C-287-2009

19 de octubre de 2009

Licenciado

Álvaro González Alfaro

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimado Señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DMT-1125-2009 de 29 de setiembre último - recibido el día 30 del mismo mes y año-, por el que se nos requiere de cierto modo reconsiderar la posición sostenida en nuestra jurisprudencia administrativa respecto a los alcances dados a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Nº 6963, por resolución Nº 2136-91 de la Sala Constitucional, a fin de que se establezca que los funcionarios activos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social indiscriminadamente, con base en lo dispuesto en los dictámenes C-155-2001, C-324-2001 y C-136-2004 de 5 de mayo de 2004, pueden optar por un beneficio jubilatorio o pensionístico del régimen especial contributivo de Hacienda, conforme a las disposiciones de la Ley Marco (Nº 7302), indistintamente que hayan cotizado o no antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley Nº 7013.

II.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la correspondiente gestión  fue presentada extemporáneamente; es decir, con sobrada posterioridad al plazo antes señalado; lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.

No obstante lo expuesto, a sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) de la ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo correspondiente, este Despacho estima conveniente dar curso, de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido.

II.- Improcedencia de la reconsideración oficiosa solicitada.

Debemos advertir desde ya, que el tema en consulta ha sido amplia y claramente abordado en nuestros dictámenes[1] y por reiterados fallos judiciales[2] que han tenido fiel reflejo en nuestra jurisprudencia administrativa; razón por la cual esa doctrina administrativa ha adquirido un carácter de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial que incide de manera relevante en la interpretación y alcance real, efectivo y lícito de los preceptos normativos que regulan la materia; nos referimos a la norma 36 de la Ley de presupuesto extraordinario Nº 6963 de 31 de julio de 1984, por la que se incluyó a los empleados y funcionarios de varias dependencias públicas, como los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como otras normas atípicas que fueron declaradas inconstitucionales mediante la resolución Nº 2136-91 op. cit. Y  pese a las razones dadas por el ahora consultante, consideramos que dicha interpretación debe mantenerse.

Para ilustrar nuestra posición al respecto, sirva la siguiente trascripción del dictamen C-304-2004 op. cit.

“(…) es precisamente en relación con el derecho de pertenencia que se plantea la discusión sobre la exigibilidad de la cotización para el régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 7013, según lo establece la resolución Nº 2136-91 de la Sala Constitucional.

Como bien se indicó en los pronunciamientos C-303-2002 y C-265-2004 op. cit., mediante la resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, nuestro Tribunal Constitucional dispuso la anulación de varias normas presupuestarias, por atípicas, que afectaron el régimen de Pensiones de Hacienda, pero en lo que interesa a la presente consulta, dimensionó los efectos de tal declaratoria de inconstitucionalidad, así:

"(...) De igual forma, se dimensionan los efectos de la presente declaratoria, en el sentido de que todas aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para el régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 7013 de 18 de noviembre de 1985, por haberlo permitido así cualquiera de las normas presupuestarias que se declaran nulas y que esa Ley contemple, tendrán derecho a permanecer en él (...)"

Según lo ha interpretado recientemente la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con ese expreso dimensionamiento jurídico, permanecerían amparados al régimen de Pensiones de Hacienda, aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para él, antes de que hubiera entrado en vigencia la Ley Nº 7013 (Además de las resoluciones citadas en el pronunciamiento C-265-2004, pueden consultarse las Nºs 2004-00747 de las 09:40 horas del 8 de setiembre, 2004-00756 de las 09:40 horas del 10 de setiembre, 2004-00820 de las 10:10 horas del 29 de setiembre, todas del 2004 y de la Sala Segunda).

Como es obvio, en estos casos se está ante una situación especial, y en consecuencia, la adquisición de derechos bajo su amparo debe verse exclusivamente a la luz del dimensionamiento de efectos hecho por la Sala Constitucional, mediante la resolución de comentario.

Así las cosas, contrario a lo que estima la consultante, resulta claro entonces que quienes hayan ingresado al régimen de Pensiones Hacienda (Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943) por medio de las leyes anuladas por la Sala Constitucional en su sentencia Nº 2136-91 op. cit., tienen derecho a permanecer en él, siempre y cuando hubiesen cotizado específicamente a dicho fondo antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley Nº 7013.

 En estos términos evacuamos la primera interrogante de su consulta.

        Ahora bien, como consecuencia de lo expuesto, también resulta evidente que esas personas -las que hubiesen cotizado específicamente a Hacienda antes del 3 de diciembre de 1985- tendrían actualmente derecho a pensionarse por el citado régimen especial, pero con los correctivos introducidos por la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992), siempre que cumplan con todos los requisitos previstos para ello; lo cual incluye la posibilidad de computar tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, anterior o posterior al 3 de diciembre de 1985, a efecto de otorgar una pensión o jubilación al amparo de aquél régimen, como bien lo ha reconocido la propia Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en sus resoluciones Nºs 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre del 2002, 2003-033 de las 10:30 horas del 31 de enero del 2003, 2004-00710 de las 14:30 horas del 27 de agosto del 2004, y lo sugerimos nosotros en el dictamen C-136-2004 de 5 de mayo del 2004.

        Respondemos así la segunda pregunta de su misiva.

CONCLUSIONES:

        De conformidad con lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye lo siguiente:

·         Resulta claro que quienes hayan ingresado al régimen de Pensiones Hacienda (Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943) por medio de las leyes anuladas por la Sala Constitucional en su sentencia Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, tienen derecho a permanecer en él, siempre y cuando hubiesen cotizado específicamente a dicho fondo antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley Nº 7013.

