1 de diciembre, 2009

C-331-2009

 

Licenciada

Agnes Gómez Franceschi

Alcaldesa

Municipalidad de Puntarenas

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AM-1581-2008 del 7 de julio de 2008, recibido en esta Procuraduría el 13 de octubre de ese año, por medio del cual nos consulta si es posible cancelar a las personas contratadas por la partida de servicios especiales, los pluses salariales de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, tiempo extraordinario (horas extra), y salario escolar.  Ello por cuanto −según nos indica− en el resultado del Presupuesto Ordinario para el 2007, emitido por la Contraloría General de la República, se improbó el contenido presupuestario para anualidades y carrera profesional con cargo a la partida presupuestaria “Servicios Especiales y Jornales Ocasionales”, indicando que no era procedente cargar esos rubros a tales sub-partidas. 

 

            Mediante el oficio P-SJ-157-03-08 del 4 de marzo de 2008, la Licda. Evelyn Alvarado Corrales, Coordinadora a.i. de Servicios Jurídicos de esa Municipalidad, emitió su criterio sobre el tema, en los siguientes términos:

 

“En cuanto a lo indicado en relación con los beneficios y pluses salariales de que gozará el funcionario, se encuentran el décimo tercer mes o aguinaldo y sus vacaciones proporcionales, asimismo se indica que no se le reconocerán anualidades ni carrera profesional; sin embargo, en virtud de la legalidad y el respeto a los derechos laborales de los funcionarios contratados, debe considerarse, a la luz de lo señalado por la Procuraduría General de la República, mediante Dictamen C-422 del 28 de noviembre del 2007, el reconocimiento de anualidades, carrera profesional y salario escolar, siempre y cuando concurran los requisitos y condiciones que correspondan en cada caso en particular.”

 

1.                  CUESTIONES PREVIAS

 

De conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), para evacuar una consulta formulada por la Administración es necesario que se nos remita la opinión de la Asesoría Legal respectiva.  En este caso, si bien se nos envió un documento emitido por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puntarenas, lo cierto es que ese criterio legal no abarca todos los aspectos que se nos consultan.

 

Aunado a lo anterior, la Procuraduría ha sido clara en manifestar que sólo puede pronunciarse sobre cuestiones jurídicas generales, y no sobre casos concretos.  De lo contrario, tal como se indicó en el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002 “… estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007).” Del criterio legal externado por el Departamento de Servicios Jurídicos se desprende que la consulta versa sobre casos concretos, relacionados con los servidores Erick Ramírez, Nikol Córdoba, y Eduardo Arguedas. 

 

Las dos situaciones mencionadas (criterio legal incompleto y existencia de un caso concreto) bastarían para que esta Procuraduría se abstenga de pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado; sin embargo, en aras de colaborar con la Administración, procederemos a evacuar la consulta, no sin antes hacer dos observaciones: 1) que en lo sucesivo, el criterio legal debe abarcar todos los puntos en consulta, y 2) que la respuesta se dará en forma genérica, sin considerar los casos concretos a los que se ha hecho referencia.

 

            Es necesario agregar además que las dudas expuestas por la Municipalidad consultante se originaron en el oficio n.° 17838 del 22 de setiembre de 2006, emitido por la Contraloría General de la República, mediante el cual, ese Órgano Contralor no aprobó “… el contenido presupuestario para anualidades y carrera profesional con cargo a servicios especiales y jornales ocasionales por cuanto no es procedente su reconocimiento bajo esas sub-partidas”. 

 

En ese sentido, debemos señalar que la Contraloría, en el oficio de cita, únicamente indica que los pluses salariales denominados “anualidades” y “carrera profesional” no pueden cargarse a las subpartidas de servicios especiales y jornales ocasionales, y no hace referencia al derecho de fondo en sí.  Evidentemente, la Administración está obligada a acatar el criterio de ese Órgano Contralor con respecto a los requisitos que debe observar un presupuesto municipal para cumplir con la normativa y principios presupuestarios, en razón de las funciones de aprobación y fiscalización que ejerce la Contraloría.  Por ello, la Procuraduría, respetando el ámbito de acción de la Contraloría, se propone únicamente hacer los aportes jurídico-doctrinales en relación con la procedencia o no del reconocimiento de los pluses salariales consultados en relación con los servidores contratados bajo la partida de servicios especiales, sin entrar a considerar las partidas a las cuales deben cargarse esos gastos.  De persistir dudas sobre aspectos técnico-presupuestarios y de contratación administrativa sobre los puntos consultados, éstas deberán dirigirse a la Contraloría General de la República.

 

2.                  SOBRE LOS SERVICIOS COMPRENDIDOS DENTRO DE LA PARTIDA “SERVICIOS ESPECIALES” EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

 

Para efectos de la consulta, y sin perjuicio del criterio que sobre este tema pueda emitir la Contraloría General de la República (criterio que, por tratarse de materia presupuestaria, prevalecería sobre el de este órgano) resulta necesario establecer cuáles servicios están comprendidos dentro de la partida de servicios especiales.

 

De conformidad con el Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto, emitido mediante decreto ejecutivo n.° 31459 de 6 de octubre de 2003, reformado totalmente mediante el decreto n.° 34325 de 5 de diciembre de 2007  —aplicable a las municipalidades—, los servicios especiales comprenden lo siguiente:

 

“0.01.03 Servicios especiales. Remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo contratado para realizar trabajos de carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral menor o igual a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter plurianual, entendidos éstos como aquellos proyectos de inversión de diversa naturaleza que abarcan varios períodos presupuestarios. También contempla aquellas remuneraciones correspondientes a programas institucionales que por las características de los servicios que brindan, tales como de educación y formación, el perfil del personal a contratar exige mayor versatilidad y un período mayor de contratación, acorde con las necesidades cambiantes del mercado laboral.

Las anteriores erogaciones podrán clasificarse en esta subpartida manteniéndose una relación laboral hasta por un máximo de tres años.

El personal contratado por esta subpartida, debe sujetarse a subordinación jerárquica y al cumplimiento de un determinado horario de trabajo, por tanto, la retribución económica respectiva, se establece de acuerdo con la clasificación y valoración del régimen que corresponda”.

 

Por su parte, el artículo 118 del Código Municipal incluye dentro de los servidores que pueden ser contratados bajo la partida de servicios especiales a los interinos y a los de confianza.  Esa norma dispone lo siguiente:

 

“Artículo 118. — Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.”

 

De lo indicado hasta ahora podemos afirmar que dentro de la partida de servicios especiales, en el ámbito municipal, están comprendidos el personal interino, y los servidores de confianza contratados para brindar servicio directo al Alcalde, al Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal, por lo que el análisis que de seguido se hará, estará referido exclusivamente a esas figuras.  En caso de que se requiera de nuestro criterio sobre la procedencia del pago de sobresueldos  en relación con otras formas de prestación de servicios que puedan ser contratados bajo la partida de “servicios especiales”, deberá indicársenos, en abstracto, cuáles son esas figuras y sus características.

 

3.                  SOBRE LOS SERVIDORES MUNICIPALES CONTRATADOS POR SERVICIOS ESPECIALES (INTERINOS Y DE CONFIANZA) Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA

 

Consideramos importante aclarar los alcances del concepto “carrera administrativa municipal” con el fin de dilucidar si la exclusión contenida en el artículo 118 transcrito del Código Municipal para quienes hayan sido contratados por la partida de servicios especiales, repercute en el reconocimiento de los pluses salariales objeto de la consulta que se nos formula.

 

            Un elemento clave en la relación jurídica de los funcionarios públicos con la Administración es lo que se ha denominado “carrera administrativa” como un derecho del funcionario a ingresar a la Administración ocupando un puesto en propiedad.  Para el tratadista Sánchez Morón (Derecho de la Función Pública, Madrid, Editorial Tecnos, Tercera Edición, 2001, p. 152), ese instituto se configura como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad en el seno de la propia Administración que se encuentran o derivan de una serie de normas regulatorias, beneficiando a los funcionarios públicos.  Con esa regulación se facilita la autorrealización profesional y se estimula el perfeccionamiento del funcionario, con lo cual se hace más atractivo el ingreso y la permanencia en la función pública, mientras se recompensa al funcionario por su esfuerzo en la promoción.

