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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 321
 
  Dictamen : 321 del 23/11/2009   

23 de noviembre, 2009


C-321-2009


 


Señor


Juan José Flores


Superintendente General


Superintendencia General de Valores


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° C02/0 de 28 de septiembre último, por medio del cual consulta respecto de los alcances del artículo 6 de la Ley N° 8220, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos y de los artículos 21 y 22 del Reglamento a dicha Ley, en relación con el plazo y calificación únicos y la verificación de los requisitos. Lo anterior acerca de un nuevo trámite para las autorizaciones de oferta pública u otro tipo de autorizaciones que deba emitir SUGEVAL.


 


Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio de 25 de setiembre anterior. En él se indica que es interés de la SUGEVAL aplicar un nuevo trámite para las autorizaciones de oferta pública, el cual se dividiría en dos momentos: a) verificación o mera constatación de la documentación aportada y b) calificación sobre el fondo y cumplimiento de los requisitos. Para la primera fase, la Superintendencia contaría con tres días naturales para constatar si la solicitud está completa o si faltan requisitos, pudiendo prevenir los requisitos que faltaren mediante una fórmula que no implicaría análisis de fondo. En la segunda fase, la Superintendencia podría requerir aclaraciones o correcciones o realizar observaciones a la documentación presentada por una única vez, previniendo la corrección o subsanación necesaria. Transcurrido el plazo de diez días de la prevención, se procederá conforme el segundo párrafo del artículo 264 de la Ley General de la Administración Pública. Señala la Asesoría que si bien la Ley 8220 y su Reglamento determinan el procedimiento a seguir ante una determinada petición o solicitud del administrado, la Administración podría establecer un trámite diferenciado en una reglamentación específica dada su competencia y velando por los fines de la Ley 8220 y los principios rectores de la función y organización administrativas. En su criterio, el trámite contenido en la Ley 8220 y su reglamento establece dos momentos: la verificación o mera constatación de los documentos aportados y la calificación sobre el fondo y cumplimiento de los requisitos. Concluye, además,  que la Ley 8220 dispone que el trámite debe estar normado por una ley o reglamento. Por lo que la Administración puede elaborar reglamentos que regulen requisitos y trámites administrativos, que deben responder a los parámetros fijados por la Sala Constitucional. Asimismo, señala que los trámites de autorización que realiza la SUGEVAL son bastantes complejos porque pueden involucrar la autorización de un reglamento completo o sus modificaciones, como es el caso de los reglamentos de las bolsas de valores. Por lo que la aplicación de un nuevo trámite para las autorizaciones para realizar oferta pública no violenta lo dispuesto en la Ley 8220 y su reglamento.


 


 


A.-       LA SIMPLIFICACION DE TRÁMITES DEBE PERMITIR UNA MEJOR SATISFACCION DEL INTERES PÚBLICO


 


Como parte de los esfuerzos por mejorar la calidad de la gestión administrativa y acercar la Administración al administrado, se plantea la necesidad de simplificar los trámites administrativos. La simplificación se presenta como un mecanismo de reducción de las cargas administrativas. Estas se entienden como los costes de la normativa en forma de solicitudes de licencias y permisos, de completar formularios e información o bien, la notificación de datos a la Administración. La simplificación se sitúa dentro de las políticas para incrementar la productividad tanto administrativa como empresarial. Las herramientas de simplificación tienen por objetivo la mejora de las solicitudes de información por la administración para liberar tiempo y recursos de los afectados por los requerimientos; así como mejorar la transparencia y responsabilidad regulatoria.


 


En ese esfuerzo, cobra una particular importancia la “simplificación del Derecho”, entendida como calidad normativa: las normas deben cumplir estándares de calidad, lo que redundará en la previsibilidad y claridad de la ley y, por ende, en un reforzamiento de la seguridad jurídica. En el ámbito del Derecho Administrativo, la simplificación se orienta a la eliminación de trabas y formalismos que impiden el accionar administrativo. Y reducción de los instrumentos jurídicos reguladores de una materia de manera que para el administrado sea más fácil conocer cuáles son las normas que regulan su actuación o bien, la actividad que pretende emprender o ha emprendido.


 


Así, la simplificación del Derecho debe conducir a una racionalización de los trámites que realizan los administrados ante la Administración, mejorando la eficacia, pertinencia y utilidad. Eficacia que está unida a la mayor celeridad y funcionalidad de las actuaciones y su menor costo. Recuérdese que eficacia, celeridad, simplificación  han sido considerados principios de la actuación administrativa, cuyo respeto permite el buen funcionamiento no sólo de los servicios públicos sino, en general, de toda actuación administrativa. Ello deriva de una reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional:


 


 


“IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer.  Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que las organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular”. Sala Constitucional, resolución N° 2005-05600 de 16:34 hrs. de 10 de mayo de 2005.


 


Puesto que dichos principios rigen toda actuación administrativa, se sigue como lógica consecuencia que cubren la función regulatoria.


 


Para lograr tales cometidos se deben suprimir trámites innecesarios, reducir requisitos en lo que sea necesario y concentrar estos. Concentrar trámites significa tanto que debe evitarse la duplicidad de trámites ante distintas instancias como que debe evitarse que en una misma instancia pueda repetirse un mismo trámite.


 


Es decir, uno de los ámbitos en que se plantea la necesidad de simplificación es el del procedimiento. No puede dejar de lado que si bien este es un cauce para la manifestación de una de las conductas administrativa, ha sido una tendencia de la Administración el convertir el procedimiento en un fin en sí mismo, tendencia que lleva a duplicar y, en general, crear trámites que si no obstaculizan sí retrasan la emisión de la conducta final y, por ende, la adopción de la decisión de fondo que permita la satisfacción del interés público.


 


Y es que no debe olvidarse que todo este proceso de racionalización administrativa parte de un principio fundamental en el Derecho Administrativo: la Administración no sólo sirve al interés general sino que también es una organización servicial de los administrados. Esto es lo justifica su existencia y legitima su accionar, incluidas las potestades de imperio.


 


La Administración debe alcanzar sus objetivos con celeridad. Esta es un medio de lograr los objetivos. Para ello los procedimientos administrativos no deben ser retardatorios y menos obstaculizadores. Por el contrario, se postulan que deben ser los estrictamente necesarios y, en todo caso, ágiles. A ello tiende la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, N° 8220 de 4 marzo de 2002.


 


Dicha Ley es aplicable a toda la Administración Pública, Central y Descentralizada, comprendiendo los órganos con personalidad jurídica instrumental, salvo que expresamente se exceptúe dicha  aplicación. La Superintendencia General de Valores es un órgano desconcentrado del Banco Central de Costa Rica, artículo 3 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, por lo que forma parte de la Administración Pública Descentralizada. En esa medida le resulta aplicable la Ley 8220 cuando deba conocer de una petición o de un procedimiento administrativo. Se entiende, en consecuencia, que la Ley resulta aplicable a los trámites que deban ser realizados ante la Superintendencia, conforme las leyes sustantivas que la rigen. Es el caso de la autorización de oferta pública de valores, artículo 11 o de la autorización de un fondo de inversión, artículo 74 de la Ley 7732 o la aprobación de los prospectos informativos de las emisiones o de los fondos de inversión, artículo 75 de la citada Ley, para citar algunos ejemplos.


 


El objetivo de la Ley es que se simplifiquen los trámites necesarios para que la Administración ejerza su competencia. En ese sentido, la Ley contribuye a normar el procedimiento, sin que en modo alguno se modifique la competencia de la Administración de que se trate. Una competencia que debe materializarse en la actuación administrativa dispuesta en la Ley. En su caso, materializarse en un acto administrativo con el contenido y motivo dispuesto por la Ley para la satisfacción de los fines públicos correspondientes. Con esto acotamos, desde ya, que el respeto de la Ley 8220 no exime a la Administración de ejercer sus competencias y asumir la responsabilidad que ese ejercicio implica. Acotar, además, que la competencia es normalmente un poder-deber en tanto ha sido atribuida para la satisfacción del interés público. Aspecto que consideramos conveniente recordar en virtud de las dudas que se han presentado en el seno de la SUGEVAL en orden a la aplicación de la Ley 8220 en trámites de suyo complejos como los que se han indicado en el párrafo anterior. Trámites que, por demás, tienen como objeto la protección del inversionista y la estabilidad y solidez del mercado de valores.  