·         En estos casos se está ante una situación especial, y en consecuencia, la adquisición de derechos bajo su amparo debe verse exclusivamente a la luz del dimensionamiento de efectos hecho por la Sala Constitucional, mediante la resolución de comentario.

·         Además, esas personas -las que hubiesen cotizado específicamente a Hacienda antes del 3 de diciembre de 1985- tendrían actualmente derecho a pensionarse por el citado régimen especial, pero con los correctivos introducidos por la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992), siempre que cumplan con todos los requisitos previstos para ello; lo cual incluye la posibilidad de computar tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, anterior o posterior al 3 de diciembre de 1985, a efecto de otorgar una pensión o jubilación al amparo de aquél régimen”. (Lo destacado en negrita no es del original, sino una nota aclaratoria que ahora estimamos necesaria aun cuando aquel requisito sine qua non se sobreentiende).

   Como se infiere fácilmente de lo expuesto, por imperativo jurisprudencial, esto es, en el específico contexto del dimensionamiento dispuesto de forma vinculante por la resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991 del Tribunal Constitucional (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), los servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que tendrían derecho tanto a permanecer en el régimen de Hacienda al amparo de alguna de las leyes anuladas por la Sala Constitucional en dicha sentencia, como de jubilarse o pensionarse en la actualidad según los correctivos introducidos por la Ley Nº 7302, serían únicamente aquellos que  hubiesen cotizado para aquel régimen especial antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7013. Mientras que aquellos otros servidores que no hubiesen cotizado a dicho fondo especial antes del 3 de diciembre de 1985, tendrán derecho a pensionarse o jubilarse al amparo del régimen general de pensiones que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte), siempre y cuando cumplan los requisitos de calificación o elegibilidad preestablecidos a la fecha (Véanse al respecto los dictámenes C-301-2006 de  25 de julio y C-396-2006 de 06 de octubre, ambos de 2006, que si bien están referidos a los servidores de la Dirección General de Servicio Civil, no hay que olvidar que esos funcionarios fueron incluidos por las mismas normas que introdujeron dentro de la cobertura del régimen especial contributivo de Hacienda a los servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de otras dependencias publicas como el Ministerio de Agricultura y Ganadería y la Imprenta Nacional).

   Reiteramos que el requisito de haber cotizado para el régimen de Hacienda antes de la entrada en vigencia de la ley Nº 7013 citada, fue establecido expresamente y de forma vinculante en el dimensionamiento de la sentencia Nº 2136-91 mencionada, donde se indica que “… todas aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para el Régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley # 7013 de 18 de noviembre de 1985, por haberlo permitido así cualquiera de las normas presupuestarias que se declaran nulas y que esa ley contemple, tendrán derecho a permanecer en él”.   Por ello, aclaramos una vez más que no se están imponiendo, por vía interpretativa, requisitos no contemplados en las normas que regulan el Régimen, sino aplicando el texto expreso del dimensionamiento aludido, así como la jurisprudencia emitida por la Sala Segunda de la Corte respecto al punto (Véase al respecto el dictamen C-233-2007 de 12 de julio de 2007,que si bien está referidos a los servidores del Ministerio de Agricultura y Ganadería, no hay que olvidar que esos funcionarios fueron incluidos por las mismas normas que introdujeron dentro de la cobertura del régimen especial contributivo de Hacienda a los servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de otras dependencias publicas como la Dirección General de Servicio Civil y la Imprenta Nacional).

   En consecuencia, por basarse en disposiciones normativas especiales,  referidas a colectivos concretos de empleados y funcionarios públicos distintos a los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes fueran incluidos dentro de la cobertura del régimen especial contributivo de Hacienda por la norma 36 de la ley n.° 6963, y cuyos alcances normativos fueron expresamente delimitados de forma vinculante por la propia Sala Constitucional en su resolución Nº 2136-91 y por la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema, estimamos que no son jurídicamente extensivos los criterios externados en los dictámenes C-155-2001, C-324-2001 y C-136-2004, en los términos sugeridos por el consultante a aquellos servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que no hubiesen cotizado a dicho fondo especial antes del 3 de diciembre de 1985.

Reiteramos así nuestro criterio al respecto, externado en los dictámenes C-303-2002, C-265-2004, C-301-2006, C-396-2006, C-233-2007 y especialmente en el C-304-2004; dictámenes que sin lugar a dudas, constituyen jurisprudencia administrativa sobre la materia, y por ende, resulta vinculante para la Administración activa.

Conclusión:

En definitiva, mientras se mantenga vigente el dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2136-91, así como la interpretación que de manera reiterada ha hecho la Sala Segunda de la Corte respecto a los alcances de ese dimensionamiento, los únicos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que podrían considerarse incluidos dentro del Régimen de Pensiones de Hacienda (aparte de los que ya obtuvieron el derecho a las prestaciones económicas de ese Régimen), serían los que cotizaron para él antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en que entró en vigencia de la ley n.° 7013 de 18 de noviembre de 1985.

Por las razones expuestas y por considerar que no se evidencian motivos o razonamientos que hagan necesario acudir a la competencia de revisión oficiosa que contempla el inciso b) del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se mantiene en todos sus extremos el criterio técnico jurídicos contenido al respecto en los dictámenes C-303-2002, C-265-2004, C-301-2006, C-396-2006, C-233-2007  y especialmente en el C-304-2004. Deberá entonces la Administración consultante atenerse a lo sostenido en dicha jurisprudencia administrativa.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv