinante elemento de juicio para reconocer, a la luz de la doctrina del derecho administrativo, la condición de la Dirección General de Aduanas como órgano desconcentrado.

 

En efecto, si seguimos el pensamiento de uno de los autores de mayor influencia en la estructuración del Estado costarricense a partir de la Constitución de 1949, podríamos conceptuar la desconcentración administrativa con sus propias palabras en los siguientes términos:

 

"La etapa de mínima descentralización se configura cuando a un órgano subordinado jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que los ejerza a título de competencia propia, bajo determinado contralor del órgano superior...Esta primera etapa, de descentralización limitada, merece técnicamente el calificativo de desconcentración y puede caracterizarse así:

 

a)    La descentralización es sólo parcial, en cierta materia y limitada a ciertos poderes de administración. En los otros aspectos de su actividad el órgano está en la misma posición que los demás órganos jerarquizados o sea que existe centralización.

 

b) El traspaso de poderes debe tener origen legal. Sólo puede hablarse de desconcentración cuando la ley establece la competencia propia del órgano. De ahí que el jerarca no pueda afectar ni suprimir los poderes propios del órgano desconcertado, los cuales derivan de la ley. Pero el Legislador también encuentra límites, ya que no puede quitarse el jerarca los poderes de administración que la constitución le ha conferido expresamente.

 

Es lo que ocurre con la potestad de nombrar y destituir los funcionarios de sus dependencias, en los países donde -como ocurre en el nuestro- la constitución a texto expreso la confiere al Poder Ejecutivo. (En Costa Rica, el artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política). c) El jerarca mantiene un contralor sobre la actividad que el órgano desconcentrado desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados. Cuando la ley determina la forma de dicho contralor hay que estar a lo que dicen los textos. El contralor así establecido puede ser más o menos intenso. Las soluciones son múltiples; es una cuestión de discrecionalidad legislativa. Pueden establecerse recursos a instancia de parte o de oficio, por razones de legalidad o de oportunidad, etc. Incluso los recursos pueden limitarse al máximo y aun suprimirse totalmente. Cuando se suprime toda media de contralor la capacidad de autodecisión del órgano en la esfera desconcentrada llega al máximo, pues su decisión se convierte en definitiva, es la palabra final de la administración (En Costa Rica, confrontar el artículo 172 del CAUCA) y 147 y 149 de Código de Normas y Procedimientos Tributarios)...d) El traspaso de poderes se realiza del órgano central hacia los órganos subordinados, o sea los de grado jerárquico interior..." (1) ENRIQUE SAYAGUES LASO "Tratado de Derecho Administrativo".

 

Admitido, conforme lo que llevamos expuesto, que la Dirección General de Aduanas es un órgano desconcentrado del Ministerio de Hacienda, con una competencia exclusiva en materia aduanera y con amplios poderes de administración, -según se advierte el artículo 15 del CAUCA-, resulta preciso advertir que este mismo artículo señala claramente el límite de esos poderes en los incisos b), d), y o) en materia de personal, en materia de limitación de zonas aduaneras, estableciendo y supresión de aduanas u oficinas aduaneras; etc. y en materia tan esencial como es el presupuesto de egresos.

 

Por ser el aspecto que interesa a su Despacho, según se advierte del dictamen emitido por su Asesoría Jurídica, nos detendremos en el examen de las potestades de la Dirección General de Aduanas en materia de personal, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico.

 

En efecto, el artículo 15 del CAUCA dispone en su inciso b) que corresponde a la Dirección General de Aduanas:

 

"Proponer al Ministerio respectivo el nombramiento del personal aduanero, en tanto no se establezca un régimen de servicio civil, y ejercer las demás funciones sobre administración de personal que se le asignen en los reglamentos."

 

En referencia con esta disposición, interesa también tener en cuenta el artículo 20 del mismo CAUCA, el cual establece:

 

"Artículo 20.-Al establecerse el Servicio Civil en cada uno de los Estados de Centroamérica, éste deberá comprender la carrera aduanera, cuyos reglamentos serán de carácter uniforme."

 

En consideración a que Costa Rica cuenta con un Servicio Civil desde 1953 y que la Constitución Política en su artículo 140 inciso 2) dispone:

 

"Artículo 140.-Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

2) Nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil, a los restantes servidores de su dependencia."

 

Resulta preciso interpretar, dentro del correspondiente marco jurídico, la disposición contenida en el transcrito inciso b) del artículo 15 del CAUCA. Este otorga la competencia para hacer los nombramientos de personal al respectivo Ministerio, "en tanto no se establezca un régimen de servicio civil".

 

Más, de existir este último régimen, deberá observarse lo que éste disponga, puesto que su existencia está prevista por el CAUCA y prescrita la uniformidad de sus disposiciones en materia de carrera aduanera, según quedó señalado. Pero además, ningún ordenamiento nacional ni supranacional podría desconocer la competencia en materia de nombramiento de personal que el artículo 140 de la Constitución Política prescribe a favor del Poder Ejecutivo.

 

De este modo, resulta insostenible una interpretación del cuestionado artículo que conduzca al otorgamiento de competencia a la Dirección General de Aduanas para el nombramiento de personal, con prescindencia de la intervención del Poder Ejecutivo. Sin embargo, en cuanto al ejercicio de "las demás funciones sobre administración de personal que se le asignen en los reglamentos" a la Dirección General de Aduanas, no cabe objeción alguna. De ahí que las prescripciones contenidas en la Sección 2:05 del RECAUCA, a cargo del Departamento de Administración, resulten incuestionables y de obligado acatamiento. Cabe observar que ninguna de ellas siquiera sugiere el nombramiento de personal, sino que simplemente aluden a su administración.

 

 

(1)  Los paréntesis no son del texto original.

 

 

Lic. Luis Fernando Solano Carrera

Procurador General de la República