 

Ese derecho se rige por una serie de regulaciones y consiste en la posibilidad que tiene el funcionario de gozar de estabilidad en su puesto y de ascender gradualmente a puestos de mayor jerarquía dentro de la organización en la que labora, en la medida en que va cumpliendo con los requisitos y condiciones previamente definidos para ello.  Así las cosas, cuando una persona obtiene un puesto en propiedad en la Administración, concomitantemente adquiere la expectativa de desempeñar en el futuro puestos de mayor jerarquía, lo que podría redundar en una mayor satisfacción profesional y una mejor situación económica. 

 

Ahora bien, tanto el artículo 118 como el 152 del Código Municipal excluyen la posibilidad de que los servidores interinos y de confianza puedan beneficiarse con la carrera administrativa municipal, lo cual encuentra justificación en el hecho de que su nombramiento es temporal y no requiere un procedimiento de reclutamiento y selección tan riguroso como el que se exige al funcionario regular; sin embargo, ello no impide que en aspectos ajenos a la estabilidad y a la promoción en el cargo se otorgue a los funcionarios interinos y de confianza un tratamiento similar al que se le otorga a los funcionarios regulares.  En ese sentido, en el dictamen C-291-2006 del 20 de julio de 2006, esta Procuraduría indicó:

 

“Bajo el contexto explicado, una correcta lectura de las normas transcritas debe llevarnos a la conclusión de que el régimen diferenciado de los empleados de confianza está referido únicamente a su exclusión de los beneficios y derechos derivados de la carrera administrativa, cuyo pilar fundamental es la estabilidad en el cargo, de tal suerte que esa excepción no puede extenderse a otros aspectos involucrados en la función pública que desempeñan esos servidores.

En efecto, nótese que, según lo hemos señalado a lo largo de esta exposición, el ordenamiento jurídico otorga la condición de funcionarios públicos a ambas categorías (de confianza y de carrera administrativa), de ahí que, dejando de lado los dos aspectos señalados concernientes al régimen de acceso al cargo y la estabilidad en el puesto, todos comparten la condición de empleados municipales, incluyendo desde luego a quienes ocupan un puesto de secretaria en el gobierno local.”

 

            En conclusión, podemos afirmar que la carrera administrativa, como derecho excluido a los funcionarios interinos y de confianza contratados bajo la partida de servicios especiales, hace referencia únicamente al ingreso en propiedad, estabilidad, posibilidad de movilidad y ascenso dentro de la Administración, y no a aspectos relativos a compensaciones económicas y pluses salariales.

 

            Así las cosas, procederemos a analizar si aplica para ese tipo de funcionarios los diferentes pluses salariales sobre los que versa la consulta, partiendo del hecho de que la remuneración de los servidores respectivos se fundamenta en el esquema de “salario base más pluses”, y no en el de “salario único”, pues este último −como ya lo ha señalado esta Procuraduría, por ejemplo, en el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007− no admite el pago de pluses salariales que ya hayan sido tomados en cuenta para fijar el monto de la remuneración.

 

 

4.                  SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES

 

Doctrinariamente las anualidades han sido concebidas como un “premio por antigüedad”.  Según el tratadista Guillermo CABANELLAS —citado en nuestro dictamen C-128-95 del 6 de junio de l995— “El origen de los premios por antigüedad se encuentra probablemente en el beneficio que la Administración otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien en la misma categoría, bien en el mismo cuerpo, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas en otras dependencias públicas”. 

 

Ahora bien, debido a que las personas que ocupan puestos interinos y de confianza en las municipalidades pueden ser catalogadas como funcionarios públicos,  les aplica lo establecido en el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ley n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, que indica lo siguiente:

 

“Artículo 12.— Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a)  (…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.”  (El destacado es nuestro).

           

            Esa norma es clara al establecer que los interinos tienen derecho de percibir aumentos anuales.

 

Por su parte, de conformidad con el artículo 1° inciso d) del Reglamento de Puestos de Empleados de Confianza Subalternos del Sector Público, decreto ejecutivo n.° 29141 del 31 de octubre de 2000,  —aplicable a la Administración descentralizada (incluida la territorial) por disposición expresa de su artículo 1 inciso a) — a los puestos de confianza subalternos del sector público, se les reconoce el plus salarial denominado “anualidades”.  Señala esa norma.

 

“Artículo 1- Los puestos de empleados de confianza subalternos pertenecientes al sector público, se regirán por las siguientes normas:

a.) Comprende a los servidores que han sido nombrados libremente, con entera discrecionalidad por parte del funcionario que hace la escogencia, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 140, inciso 1) de la Constitución Política para los funcionarios del Poder Ejecutivo, así como de las entidades descentralizadas y de las empresas publicas, previos atributos personales y técnicos que puedan hacerlos idóneos para el ejercicio del puesto que desempeñan, los que estarán excluidos del Régimen de Servicio Civil y de las limitaciones de la jornada de trabajo, de acuerdo con lo regulado por el articulo 143 del Código de Trabajo.

d.) La valoración de todos los puestos de empleados de confianza subalternos será determinado por la Autoridad Presupuestaria. Se les reconoce igualmente los aumentos anuales a que tengan derecho, dedicación exclusiva o prohibición y carrera profesional, según corresponda, siempre que reúnan los grados académicos, legales y de experiencia, fijados para esos incentivos de acuerdo con las normas vigentes.”  (El subrayado es nuestro).

 

            En otras oportunidades, esta Procuraduría ha afirmado que sí procede el reconocimiento de ese y otros pluses salariales a quienes han sido nombrados en puestos de confianza.  Así, en el dictamen C-070-1999 del 9 de abril de 1999 indicamos lo siguiente:

 

“2) ¿SE LES APLICA IGUALMENTE A LOS SERVIDORES NOMBRADOS COMO ASESORES DEL CONSEJO MUNICIPAL EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ANUALIDADES, CARRERA PROFESIONAL Y OTROS BENEFICIOS SIMILARES?

Tal y como se indicó en el punto anterior, de la documentación que se adjunta a la consulta (copias de los contratos de trabajo y acciones de personal de algunos servidores nombrados en el cargo de asesores del Consejo Municipal), se detecta la existencia de una relación de empleo entre dichos servidores y la entidad corporativa, en la cual se aprecian con suma claridad los elementos esenciales de dicha relación, tales como la subordinación, remuneración y trabajo por cuenta ajena. En efecto, de conformidad con la información contenida en los referidos documentos, se observa la prestación de un trabajo a cambio de una remuneración mensual, ajustable en razón de los aumentos generales aplicables a los demás trabajadores de la Institución, con el horario de reglamento, jornada completa, inclusión en planillas y por ende cubiertos por el Seguro de Enfermedad y Maternidad, así como por el de Riesgos Laborales, goce de vacaciones y aguinaldo, todo lo cual los ubica dentro de una indiscutible relación de empleo. Siendo ello así, es jurídicamente posible que estos servidores tengan acceso a los denominados aumentos anuales, incentivo éste que igualmente correspondería, aún si se tratara de puestos de confianza (aspecto que se examinará posteriormente), toda vez que, con arreglo a lo dispuesto por el inciso ch) del artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 20183-H publicado en La Gaceta Nº 17 de 24 de enero de 1991, es procedente el reconocimiento y pago de los aumentos anuales a los servidores de las instituciones y demás entidades del Sector Público Descentralizado que ocupen puestos de confianza. Además, el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado mediante reforma por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982), dispuso reconocerle a los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, el tiempo de servicios prestado en otras entidades del Sector Público, para efectos de los aumentos anuales.”

 

            A la misma conclusión llegó esta Procuraduría en el dictamen C-422-2007 del 28 de noviembre de 2007, dirigido a la Municipalidad de Desamparados, al indicar:

 

“El sobresueldo por anualidad sí resulta de aplicación a los funcionarios de confianza y a los funcionarios interinos, en el tanto dichos servidores pueden ser catalogados como “servidores del Sector Público”, según lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública”

 

Así las cosas, los servidores municipales interinos y de confianza tienen derecho a percibir anualidades, siempre y cuando cumplan con los requisitos para ello.

 

5.                  SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE CARRERA PROFESIONAL

 

El Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto al cual se hizo alusión −el cual resulta aplicable a las municipalidades− indica lo siguiente en relación con el concepto de carrera profesional:

 

“0.03.99 Otros incentivos salariales (…) Carrera profesional: Beneficio económico que se asigna a los funcionarios públicos con base en el número de puntos obtenidos por cada uno de los factores establecidos por la normativa vigente, tales como: grados académicos, experiencia laboral, publicaciones, cursos de formación recibidos o impartidos y experiencia docente. Se le denomina también ‘Asignación profesional’”.