 


 


B.-       EL DEBER DE PREVENIR LA SUBSANACION DE OMISIONES O DEFECTOS


 


Se consulta en relación con el plazo y la calificación únicos y verificación de requisitos dentro de un procedimiento administrativo. Se desea conocer si SUGEVAL puede establecer una reglamentación específica que diferencie la verificación o constatación de la documentación presentada, por una parte y la calificación sobre el fondo y cumplimiento de los requisitos, por otra parte. Entiende la Procuraduría que es interés del consultante que se establezca si dicha diferenciación encuentra fundamento en la Ley N° 8220 antes citada.


 


Dispone el artículo 6 de la citada Ley:


 


Artículo 6º—Plazo y calificación únicos. Dentro del plazo legal o reglamentario dado, la entidad, órgano o funcionario deberá resolver el trámite, verificar la información presentada por el administrado y podrá prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el trámite o que aclare información. Tal prevención suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará, al interesado, hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos los cuales, continuará el cómputo del plazo previsto para resolver”.


 


El artículo 6 obliga a la Administración a sujetarse al plazo que legal o reglamentariamente ha sido fijado para que un determinado trámite se realice. Es dentro de ese plazo que la Administración ejercita su competencia. Por consiguiente, es dentro de ese plazo que  verifica la información presentada y, en su caso resuelve favorable o desfavorablemente la solicitud de que ha sido objeto.


 


Ante una solicitud, la Administración debe verificar que los requisitos se cumplen y, por ende, si tienen la virtud de fundamentar una resolución favorable de lo solicitado. El punto es si esa verificación debe hacerse desde un principio, de manera de determinar desde el inicio del procedimiento que los documentos y demás requisitos presentados cumplen con las exigencias del ordenamiento o bien, si la Administración puede establecer una fase de admisibilidad que le permita verificar que los requisitos requeridos se han presentado. En ese sentido, se entendería por “solicitud completa” aquélla que reúne todos los requisitos exigibles.


 


A efecto de que su competencia sea ejercitada, la Administración debe verificar el cumplimiento de los requisitos legal o reglamentariamente exigidos. Para este efecto, la Ley habilita establecer un trámite de admisibilidad. En ese sentido, faculta a la Administración no sólo a verificar la información que ha sido presentada por el administrado sino también a prevenirle los requisitos omitidos o a realizar aclaraciones. Una prevención que tiene el efecto de suspender el plazo para resolver.


 


Ese efecto suspensivo no se atempera, ciertamente, con los criterios jurisprudenciales que han establecido que una solicitud se considera debidamente presentada cuando reúne los requisitos legal o reglamentariamente exigibles. Si esto fuere así, en caso de que la solicitud fuere omisa respecto de un requisito y ameritare una prevención en ese sentido, el plazo para resolver comenzaría a correr hasta que esa omisión fuere solucionada  y, por ende, la solicitud fuere completada. Empero, de acuerdo con el artículo 6 de mérito, la prevención sólo tiene efectos suspensivos y no interruptores de la prescripción. Por lo que transcurrido el plazo de la prevención, continúa corriendo el plazo para resolver.


 


La referencia al plazo para resolver nos conduce a señalar algo que podría considerarse una verdad de Perogrullo: al establecer el artículo 6 de mérito que la Administración deberá revisar si la solicitud reúne los requisitos, no está autorizando a la Administración para hacer una valoración sobre el fondo de la solicitud y tampoco le está imponiendo dicha valoración en el plazo señalado. Por consiguiente, la prevención de que se trate no tiene el efecto de analizar a partir de los elementos presentados por el administrado la procedencia o improcedencia de lo solicitado.


 


La prevención de mérito tiene el efecto propio de un análisis de admisibilidad de la solicitud. No de la procedencia de la misma. Análisis de admisibilidad que conduce a determinar si están presentes los requisitos exigidos para presentar la solicitud, sin que sea ese momento el correspondiente para que la Administración juzgue y valore si a partir de los requisitos presentados la solicitud reúne las condiciones necesarias para que se dicte una resolución favorable en los términos pretendidos por el administrado. En ese sentido, la fase de admisibilidad no tiene un “alcance” mayor que aquélla que normalmente se reconoce en el procedimiento administrativo y en los procesos judiciales. El análisis de fondo, incluso con valoración de esos requisitos, procederá en el momento de dictar la resolución de fondo. Así, por ejemplo, tenemos que si una demanda contencioso-administrativa no reúne los requisitos del artículo 58 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el juez tramitador ordena subsanarlos dentro de tres días hábiles, indicando los requisitos omitidos o incompletos. De no subsanarlos, la demanda se declara inadmisible y se archiva (artículo 61.-1 del citado Código). Si los subsana, el proceso continúa y es en sentencia que se determina si la pretensión es procedente o improcedente. Obsérvese que al momento de la prevención sobre documentos, el juez no entra a valorar los documentos presentados, a efecto de establecer si han sido elaborados conforme el ordenamiento requiere para estimar la pretensión que se ejercita. El examen es, por el contrario, formal.


 


Podría decirse, entonces, que el artículo 6 sienta como un deber general de la actuación administrativa, independientemente del procedimiento que resulte aplicable, el de prevenir subsanar los defectos o faltas de la solicitud que el administrado le presente. Subsanación que para el procedimiento administrativo está prevista en el artículo 287 de la Ley General de la Administración Pública.


 


Pero, además, esa prevención es única. El artículo 6 es  muy claro al disponer que la Administración prevendrá “por una única vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el trámite o que aclare información” . Y esa a esa única prevención al acto que la Ley atribuye efectos suspensivos del plazo para resolver.


 


Conforme lo expuesto va de suyo que la circunstancia de que la Administración haya hecho una prevención para que se presenten requisitos o se subsanen otros, no implica que deba acoger en resolución final la petición o pretensión del administrado. De lo expuesto se sigue además que la calificación sobre el fondo es propia de la resolución final.


 


Aplicado lo anterior a la autorización de la oferta pública, tendríamos que, conforme el artículo 11 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores,  la solicitud debe ser presentada de acuerdo con los requisitos establecidos por la Superintendencia, acompañándola de los documentos que acrediten el acuerdo de emisión, las características de los valores emitidos y los derechos y las obligaciones de sus tenedores. La entidad emisora requiere de una auditoría externa que cumpla los requisitos fijados por la Superintendencia, la presentación de un prospecto informativo que contenga la información relevante sobre el emisor y la emisión proyectada; indicación de los plazos mínimo y máximo que deberán transcurrir entre la autorización de la emisión y su colocación, conforme a las normas de la Superintendencia. A estos requisitos legales se unen los dispuestos reglamentariamente, según el Reglamento de Oferta Pública de Valores, N° 571 de 20 de abril de 2006. Es el artículo 18 del Reglamento el que enumera los requisitos que deben acompañar cada solicitud. Esos requisitos son luego detallados en disposiciones específicas que determinan cómo debe presentarse el requisito de que se trate. Es el caso del el prospecto, la calificación de riesgo, la información financiera, documentación legal y de orden administrativo, información relativa a las garantía; información sobre el agente de pago, documentos todos que deben ser presentados en idioma español. El artículo 22 regula la calificación dada por una empresa calificadora de riesgo a la emisión. Entre la información que debe contener la carta de la sociedad calificadora se encuentran la descripción de las características de la emisión calificada, calificación otorgada a la emisión y su significado, fundamentos que motivaron dicha calificación; fecha de la información financiera utilizada, número de la sesión y fecha del acuerdo del Consejo de Calificación. En cuanto a la información financiera, el artículo 23 señala que deben presentarse los estados financieros auditados consolidados del emisor y de su sociedad controladora, cuando aplique, para los últimos tres períodos fiscales terminados e interinos trimestrales para el periodo fiscal en curso, el último periodo con una antigüedad no mayor dos meses previo a la solicitud de autorización, estados financieros acompañados del flujo de caja para el próximo año proyectado con los supuestos utilizados y flujo de caja anual real del emisor. Algunos requisitos son fácilmente verificables, es el caso de los documentos legales y administrativos en los cuales se encuentra la certificación del acuerdo de emisión de los valores, la certificación de los poderes otorgados a los representantes legales o la declaración jurada sobre la veracidad y suficiencia de la información proporcionada y claro está de la copia del aviso de oferta pública que se publicaría  una vez otorgada la autorización. O bien, de los documentos que acompañan a las garantías personales o reales, artículo 25. Otros requieren un análisis de fondo, como es lo relativo al prospecto, artículo 19, requisitos que solo mediante la resolución final se podría establecer que contienen información o declaraciones falsas o que se omite información sobre hechos relevantes.


 


La autorización de oferta pública de valores que la Superintendencia debe emitir y, por ende, el examen de los requisitos tiene como objeto salvaguardar los intereses de los inversionistas.


 


Es claro que en el plazo de admisibilidad -que en ausencia de una disposición reglamentaria específica que establezca otro plazo, sería de tres días- la Superintendencia debe analizar si se han cumplido los requisitos que la Ley y el Reglamento establecen con las formalidades correspondientes, sin que se pueda pretender racionalmente que en dicho plazo analice el contenido de esos documentos. Contenido que deberá examinar en el momento de emitir la resolución final y como fundamento para emitir esta misma.


 


 


C.-       REGULACION REGLAMENTARIA DE LOS TRÁMITES


 


SUGEVAL tiene interés en que se establezca que el plazo de tres días dispuesto en el artículo 21 del Reglamento a la Ley 8220 tiene como objeto la verificación o mera constatación de la documentación presentada, sin que de modo alguno concierna la calificación sobre el fondo y el cumplimiento de los requisitos. Por lo que la calificación única del artículo 6 de mérito puede ocurrir con posterioridad a la verificación de los requisitos, habilitando a la Administración a requerir aclaraciones o correcciones, realizar observaciones, para lo cual dará el plazo de diez días. Afirma, además, la potestad de la Administración para regular requisitos y trámites administrativos por vía reglamentaria.


 


Conforme lo antes indicado, la Administración debe diferenciar entre la fase de análisis del cumplimiento de los requisitos exigidos para la presentación de una solicitud o pretensión, por una parte y la fase de análisis y resolución de esa solicitud o pretensión. Es decir, análisis de fondo, por otra parte. Es en la primera fase que puede hacer prevenciones a efecto de que se complete o subsane la petición. Consecuentemente, que se puede hacer la calificación formal a que se refiere la ley.


 


Ahora bien, se cuestiona el plazo dentro del cual debe hacerse la prevención. Debe tomarse en cuenta que la Ley no fija el plazo dentro del cual esta debe tener lugar. No obstante, el Reglamento a la Ley introduce otro elemento que es necesario tomar en cuenta. Dispone el artículo 21 del Reglamento:


 


 


       “Artículo 21.—Verificación de los requisitos y cómputo del plazo. La entidad u órgano administrativo debe revisar los documentos aportados por el administrado en la solicitud, gestión o petición, con el propósito de determinar si la solicitud se presentó en forma completa, o si por el contrario, ésta es omisa y resulta necesario que sea aclarada o completada.


Para tales efectos, la Administración contará con un plazo de 3 días naturales; salvo los casos en que exista disposición legal o reglamentaria en contrario; a fin que, por escrito y única vez, le prevenga al administrado, los requisitos que debe completar, de acuerdo con los instructivos, manuales, formularios y guías de requisitos debidamente publicados en el Diario oficial La Gaceta. En este caso, la prevención suspende el plazo de resolución de la administración y otorga al administrado un plazo de diez días hábiles; salvo que por ley se fije otro distinto; para su cumplimiento.


Transcurrido el plazo señalado, continuará el cómputo del plazo restante previsto para resolver.


En los casos en que opere una imposibilidad material debidamente justificada por el administrado para cumplir con la prevención, la Administración podrá prorrogar el plazo por un término igual al otorgado.


Transcurrido el plazo sin recibir respuesta o tras la recepción de documentación incompleta, la administración debe proceder conforme al párrafo segundo del artículo 264 de la Ley General de la Administración Pública.


La posibilidad de la Administración, de realizar observaciones por única vez es aplicable a la entidad como un todo, es decir, se aplicará a todos sus funcionarios, siendo que no pueden solicitar más requisitos o correcciones a pesar de ser otro funcionario el que lo cali.ca por segunda vez.”


 


 


Observamos, en primer término, que se introduce un plazo para emitir la prevención. La Administración cuenta con 3 días naturales para revisar los documentos y determinar si la solicitud está completa, o si es omisa o requiere aclaración. Es de advertir que este plazo resulta aplicable en forma supletoria, ya que reglamentariamente la Administración podría exigir otro plazo. Importa resaltar, en todo caso, que dado el plazo que impone no podría considerarse que la revisión que se exige de la Administración sea sustancial. No puede pretenderse razonablemente que en tres días la Administración realice un examen del documento de manera que determine si reúne toda la información que –de acuerdo con la norma que impone el requisito- debe reunir. Por el contrario, en dicho plazo lo que podrá hacerse es constatar o no que se ha presentado el documento requerido. En su caso, hacer la prevención para que se cumpla o subsane en el plazo de los diez días hábiles que dispone el artículo 6 de la Ley.


 


 


En segundo término, importa resaltar que tanto legal como reglamentariamente solo se ha previsto la posibilidad de una única prevención. Único momento en que la Administración puede requerir que se completen requisitos omitidos en la solicitud o el trámite o que aclare información. En ese sentido, la Ley no ha abierto la posibilidad para que luego de vencida la fase de admisibilidad,  la Administración pueda abrir una nueva fase tendiente a permitirle al administrado presentar aclaraciones a su solicitud inicial. El objeto de la revisión dispuesta por la Ley y el reglamento no es sino posibilitarle hacer la prevención.


 


 


Este carácter único de la prevención se constituye en un límite para la potestad reglamentaria. Tómese en cuenta que la Administración puede fijar reglamentariamente un plazo mayor a los tres días para revisar los documentos, pero infringiría la ley si dispusiera que la revisión no tiene como objeto la prevención de  subsanar los defectos u omisiones, porque para ello puede abrir una nueva fase de revisión. Lo que implicaría la posibilidad de dos prevenciones, posibilidad no autorizada por el artículo 6 de mérito.


 


En tercer término, la prevención no tiene como objeto interrumpir el plazo para resolver, solo lo suspende. Lo que resulta tanto del artículo 6 de la ley como del 21 del Reglamento.


 


 


Nótese, que solo el incumplimiento de la prevención formalmente emitida autoriza para rechazar el trámite. En efecto, el artículo 264 de la Ley General de la Administración Pública debe verse como una unidad. Dicho numeral fija el plazo de diez días para que se cumplan los trámites a que se sujetan los interesados, plazo que puede ser distinto cuando así lo ha fijado la ley. La norma se aplica cuando expresamente se ha indicado que el administrado debe cumplir un trámite o cuando se le ha prevenido que lo cumpla. Para el supuesto que no lo haga, el artículo 264 de mérito autoriza a la Administración, de oficio o a gestión de parte, a declararlo “sin derecho al correspondiente trámite”.


 


En fin, el Reglamento confirma que la fase de revisión de documentos dispuesta en el artículo 6 de la Ley no tiene como objeto determinar si la documentación permite otorgar lo solicitado por el administrado. Nótese que una determinación de la procedencia del contenido, su conformidad legal o su veracidad implica un análisis de fondo que lleve a determinar la procedencia o improcedencia de la autorización o trámite que se solicita. En ese sentido, no puede pretenderse que la Administración deba analizar en el plazo de admisibilidad que un proyecto de reglamento o prospecto cumple sustancialmente o no con los requisitos legal o reglamentariamente estipulados. Por consiguiente, tampoco puede pretenderse que la prevención del artículo 6 implique una calificación para efectos de la procedencia del trámite de que se trata. La calificación sobre el fondo debe ocurrir, reiteramos en el momento de resolver el fondo y no dentro del plazo previo a prevenir la subsanación de requisitos.


 


El plazo de tres días dispuesto por el Reglamento recuerda los plazos que las normas procesales establecen para subsanar los defectos de la demanda. Así, tenemos que el artículo 61 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone que cuando la demanda no cumpla los requisitos señalados en el artículo 58 del Código, el juez tramitador ordenará la subsanación dentro del plazo de tres días hábiles, plazo que es de veinticuatro horas cuando el proceso es de trámite preferente.


 


Como se ha indicado, este plazo de tres días naturales dispuesto por el Reglamento a la Ley 8220 es subsidiario porque la Administración puede establecer por vía reglamentaria otro plazo. La posibilidad de que por vía reglamentaria se regule el plazo y el procedimiento han sido señalados por la jurisprudencia administrativa. Así, la Procuraduría ha indicado:


 


 


“En apoyo de la línea argumentativa que estamos siguiendo, conviene tener presente que en la Ley n.° 8220 de 4 de marzo del 2002, se establece que todo trámite o requisito que se le exige al administrado, debe estar apoyado en una norma del ordenamiento jurídico; no otra cosa puede desprenderse del numeral 4 de la citada ley cuando habla de que "todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa", lo que supone la existencia de una norma previa que le da el sustento. Por otra parte, y tal y como señalamos supra, el segundo párrafo del artículo 5 de esa ley, señala, en forma clara, que cuando un ente, órgano o funcionario público establezca trámites y requisitos para el administrado, está obligado a indicarle el artículo de la norma legal que sustenta dicho trámite o requisito, así como la fecha de su publicación. Si bien esta normativa está referida a los casos en los cuales la persona ejerce alguno de los derechos de petición, información y acceso a la justicia administrativa, consideramos que la necesidad de la norma previa también se aplica en el supuesto de la prestación de un servicio público, de tal manera que la Administración Pública sólo puede exigir un requisito si éste se encuentran en una norma del ordenamiento jurídico.” C-128-2002 de 24 de mayo del 2002, reproducido en el dictamen N°  C-128-2006 de 28 de marzo de 2006. El énfasis es del original.


