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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 274
 
  Dictamen : 274 del 05/10/2009   

C-274-2009

C-274-2009


5 de octubre, 2009


 


MBA


Román Solera Andara


Presidente Junta Directiva


Consejo Nacional de Producción


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su atento oficio n.° PE 265-09 del 11 de setiembre de 2009, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la siguiente situación:


 


“En razón de la reciente reforma a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción N.° 2035 modificada a su vez por la Ley N.° 7747, que fuera implementada mediante Ley N.° 8700 publicada en El Alcance N.° 55 de La Gaceta N.° 248 de fecha 23 de diciembre del 2008; el legislador determinó la variación en la integración de la Junta Directiva de la Institución, sin embargo, dicha reforma procedió sin afectar la disposición normativa referida al quórum, de manera tal que de la literalidad de la misma, el quórum para sesionar válidamente resultaría ser en número, el mismo de los miembros que integran dicho Órgano Colegiado”.


 


            Manifiesta Ud. que su representada considera que evidentemente el legislador omitió el análisis correspondiente, por un error involuntario, pues ante la existencia de la determinación expresa proveniente de la Ley n.° 7742, correspondería, en principio, a la Institución avenirse a lo señalado por su ley particular, lo que sin embargo resulta a todas luces cuestionable por su inconveniencia legal y funcional.  Agrega, además, que el problema presentado con la aplicación de la reforma emitida mediante Ley n.° 8700, al reducir el número de miembros de la Junta Directiva de diez a seis y mantener vigente la disposición atinente al quórum requerido para sesionar en seis miembros, implicaría que de no contarse con la presencia de la totalidad de los integrantes del Órgano, no podría sesionarse válidamente, siendo que a toda lógica existiría un sin fin de situaciones frente a las cuales resulta imposible el asegurar que siempre se contará con la asistencia completa de los miembros, lo que implicaría la frecuente paralización de funciones del órgano colegiado, en perjuicio del fin público que persigue la Institución.


 


 


I.-        ANTECEDENTES


 


A.-       Criterio de la asesoría legal del ente consultante


 


Mediante oficio n.° DAJ AAO-121-09 del 11 de setiembre del 2009, la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo Nacional de Producción concluye lo siguiente:


 


“Según lo expuesto, es criterio de esta asesoría que la reforma al artículo 15 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional mediante Ley N.° 8700 que modifica la integración de su Junta Directiva, reduciendo el número de sus miembros de 10 a 6, deroga tácitamente la aplicación del artículo 26 del mismo cuerpo en cuanto a la fijación del quórum para sesionar en 6 miembros, lo que significaría que el quórum lo harían, de interpretarse su vigencia, la totalidad de los miembros del Órgano Colegiado, lo cual resulta impráctico e irreal, y en perjuicio de los fines públicos que debe cumplir esta Institución, que no deben ser pospuestos.


 


Esta derogatoria tácita, implicaría poder recurrir a la aplicación de la Ley General en su artículo 5.1, de manera que el quórum lo harían la mayoría absoluta de sus miembros, siendo que la mitad más uno de los mismos representaría la totalidad de cuatro de los Señores Directores.


 


En atención a lo indicado es consideración de esta asesoría que la Junta Directiva podría sesionar válidamente con un total de cuatro de sus miembros.”


 


B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República


 


Este Órgano Asesor se ha pronunciado en relación a temas afines al que aquí nos ocupa.  Así pueden verse los pronunciamientos n.° OJ-116-2004 de 27 de setiembre de 2004, n.° C-017-2006 de 18 de enero de 2006 y n.° C-138-2009 de 18 de mayo de 2009, fundamentalmente.


 


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


El artículo 15 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción (Ley n.° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas) regula la integración de la Junta Directiva del CNP.  El numeral ha sido reformado en varias ocasiones según se desprende de la leyes números 6050, 7742 y 8700, específicamente en lo que se refiere al número de miembros que integran la Junta.  La redacción actual de dicho artículo es la siguiente:


 


Artículo 15.-


El CNP tendrá una Junta Directiva, integrada en la siguiente forma:


 


1)    El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante, quien será el presidente.


2)    El presidente ejecutivo del CNP, quien deberá poseer reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la Institución; además, deberá ser designado por el Consejo de Gobierno. Su gestión se regirá por las siguientes normas:


a)    Será el encargado en materia de gobierno y le corresponderá, fundamentalmente, velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta , así como coordinar la acción de la entidad con la de otras instituciones estatales y asumir las funciones que la Junta Directiva le asigne.


b)    Será un funcionario a tiempo completo y con dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer profesiones liberales. 


c)    Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno.  En este caso, tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esta indemnización, se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.