 

Al revisar la normativa interna de esa municipalidad, encontramos que existe un “Reglamento de Carrera Profesional de la Municipalidad de Puntarenas”, reglamento municipal n.° 283 del 22 de julio de 2005.  De la lectura de su artículo 1° se deduce que se aplica a todos los funcionarios que laboran en la municipalidad, independientemente de si están en propiedad, o si son interinos, o de confianza:

 

“Artículo 1º— Denomínase carrera profesional a uno de los procedimientos de la administración de Recursos Humanos del Estado por medio del cual se concede un incentivo económico a los funcionarios que laboran en la Municipalidad de Puntarenas y que posean como mínimo el título universitario de Bachiller.

Para los efectos de su aplicación y control, la carrera profesional constituirá un subsistema del sistema de administración de Recursos Humanos del Estado y, por tanto, deberá concebirse estrechamente relacionada con los demás subsistemas que conforman dicho sistema. El incentivo se concederá con base en grados académicos, capacitación recibida, publicaciones especializadas, experiencia laboral de carácter profesional en el servicio público, nacional e internacional, colaboraciones prestadas como instructor en cursos promovidos por la administración pública, experiencia docente en centros universitarios o parauniversitarios”. (El subrayado es nuestro).

 

Aunado a lo anterior, es importante acotar que en otras oportunidades ya esta Procuraduría se ha pronunciado afirmativamente en cuanto a la procedencia del  pago de la carrera profesional a los funcionarios de confianza de las municipalidades.  A manera de ejemplo, en el dictamen C-070-99 ya mencionado, indicamos lo siguiente:

 

“En lo tocante al reconocimiento de otros incentivos tales como ‘Carrera Profesional’ al personal a que se refiere la consulta, esta es procedente desde que dicho incentivo se estableció como un estímulo a los profesionales de la Administración Pública, y las municipalidades son parte de ella (art. 1º Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Además, sin entrar a considerar si los asesores a que se refiere la consulta son o no servidores de confianza, es de rigor señalar, que de conformidad con el numeral 1º de las ‘Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional para las Instituciones y Empresas Públicas, Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria’ (Decreto Ejecutivo Nº 24105-H de 23 de diciembre de 1994, publicado en La Gaceta Nº 62 de 28 de marzo de 1995), la aplicación de dicho incentivo está establecido también en favor de los servidores que ocupen puestos de confianza. En consecuencia, si el personal nombrado en puestos de asesor del Consejo Municipal cumple con los requerimientos para ingresar a la ‘Carrera Profesional’, pueden sin duda alguna acogerse a sus beneficios”.

 

Así las cosas, al personal interino y de confianza de la municipalidad consultante podrá reconocérsele el plus salarial por concepto de carrera profesional, en los términos y condiciones expuestos en el reglamento mencionado.

 

6.                  SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE DEDICACIÓN EXCLUSIVA

 

La dedicación exclusiva se define como un convenio bilateral en el que una parte (el servidor público) se compromete a no ejercer su profesión, a cambio de una retribución adicional consistente en un porcentaje sobre su salario base.  Para mayor abundamiento, puede revisarse nuestro dictamen C-193-86 del 21 de julio de 1986. 

 

La Contraloría General de la República, en su oficio 17066 (FOE-SM-2914) ya mencionado, al contestar una consulta planteada por la Municipalidad de Heredia en cuanto a la posibilidad de cancelar los rubros de anualidades y dedicación exclusiva al personal nombrado por servicios especiales, indicó lo siguiente:

 

“d) En términos generales, la dedicación exclusiva es un plus salarial que se otorga por la vía del contrato a quien ocupe determinada plaza en una institución y que tiene como fin compensar el ejercicio exclusivo de la profesión a favor de la administración; de previo a su otorgamiento debe existir el reglamento y el estudio técnico, por los que se regule y justifique qué plazas quedan en esa condición.  Es en  aplicación de la normativa jurídica y técnica señalada que cabe el reconocimiento de la dedicación exclusiva.” 

