12 de noviembre de 2009

OJ-116-2009

Señora

Patricia Quirós Quirós

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 28 de agosto del 2009, por medio del cual solicita la interpretación legal del artículo 28 de la Ley N° 8516 de 1° de junio del 2006, “Autorización al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que segregue lotes y los done a varias entidades públicas y privados y autorización a la Dirección General de Asignaciones Familiares para que Condone Deuda del INVU”

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

I.                   La interpretación de la normativa tributaria.

En vista en que su solicitud se encuentra referida a la interpretación de una norma (artículo 28 de la Ley N°8516) que crea una exención, resulta necesario comenzar el presente estudio con un breve análisis de los métodos de interpretación de las normas en materia tributaria.

La interpretación normativa no es otra cosa que explicar o declarar el sentido de una norma mediante la investigación del sentido de la misma a través de los datos y signos en ella manifestada. Así pues, tal y como señala el profesor Fernando Sainz de Bujanda, “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo." (Sainz de Bujanda,Fernando. "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, página 63).   

Cuando estamos en presencia de situaciones de hecho no reguladas o bien, mal reguladas por el legislador, surge la necesidad de la interpretación normativa (hermenéutica jurídica), por lo que el intérprete debe valerse de cualquier referencia que le sirva para precisar el sentido de la norma al momento de su aplicación. Dentro de esta labor interpretativa, el intérprete jurídico debe atender siempre al principio de seguridad jurídica, de manera tal que debe ser previsible la relación de los medios empleados con los resultados alcanzados. Es por ello, que se ha hecho necesario establecer criterios o métodos de interpretación, con los cuales el jurista pueda descifrar un determinado precepto, de manera tal que pueda resolver la problemática planteada a partir de un razonamiento construido con criterios de interpretación generalmente aceptados.

Ahora bien, atendiendo a los dispuesto en el artículo 10 del Código Civil, podemos observar que éste introduce una serie de métodos interpretativos propios del derecho común, a saber, el método de interpretación según el sentido de sus palabras (literal), según los antecedentes históricos y legislativos (histórico), la realidad social (lógico), y por último, el método de interpretación según el espíritu y finalidad de las nomas (finalista o teleológico). Precisa el artículo 10:

ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

Por su parte, el artículo 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios prevé la posibilidad de aplicar cualquier método de interpretación normativa del derecho común, sin embargo en el artículo 5 de este cuerpo legal establece una limitación a la aplicación de los métodos de interpretación del derecho común, cual es que en aspectos tales como la creación, modificación, extinción de tributos y la definición de los elementos esenciales de la obligación tributaria, solo pueden ser establecidos mediante ley, limitando el campo de acción del intérprete jurídico al aplicar los métodos señalados. Sobre el particular la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose al tema de la interpretación de las normas tributarias ha señalado:

IV.-De la posibilidad de interpretar normas de carácter tributario. Recientemente esta Sala, al resolver un caso de idéntica naturaleza, (Consúltese al respecto el voto no. 262 de las 10 horas 20 minutos del 13 de abril del 2007), señaló que si bien es cierto la ley se ha creado con el fin de que se aplique a los casos expresamente previstos en ella, algunas veces pueden surgir dudas respecto a su interpretación y que en tales supuestos nace la necesidad de extraer del texto su sentido propio. De allí que la labor hermenéutica de las normas que regulan las relaciones tributarias, debe realizarse dentro de los cauces de las reglas de la interpretación jurídica, comunes a todas las ramas del derecho acudiendo a sus diversos métodos, a fin de precisar los alcances y particularidades de un determinado mandato, de modo que la formulación hipotética, aplicada a la praxis diaria, cumpla su cometido intrínseco y el fin que ha dispuesto el legislador para su emisión. En este sentido, el numeral 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece: “Las normas tributarias se deben interpretar con arreglo a todos los métodos admitidos por el Derecho Común. La analogía es procedimiento admisible para llenar los vacíos legales pero en virtud de ella no pueden crearse tributos ni exenciones.” En esta labor, de acuerdo al principio de igualdad constitucional, es claro que el intérprete debe ponderar las diversas variables que convergen en cada situación, dentro de ellas, la naturaleza de la disposición, procurando que su uso, en la forma y alcances que establezca, sea igual para todos los casos similares y evitar una aplicación material que burle la finalidad misma de su contenido. Los medios de que el operador jurídico se sirve para llevar a cabo este proceso, son substancialmente: filológico o gramatical, lógico, histórico, sociológico y finalista. El artículo 10 del Código Civil, al cual remite el canon 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en relación a la interpretación de las reglas tributarias, contempla estos elementos: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. La exégesis de las normas tributarias, debe analizar en cada caso, el contenido de la norma, para establecer los cauces debidos de su aplicación, a tono con los parámetros ya señalados, a fin de que el mandato cumpla su cometido, se satisfaga la finalidad inmersa en la manifestación legislativa, sea imponer cargas tributarias, establecer marcos de beneficios y demás asuntos inherentes a la relación jurídico tributaria que de aquella se desprenda.” (Resolución N° 145-S1-F-2008 del 22 de febrero del 2008).