 


 


Procede recordar, asimismo, que no existe un derecho constitucional a los plazos, en particular para resolver procedimientos administrativos. Así, lo ha manifestado reiteradamente la Sala Constitucional, incluso al referirse a los plazos que establece la Ley 8220. Dentro de este orden de ideas, en resolución N° 5180-2008 de 14:30 hrs. de 8 de abril de 2008  manifestó la Sala:


 


 


“… En efecto, el hecho de que la solicitud de silencio positivo presentada ante el Concejo Municipal, el Alcalde y la Unidad de Desarrollo Urbano no fuera resuelta dentro del plazo dispuesto por el artículo 7° de la Ley 8220, no tiene relevancia constitucional. Lo anterior lo ha puntualizado la Sala en múltiples ocasiones al indicar que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración”.


 


 


En igual sentido, ha manifestado:


 


“ La Administración, a la luz del artículo 41 constitucional, tiene la obligación de garantizarle a la ciudadanía el cumplimiento de la justicia pronta y cumplida, sin denegación, lo que implica, en el ámbito de la justicia administrativa, su obligación de decidir con diligencia y celeridad los reclamos planteados por los administrados, de tal manera que su resolución sea congruente con los extremos alegados, así como de comunicarles a los interesados lo dispuesto, todo ello dentro de un plazo razonable. En este sentido, el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa”. Sala Constitucional, resolución N° 6837-2007 de 12:08 de 18 de mayo de 2007.


 


Se sigue de lo expuesto que si bien la Ley 8220 establece un único plazo para prevenir la subsanación,  no es su objeto modificar los plazos legal o reglamentariamente establecidos para resolver los distintos trámites administrativos. En ese sentido, en caso de que la norma que atribuye la competencia establezca un plazo para resolver, este deberá ser respetado; en su defecto, para el procedimiento administrativo se aplicará el plazo de la Ley General de la Administración Pública.


 


Del escrito de consulta pareciera desprenderse que es criterio de la Superintendencia que como para resolver debe analizar a profundidad los documentos presentados, puede requerir aclaraciones o correcciones, “autorizando o no la solicitud planteada”. Debe resultar claro que la solicitud se autoriza o rechaza y en general, el fondo de la pretensión se analiza en la resolución final. La Administración no puede establecer un trámite para análisis de los documentos presentados tendente a determinar si fundan o no fundan la pretensión de que se trate. Así, por ejemplo, si el trámite requiere presentar información financiera, el análisis de esta no puede tener lugar sino en el momento de resolver sobre el fondo. Es en ese momento en que podrá determinarse si los estados financieros y demás documentos presentados cumplen con las exigencias jurídica o técnicamente requeridas y si con base en ellos es posible acceder a lo pedido. En igual forma, si se trata de aprobar un prospecto es claro que la decisión debe partir del estudio y análisis (“calificación”) del prospecto  y esto se reflejará en la resolución final.


 