3)    El presidente ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA).


4)    Un representante de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Upanacional), escogido por esta organización.


5)    Un representante de las organizaciones de pequeños productores agropecuarios legalmente constituidas, entre estas se incluyen los centros agrícolas cantonales.  Este representante será elegido directamente por dichas organizaciones en asamblea general, que para tal efecto convocará, públicamente, el ministro de Agricultura y Ganadería, y con el mecanismo de elección que para tal asamblea se estipulará en el Reglamento de esta Ley.


6)    Un representante de las cooperativas agropecuarias, nombrado por el Consejo Nacional de Cooperativas.


Los representantes citados en los incisos 4), 5) y 6) anteriores, serán nombrados por dos años y podrán ser reelegidos por una sola vez, en forma consecutiva.”


(Así reformado por el artículo 1° aparte b) de la Ley N° 8700 del 17 de diciembre de 2008)


 


            Antes de la reforma introducida por la Ley n.° 8700, el artículo 15 establecía que la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción estaba conformada por un total de diez miembros, de ahí que con la modificación se haya reducido de diez a seis el número de miembros que forman la Junta Directiva. 


 


En la presente consulta, llama la atención el CNP en cuanto a que resulta evidente que por un error involuntario, el legislador varía la integración de la Junta Directiva y omite reformar la disposición normativa referida al quórum requerido para sesionar válidamente (artículo 26 de la Ley n.° 2035).


 


            Expresamente, el artículo 26 señala que el quórum de las sesiones será de seis miembros de la Junta Directiva.


 


“Artículo 26.-


El quórum de las sesiones se formará con seis miembros de la Junta Directiva. El Gerente, el Subgerente y el Auditor deben asistir a las sesiones de Junta, así como los Jefes de las diferentes dependencias cuando sean llamados, y todos tendrán voz pero no voto.”


 


(Así reformado por el artículo 2º, inciso d), de la ley No.7742 de 19 de diciembre de 1997)


 


            De la literalidad de la norma se desprende que para que la Junta Directiva pueda legalmente sesionar, es necesario que se encuentren presentes seis miembros, con lo que en ocasión de la reforma que realiza la Ley 8700, el quórum estructural requerido sería la totalidad de los miembros de la Junta Directiva, lo cual, como bien considera el Presidente de la Junta Directiva del CNP, resulta cuestionable por su inconveniencia lógica y funcional.


 


            Ahora bien, partiendo de la revisión de las actas del expediente legislativo número 17.123 que corresponde a la “Modificación de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción N.° 2035 y sus reformas”, esta Procuraduría pudo confirmar que, en efecto, durante el debate de los legisladores para la aprobación de la Ley n.° 8700 no se discutió la modificación del artículo 15 así como tampoco se hizo relación alguna respecto al quórum estructural de la Junta Directiva (artículo 26).  De ahí que es dable afirmar que, de manera involuntaria, el legislador no se percató de también modificar el número de miembros de la Junta Directiva requeridos para conformar el quórum estructural.


 


En relación a la importancia del quórum y la integración de los órganos colegiados, esta Procuraduría ha considerado lo siguiente:


 


“(…) La integración del órgano colegiado con el número de miembros previsto en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (Artículo 182. -2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley”. (Dictamen C-136-88 de 17 de agosto de 1988 citado en dictamen C-301-2002 del 8 de noviembre de 2002)


 


Ahora bien, no omitimos manifestar que es totalmente válido considerar que quizá es poco conveniente que el quórum para sesionar sea la totalidad de los miembros del órgano colegiado, ya que como bien sabemos en ocasiones y por múltiples razones resulta imposible contar con la presencia de la totalidad de los integrantes del órgano.  Si hemos dicho que es indispensable que se cumpla el quórum de ley para que el órgano funcione, delibere y pueda emitir actos administrativos, lo cierto es que en situaciones como la que aquí se plantea, se dificultaría contar con la asistencia completa. 


 


Consideramos lo anterior por motivo de que quiénes integran la Junta Directiva son tanto representantes de otras instituciones diferentes al CNP como funcionarios que se desempeñan en altos puestos como Ministro (MAG) o Presidente Ejecutivo (IDA), quienes en virtud de las múltiples ocupaciones que conlleva su cargo, es comprensible y muy probable que se les dificulte presentarse siempre a todas las sesiones.  De modo que en ese sentido podemos afirmar que el quórum ahora resulta gravoso. 