 

En el oficio n.° 00087, (FOE-SM-023) del 10 de enero de 2007, emitido en relación con una consulta hecha por la  misma Municipalidad de Puntarenas en torno al tema del pago de la compensación económica por “dedicación exclusiva”, la Contraloría General de la República sostuvo:

 

“En relación con el plus de ‘dedicación exclusiva’ la anterior Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General ha señalado entre otros aspectos, que: 

<<... resulta conveniente indicar que el acogerse a la dedicación exclusiva es una decisión voluntaria del servidor, pero la solicitud que éste presente no obliga a la entidad a su otorgamiento, pues para que ello proceda debe verificarse la necesidad institucional de contar con los servicios del funcionario en forma exclusiva.>> (Oficio Nro.923-2000).

<<(...) la dedicación exclusiva, la cual si bien puede ser solicitada por el trabajador, su simple demanda no constriñe a esa Administración Municipal a acceder con tal requerimiento.  Antes bien, (...) debe mediar un estudio serio de la Corporación Municipal, en el cual se analicen las necesidades del Gobierno Local y la propia conveniencia interna en cuanto a conceder a un determinado funcionario el o los beneficios que aquí hemos comentado (...).>>   (Oficio Nro.5421-95)

(…)

2.         De lo expuesto en el punto anterior, es claro que la administración no está obligada a reconocer el plus de dedicación exclusiva y que en caso de que se decida el reconocimiento, este debe hacerse observando el marco regulatorio que informa sobre la materia, en el que se define lo que procede reconocer, (…)

3.         La dedicación exclusiva debe fundamentarse en una regulación interna (reglamento) de la Administración, sin embargo, previamente debe haberse realizado el estudio técnico que demuestre la necesidad y conveniencia de su implementación.  Los actos administrativos que se dicten sobre el plus en cuestión, deben responder como un todo a la doctrina, jurisprudencia y a la normativa que resulte aplicable, además de observarse los principios de proporcionalidad y razonabilidad.”

 

Al revisar la normativa interna encontramos que la Municipalidad de Puntarenas, mediante reglamento municipal n.° 311 del 3 de setiembre de 2001, emitió un Reglamento para la aplicación de la dedicación exclusiva en esa entidad, el cual cubre a todos sus servidores.  En su artículo 1° señala que esa compensación económica se le reconoce “… a los servidores de nivel profesional, porcentualmente sobre su salario base (previa suscripción de un contrato entre el servidor y el máximo jerarca o con quien se delegue), para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular (remunerada o ad honórem), la profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que ostenten así como las actividades relacionadas con ésta…”. No se aprecia norma alguna en ese reglamento que excluya la posibilidad de que al personal de confianza e interino, cuyo salario se cancela con la partida presupuestaria de servicios especiales, se le aplique esa figura.

 

Evidentemente, para percibir la compensación económica por dedicación exclusiva debe cumplirse una serie de requisitos, tanto personales como del puesto en el que se desempeña el servidor dentro de la Municipalidad.  En ese sentido, el artículo 3 del Reglamento municipal mencionado, indica:

 

“Artículo 3º— Para acogerse al régimen de Dedicación Exclusiva, los servidores deben cumplir con los siguientes requisitos:

a) Ser profesional con el grado de bachiller universitario como mínimo. En los casos en que el servidor ostente un título académico de una universidad extranjera, debe aportar una certificación donde conste que el título fue reconocido y equiparado por una universidad costarricense o institución educativa autorizada para ello.

b) Estar desempeñando un puesto para el cual se requiera como mínimo, la condición académica señalada en el inciso anterior.

c) Que laboren jornada completa (con la excepción que se establece en este reglamento) en un puesto en propiedad o por tiempo definido (en forma interina o fija), si tales nombramientos han sido ininterrumpidos y han tenido una duración en forma acumulativa de seis meses como mínimo, o si hacia el futuro, el nombramiento no sea inferior a seis meses.

d) Que la naturaleza del trabajo en que se desempeñen los servidores, esté acorde con la especialidad o énfasis del grado universitario ostentado.

e) Estar incorporado al respectivo colegio profesional cuando exista esta entidad en el área correspondiente.

f) Firmar el contrato de dedicación exclusiva al Alcalde Municipal de acuerdo al artículo 20 del Código Municipal, el cual deberá cumplir con sus requisitos establecidos en el artículo 3º incisos a) y e)”.

 

En razón de lo anterior, si la Administración, luego de un estudio técnico y presupuestario, decide que alguno o algunos de los puestos ocupados por el personal de confianza o interino, contratado bajo la partida de servicios especiales, amerita estar sujeto a dedicación exclusiva, es viable otorgar la compensación económica que esa figura supone.