No desconoce la Procuraduría que en ese proceso de análisis pueden surgir dudas pero además que la propia parte puede tener interés de presentar aclaraciones que considera necesarias para resolver. Cerrar la posibilidad de ese diálogo podría generar los efectos contrarios a los que plantea la Ley N° 8220 y afectar la satisfacción del interés general. Ante lo cual procede recordar que la Ley General de la Administración Pública, norma reguladora de los procedimientos administrativos, aplicable supletoriamente en ausencia de disposición específica en los distintos procedimientos, ha previsto reglas que permiten ese diálogo entre Administración y parte. Así, por ejemplo, el artículo 290 de dicha Ley establece que la parte promotora podrá cambiar o sustituir la petición en el curso del procedimiento siempre que lo haga invocando la misma causa, por lo que se entenderá el interés legítimo o el derecho subjetivo y los hechos invocados. La Administración puede ordenar y practicar las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad  real de los hechos, que es el fin último de todo procedimiento, artículo 297. El artículo 306 dispone que la Administración podrá introducir antes del acto final nuevos hechos relacionados con los inicialmente conocidos o invocados., con la aclaración de que cuando proceda el procedimiento ordinario tendrá que observar el trámite de comparecencia oral para probarlos. Y, en concreto, al regular los procedimientos sumarios que consideramos aplicables a distintas actuaciones de esa Superintendencia, la Ley dispone que si bien no hay pruebas ofrecidas por las partes, la Administración debe determinar la verdad real de los hechos y elementos invocados en el expediente, artículo 321 y que instruido un expediente se pondrá en conocimiento de los interesados, con el objeto de que en un plazo máximo de tres días formulen conclusiones sucintas sobre los hechos alegados, la prueba producida y los fundamentos jurídicos en que apoyan sus pretensiones, artículo 324. Por lo que considera la Procuraduría que esa oportunidad procesal podría servir para aclarar algunas dudas que hayan surgido en el procedimiento.


 


CONCLUSION:


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.             La simplificación en el Derecho Administrativo tiene como objeto mejorar la calidad de las normas jurídicas y eliminar trabas y formalismos que impiden el accionar administrativo. Al reducirse las normas aplicables, se facilita al administrado conocer el Derecho aplicable a la actividad que pretende emprender o ha emprendido.


 


2.             La simplificación del Derecho debe conducir a una racionalización de los trámites que realizan los administrados ante la Administración, mejorando la eficacia, pertinencia y utilidad.


 


3.             En ausencia de una disposición en contrario, la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, N° 8220 de 4 marzo de 2002, es aplicable a la Superintendencia General de Valores.


 


4.             El objetivo de la Ley 8220 es que se simplifiquen los trámites necesarios para que la Administración ejerza su competencia. En ese sentido, la Ley contribuye a normar el procedimiento, sin que en modo alguno pueda considerarse que modifica la competencia de la SUGEVAL o los fines a los cuales tiende la regulación en el mercado de valores.


 


5.             El artículo 6 de la Ley 8220 sienta como un deber general de la actuación administrativa, independientemente del procedimiento que resulte aplicable, el  prevenirle al administrado subsanar los defectos o faltas de la solicitud que haya presentado.


 


6.             Esa prevención que es única suspende el plazo para resolver.


 


7.             En ejercicio de su competencia, la Superintendencia debe verificar el cumplimiento de los requisitos legal o reglamentariamente exigidos en los diversos trámites que gestiona. Para este efecto, debe  verificar la información que ha sido presentada por el administrado y en caso de omisión o defecto, prevenirle los requisitos omitidos o  realizar aclaraciones. Una prevención que tiene el efecto de suspender el plazo para resolver.


 


8.             Esa prevención no tiene como objeto analizar, a partir de los elementos presentados por el administrado, la procedencia o improcedencia de la gestión o trámite de que se trata. En ese sentido, se analiza la admisibilidad de la demanda respecto de los requisitos exigidos, pero no se analiza la procedencia de la gestión. Esa procedencia dependerá en mucho del análisis y valoración de los documentos que hayan sido presentados. Todo lo cual se deberá reflejar en la resolución final.


 


9.             La circunstancia de que la Administración tenga por cumplida  prevención para que se presenten requisitos o se subsanen otros, no la obliga a acoger en resolución final la petición o pretensión del administrado. El cumplimiento de la prevención permite continuar el procedimiento, que concluirá en la resolución final, momento en que, como se indicó, tendrá que valorarse los documentos presentados con la solicitud.


 


10.         Si bien el Reglamento a la Ley 8220 establece un plazo de tres días para revisión de los requisitos legal o reglamentariamente establecidos, deja la posibilidad a la Administración de que fije por reglamento otro plazo con ese objeto.


 


11.         El Reglamento se hace eco de la Ley al imponer una única prevención de los requisitos omitidos o defectuosos.


 


12.         El plazo de prevención no tiene como objeto valorar la procedencia de la solicitud a partir de los documentos que la amparan. Por consiguiente, será al dictar la resolución final que la Administración determinará si los citados documentos justifican otorgar la autorización o aprobación que se solicita. En su caso, señalar los elementos o factores que impiden considerar que lo justifica.


 


 


Atentamente,


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Asesora


 


MIRCH/mvc