 


Es normal que a las sesiones de este tipo de órganos, no siempre asista la totalidad de sus integrantes.  De ahí que lo racional sea que el quórum estructural de un órgano colegiado sea una cantidad de miembros distinta a la de la totalidad de los integrantes del mismo.


 


            De lo dicho hasta aquí se puede determinar que evidentemente en el caso en análisis, nos encontramos en presencia de un error legislativo, error que consiste en haberse reformado una norma sin considerar otras con ella relacionadas.  Fundamentalmente, tal error ha generado una situación incómoda y poco práctica para el funcionamiento de la Junta Directiva del CNP, en virtud de lo difícil que según manifiestan, les resulta asegurar la asistencia de la totalidad de los integrantes, en todas las sesiones.


 


            Respecto al tema de errores legislativos como ocurrido en este caso, en Opinión Jurídica n.° OJ-116-2004 de 27 de setiembre del 2004, expusimos lo siguiente:


 


“Así las cosas, más que un asunto donde se presenta una ambigüedad o una oscuridad en el texto legal vigente, estamos frente a un error legislativo, residenciado en el hecho de que se da un divorcio entre la “ratio legis” y el texto finalmente aprobado. Ahora bien, la doctrina jurídica ha elaborado una serie de criterios para corregir los yerros en las leyes. SALVADOR CODERCH nos recuerda que en España existen una serie de principios y técnicas para la corrección de las leyes. En primer lugar, está el principio de autocontrol, que, evidentemente, falló en este caso.


 


En segundo término, está el principio de control previo y de control posterior. En el caso del primero, supone la existencia de una técnica a través de la cual un funcionario le da seguimiento desde el primer borrador del proyecto de ley, hasta su publicación en el Diario Oficial. El segundo, parte de la idea de que en el Diario Oficial existen técnicas propias para corregir los errores.


 


En tercer lugar, está el principio de corrección por quien comete el error. ‘Jurídicamente, ¿a quién corresponde la decisión de modificar el texto publicado en el diario oficial?  En principio corresponde esta decisión al poder del Estado, a la instancia en la que se ha cometido el error, esto qué quiere decir. El error se ha producido entre el Parlamento y el diario oficial; es decir, en el diario oficial la errata la corrige el diario oficial, por qué, porque dispone del texto enviado por el directorio, con el cual se confronta el texto publicado y con base en el cual corregirlo.  Si el error se ha producido en la Cámara, la corrección tiene que producirse en la Cámara, y si el error se ha producido en el Ejecutivo…’ (CODERCH, Salvador. Manual de Técnicas Legislativas. Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Justicia. San José, Costa Rica, 1990, página 119. Las negritas no se encuentran en el original). En idéntica dirección se pronuncian NICOLÁS PÉREZ SERRANO, citado por RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge. Sanción, Promulgación y Publicación de las Leyes. Editorial Tecnos, Madrid-España, 1987, página 123, cuando la aprobación parlamentaria recae sobre un texto equivocado. ‘Es obvio que, en este caso, el error precisa una nueva ley para su corrección. Como señaló Pérez Serrano los acuerdos de una Cámara legislativa, válidamente realizados, son irrevocables (vote acquis; Unverruckbrkeit)’.


 


Como puede verse de lo dicho hasta aquí, y aunque referido a errores materiales en las leyes, y no a errores que llamaríamos de concepto, la doctrina citada también resulta aplicable a este tipo de errores. Desde nuestro punto de vista, no tenemos la menor duda, a esta altura de este estudio, que tanto el proyecto original como el nuevo texto pretende subsanar un error del Parlamento, es decir, expresar adecuadamente la idea original, que se tuvo en mente, cuando se hizo la reforma al artículo 1256 del Código Civil. (…)”.


 


En consecuencia, ante el evidente caso de la omisión -y por ende del error técnico- del legislador, quien debe hacer la respectiva corrección mediante una modificación al numeral 26 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, es éste.  Con lo cual es oportuno indicar que no existe posibilidad de interpretar que la norma actual (artículo 26) quedó tácitamente derogada con las reformas realizadas por la Ley 8700.