 

7.                  SOBRE EL PAGO DE HORAS EXTRA

 

Una vez que se ha cumplido la jornada por la cual ha sido contratada una persona, tanto en el sector público como en el privado, surge el derecho del servidor o trabajador a percibir el pago de las horas extra laboradas.  Sin embargo, para abordar el tema del pago de horas extra, es necesario indicar que ese pago tiene características distintas según se trate de personal de confianza o interino.

 

De conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política, la jornada laboral no puede exceder de 8 horas diarias y 48 semanales, si es diurna; ni de 6 horas diarias y 36 semanales, si es nocturna.  Idéntica disposición contienen los artículos 136 y 138 del Código de Trabajo, en los cuales se añade que si la jornada es mixta, no podrá exceder de 7 horas diarias.  Ahora bien, el mismo artículo 58 de la Constitución Política establece el derecho al pago de las horas laboradas fuera de esa jornada, y la forma en que deben remunerarse:

“Artículo 58.- (…) El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”.

 

Esa norma es similar al artículo 139 del Código de Trabajo; sin embargo, el Código de Trabajo contiene una lista de trabajadores que por sus funciones están excluidos de la limitación de las jornadas ordinarias de trabajo antes referidas, entre ellos, quienes ocupen puestos de confianza.  Por ende, de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo, el personal de confianza sólo percibe la retribución por “horas extra” cuando, excepcionalmente, su jornada supere las 12 horas diarias.  Esa norma señala lo siguiente:

 

“Artículo 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo.

Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.”

 

Cabe destacar que de conformidad con el artículo 139 del Código de Trabajo, no se “considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

 

En conclusión, por ser un derecho constitucionalmente reconocido, si el funcionario excede en sus labores el máximo de la jornada por la que se ha contratado, jornada que en el caso de los servidores de confianza es de doce horas  —siempre y cuando ello no responda a la subsanación de errores que le sean imputables− tiene derecho a percibir el pago de las horas extras que haya laborado.

 

 

8.                  SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE SALARIO ESCOLAR

 

Tal y como lo indicamos en nuestros pronunciamientos OJ-174-2004 del 13 de diciembre de 2004, y C- 127-2008 del 21 de abril de 2008, la figura del salario escolar consiste en un pago salarial diferido que se realiza a aquellos empleados a quienes se les ha retenido de su remuneración periódica sumas que, acumuladas, se le entregan en el mes de enero de cada año.   En otras palabras, el salario escolar constituye una especie de “ahorro obligatorio” del servidor, quien durante cierto periodo ha visto disminuido su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida.

 

Al analizar las características del salario escolar, y la forma en que opera su pago, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

 

“… es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda.  Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento.  De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado ‘salario escolar’ es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 722-98 de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998).

 

            En el caso específico del reconocimiento del salario escolar en el ámbito municipal, esta Procuraduría, en su dictamen C-148-2006 del 7 de abril de 2006, indicó lo siguiente:

 

 

“…el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública (art. 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales.  En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República.”

            Partiendo de lo expuesto, es posible afirmar que si en una municipalidad determinada se ha implementado la figura del salario escolar, para lo cual, se han hecho las retenciones correspondientes, nada obsta para que al personal interino y de confianza se le reconozca dicho extremo salarial. 

 

 

II.        CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.         En el ámbito municipal, bajo la partida de “servicios especiales”, es posible ubicar al personal interino y a los servidores de confianza necesarios para brindar servicio directo al Alcalde, al Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.

 

2.         Aun cuando el personal interino y de confianza de las municipalidades está excluido del derecho a la carrera administrativa municipal (y con ello, del derecho a la estabilidad y a la promoción en sus puestos) esa situación no impide que en materia salarial se les deba dar un tratamiento similar al que se le otorga a los servidores regulares.

 

3.         Los servidores interinos y de confianza de las municipalidades cuya remuneración se basa en el sistema de salario base más pluses, tienen derecho al pago de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, horas extra y salario escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para cada una de esas figuras.

 

Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Julio Mesén Montoya                                                MSc. Irene Bolaños Salas

Procurador de Hacienda                                                    Abogada de Procuraduría

 

 

JCMM/IBS/Kjm