Aunado a lo anterior, debemos tener presente que dentro del ámbito de la normativa tributaria -en razón de la autonomía del derecho tributario- su interpretación presenta características especiales, debido a que -en primer término- no regula relaciones entre particulares, sino que rige las relaciones de la administración tributaria con los contribuyentes establecidas por mandato de la ley, por ello sus normas participan de la naturaleza propia del derecho público, y  a que -en segunda instancia-, el derecho tributario es una expresión formal de realidades económicas, y es -precisamente- sobre esas realidades que debe sustentarse el método de interpretación de las normas tributarias. Siendo así, es necesario que el intérprete -al momento de analizar el sentido de una norma tributaria- tenga presente que la materia tributaria se rige por el principio de reserva de ley, por lo que todo aquello que se encuentre reservado al imperio de la ley, solamente el legislador lo puede interpretar. En este orden de ideas, la complejidad de la interpretación de las normas tributarias, hace que en gran medida los intérpretes tenga la necesidad de acudir a pruebas documentales que le permitan la recopilación de la finalidad de la norma, y así realizar una interpretación que respete el verdadero sentido económico de la norma, mismo que se buscó el legislador al momento de emisión de la ley.   

En suma, corresponde a cada operador jurídico analizar el caso específico de la norma en cuestión, para establecer con ello los causes debidos para su adecuada aplicación mediante los métodos de interpretación antes señalados, a fin de que se cumpla con el mandato legal, -y en el caso de la materia tributaria- se satisfaga la finalidad de la voluntad legislativa al momento de la promulgación de la norma, o sea, el establecer un tributo, una exoneración o un beneficio.  

I.                   Sobre el Fondo.

Solicita la señora Diputada, la interpretación legal del artículo 28 de la ley N°8516 de 1° de junio del 2006, “Autorización al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que segregue lotes y los done a varias entidades públicas y privados y autorización a la Dirección General de Asignaciones Familiares para que Condone Deuda del INVU”, el cual precisa:

Artículo 28.—La Notaría del Estado efectuará las escrituras correspondientes de segregación y donación, las cuales estarán exentas del pago de toda clase de derechos, toda clase de timbres salvo los municipales, especies fiscales, impuestos nacionales y honorarios.

Si analizamos la norma transcrita, advertimos que el legislador deslinda los alcances de la exención, ya que por un lado dispone una exención objetiva que exime del pago de toda clase de derechos y de toda clase de timbres que afectan las escrituras por segregaciones o donaciones; y por otro lado recurriendo a la muletilla “salvo” excluye el de la exención “de toda clase de timbres”, el pago de los timbres municipales. Y habría que entender también por la forma en que está redactada la norma, que las escrituras correspondientes a segregaciones y donaciones quedan afectas al pago de especies fiscales, impuestos nacionales y al pago de honorarios.

Ante la problemática presentada con la interpretación literal del artículo de mérito, es necesario atender a la voluntad del legislador en el momento de establecer la norma, motivo por el cual nos dimos a la tarea de analizar los antecedentes legislativos, a saber, el expediente legislativo N° 15.340, expediente de trámite legislativo de la ley N°8516 de 1° de junio del 2006. Del estudio del  expediente legislativo, se deprende que en un primer momento (anteproyecto de ley, folios 1 al 20) el artículo 28 en cuestión no se encontraba contenido dentro de la iniciativa propuesta, sin embargo con el texto sustitutivo propuesto (folios 549 al 565) se introdujo la redacción actual del numeral, sin que quedara plasmada alguna discusión legislativa al respecto. Asimismo, dentro de la discusión de mociones legislativas, tenemos que mediante la moción 3-35 (3-137) propuesta por varios señores diputados, se pretendió eliminar el numeral 28 en cuestión, sin embargo dicha moción fue desechada por unanimidad sin que se entablara discusión sobre la forma y el contenido del artículo 28, de manera que no podríamos por esa vía establecer cuál fue el espíritu del legislador al proponer la norma de comentario.

Tomando en cuenta que de los antecedentes legislativos no es posible desprender el sentido que el legislador le quiso dar al artículo 28 de la ley N° 8516, y  que estamos en presencia de una norma -en principio- exonerativa, debemos atenernos a la literalidad tal y como se expuso.

Es preciso indicar, que a fin darle una correcta interpretación al artículo 28 y a su vez de respetar el principio de reserva de ley en materia de exoneraciones, a criterio de este órgano asesor, la Asamblea Legislativa, en uso de las facultades concedidas por la Constitución Política y la leyes, puede interpretar auténticamente la norma en cuestión, a fin de que sean los señores diputados quienes le otorguen el sentido al artículo 28 de la Ley N° 8516 de 1° de junio del 2006.

Con toda consideración suscribe;

Lic. Juan Luis Montoya Segura                                  Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Tributario                                               Abogado Procuraduría

JLMS/EAQ/Smpu

Código 88324