 


Ahora bien, debemos precisar que si bien es cierto, como así lo señala la Dirección de Asuntos Jurídicos del CNP, este Órgano Asesor, en reiteradas oportunidades, ha considerado que la derogación tácita de las normas ocurre cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una norma y el contenido de la nueva norma, no obstante, pese a que la norma modificada (artículo 15) provoca con la norma que no se afectó (artículo 26) que se agrave el quórum estructural del colegio, el quórum no es del todo imposible, de ahí que no exista una incompatibilidad sustancial entre las normas.  Con ello queremos decir, que la solución, en este caso, no es recurrir a interpretar que las disposiciones contenidas en el artículo 26 han quedado derogadas tácitamente con la modificación al artículo 15, sino que más bien en situaciones como ésta, lo conveniente es acudir al órgano legislativo con el fin de que, a la brevedad posible, se reforme el texto del artículo omitido para que se reduzca el quórum estructural y no se genere ningún tipo de complicación para el CNP.  Lo anterior es más cierto, toda vez que por vía de interpretación no se podría fijar un quórum estructural diferente al que está fijado de forma expresa en la norma legal, ya que, por una parte, se estaría sustituyendo la voluntad del legislador, situación que, a toda luces, no es posible en un Estado social y demo crático de Derecho, amén que es muy opinable el determinar cuál sería el quórum estructural a establecer - 4 ó 5 miembros-, así como el optar por el quórum estructural que establece la Ley General de la Administración Pública para los órganos colegiados, por el otro.


 


En relación con el tema de la derogatoria tácita de las normas, permítasenos agregar la siguiente cita:


 


“Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones.  En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior.  En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido.  Se requieren, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.


 


Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.


 


Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:


 


a.-     Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.


 


b.-     La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).


 


Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.”  (C-138-2009 del 18 de mayo de 2009)


 


Finalmente, esta Procuraduría debe recalcar, que del estudio cronológico realizado a la Ley n.° 2035, verificamos que en todas las reformas que dicha Ley ha sufrido, ambos numerales fueron debidamente modificados, es decir tanto lo referido a la integración de la Junta Directiva del CNP como lo referido al quórum de sus sesiones.  En relación a ello, debemos agregar lo indicado en el siguiente pronunciamiento:


 


“Por último, la tesis de que el legislador incurrió en un error técnico al omitir la modificación expresa de las normas del Código Fiscal que instituían la naturaleza del papel sellado para esos volúmenes, es un aspecto que no ha sido demostrado en forma fehacientemente mediante argumentos lógicos y a través de los estudios de los antecedentes legislativos. No obstante, en el hipotético caso de que admitiéramos la existencia de dicho error, por la vía de la interpretación de la norma legal este no podría ser subsanado, pues estaríamos invadiendo competencias propias, exclusivas y excluyente de los Poderes Legislativos y Ejecutivo.” (C-017-2006 18 de enero de 2006)


 


Ello nos permite reafirmar que en este caso no estamos en presencia de una derogatoria tácita, sino más bien frente una omisión por parte del legislador, omisión que, como hemos señalado, ocasiona que a la Junta Directiva se le dificulte sesionar, pero el cual solo puede ser subsanado por el legislador a través de una Ley formal. Nótese que el numeral 15 regula la integración de la Junta Directiva, mientras que el 26 norma el quórum estructural, por lo que no estamos en presencia de la misma materia y no se da una contradicción insalvable entre la normativa anterior y la posterior. De ahí que es imposible jurídicamente hablando, sostener la tesis de la derogatoria tácita.


 


 


III.-     CONCLUSIONES


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                  El legislador, al modificar el artículo 15 de la Ley 2035, reduce de diez a seis el número de miembros de la Junta Directiva del CNP.


 


2.                  El artículo 26 de dicha Ley establece que el quórum requerido para que la Junta Directiva sesione es de seis miembros, de ahí que, en estricto apego a la Ley, el quórum estructural es la totalidad de sus miembros.


 


3.                  Del estudio de los antecedentes legislativos de la Ley n.° 2035 y todas sus reformas, se comprobó que, en la última reforma (Ley n.° 8700), el órgano legislativo omitió modificar también el numeral 26, como sí se hizo en las reformas anteriores.


 


4.                  Al encontrarnos en presencia de un evidente error legislativo, lo jurídicamente procedente es que dicho error sea subsanado por el mismo Poder Legislativo, quien es el único competente para hacerlo mediante Ley.


 


 


            Atentamente,


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez                             


Procurador Constitucional                                  


 


 


Licda. Carolina Muñoz Vega


Abogada de Procuraduría


 


FCV/CMV/mvc