30 de noviembre, 2009

                                                                                OJ-123-2009

Licenciada

Rocío Barrientos Solano

Jefe de Área

Comisión Especial de Derechos Humanos

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DH-701-2009 de 13 de noviembre último, mediante el cual somete a consulta el Expediente N° 16791, intitulado “Reforma del artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.

Como es sabido, el conocimiento y resolución de una inmensa cantidad de Recursos de Amparo ha saturado a la Sala Constitucional, impidiéndole cumplir con prontitud y eficiencia las funciones asignadas, particularmente el control de constitucionalidad.  Baste recordar que en el año 2008, la Sala Constitucional dictó 17.104 resoluciones, de las cuales 15.468 correspondieron a Recursos de Amparo, 1253 a Habeas Corpus, contra 304 acciones de inconstitucionalidad resueltas. Sin embargo, dejó sin resolver 2427 recursos de Amparo, 67 hábeas corpus y 143 Acciones de Inconstitucionalidad. Al primer semestre del presente año, el Tribunal Constitucional ha dictado 10.041 resoluciones de las cuales 9172 se refieren a Amparos, 703 a Habeas Corpus y 144 a Acciones de Inconstitucionalidad (cfr. Movimiento ocurrido en la Sala Constitucional durante 2008 y Movimiento ocurrido en la Sala Constitucional durante el primer semestre de 2009 en la página web de la Sala Constitucional).

El proyecto de ley que nos ocupa pretende duplicar la capacidad de la Sala Constitucional para resolver los Recursos de Amparo y de Hábeas Corpus.  Para lograr ese objetivo se propone crear, dentro de la Sala, dos secciones, cada una  integrada por tres magistrados con el objeto de que se encarguen de resolver los amparos y los hábeas corpus.  El Pleno de la Sala tendrá competencia exclusiva para resolver las acciones y consultas de constitucionalidad y, excepcionalmente, la divergencia de jurisprudencia entre las dos secciones que se crean.

            La creación de la Sala Constitucional y la emisión de la Ley de la Jurisdicción Constitucional han permitido un amplio desarrollo del Derecho de la Constitución y de la justicia constitucional en nuestro ordenamiento. Quizás lo más importante es que han acercado la Constitución y la justicia constitucional al ciudadano común y corriente. Este ha encontrado en la Sala Constitucional una respuesta efectiva a sus demandas de justicia en diversos campos. No puede dejarse de lado, en efecto, que la lentitud de la justicia ordinaria ha motivado que los ciudadanos pretendan que sus diversos problemas jurídicos reciban una respuesta por la Sala Constitucional. Si bien ese acceso representa un factor de legitimación de la Sala, también actúa negativamente sobre ella en tanto la satura y le impide dar respuestas más profundas a los asuntos propiamente de constitucionalidad de las normas, en especial la acciones de inconstitucionalidad. Asimismo, retrasa el conocimiento y resolución de estas acciones y de otros procesos de control de constitucionalidad.

            De allí los distintos  planteamientos dirigidos a reformar la Jurisdicción Constitucional. Podría decirse que las alternativas que se han presentado giran en torno a la creación de tribunales especiales con competencia en materia de Hábeas Corpus y Amparo o bien, en la división de la Sala en secciones o salas para conocer los citados recursos.  Esta es la propuesta del proyecto de Ley que nos ocupa.

A.-       SE MANTIENE CONCENTRADA LA JURISDICCION

            La tentativa de reformar la jurisdicción constitucional es exclusivamente de carácter legal. Es por ello que se propone mantener concentrada la justicia constitucional aunque  separa funciones al interno de la Sala Cuarta.

            En efecto, la concentración de la Jurisdicción Constitucional es dispuesta por los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, lo que ha permitido a la Sala Constitucional afirmar la existencia de una reserva en materia de control de constitucionalidad, reserva que impide que el control de constitucionalidad en manos de otro órgano distinto a la Sala Constitucional escape al alcance de la ley ordinaria (así, resolución N° 1185-95 de 14:33 hrs. de 2 de marzo de 1995). Puesto que no se propone una reforma a la Constitución,  la justicia constitucional permanece concentrada, lo que significa que la Sala Constitucional continuará conociendo  en forma exclusiva tanto del control de constitucionalidad como de la Jurisdicción Constitucional de la Libertad.

            En ocasiones anteriores se ha aducido que la concentración tiende a la uniformidad de la interpretación constitucional, manifestada en una jurisprudencia constitucional coherente, lo que en último término, contribuye a generar seguridad y justicia. No puede olvidarse, al efecto, que la seguridad es predecibilidad y esto es que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias jurídicas determinadas de un acto. Lo que se logra en el tanto en que hay continuidad, coherencia y congruencia en la jurisprudencia. Empero, no puede dejar de olvidarse que por la multitud de procesos que conoce la Sala Constitucional y la circunstancia de que se trate de una justicia de casos, la jurisprudencia constitucional presenta grandes contradicciones e incoherencias. Lo anterior sin dejar de considerar que en muchos casos resoluciones machoteras podrían dejar de lado diversos aspectos de la situación o bien, constituirse en una denegación de justicia efectiva. Lo anterior en el tanto en que no haya de parte del Tribunal una valoración efectiva del caso que se le somete a resolución, resolviéndose a partir de una somera valoración y de la aplicación de precedentes.

B.-       LA DIVISION EN SECCIONES

            Se pretende que, al igual que acontece en diversos tribunales constitucionales organizados en salas y secciones, se pretende diferenciar al interno de la Sala Constitucional dos secciones, con el objeto de que conozcan los Recursos de Amparo. Así, al interior de la Sala podrían distinguirse tres órganos: el Pleno y dos secciones. Con esta estructura se pretende, según indica la Exposición de Motivos, duplicar la capacidad resolutiva de la Sala. Y, en efecto, esa duplicación puede producirse en el tanto en que las secciones conocerían y resolverían no sólo sobre la admisibilidad de los Recursos de Amparo, sino que los decidirían sobre el fondo, estimándolo o desestimándolos. Una competencia que se pretende de primer y último resorte, en el tanto la facultad del Pleno de revisar el trabajo de las secciones a través de apelaciones sería excepcional.

            Al plantearse la división de la Sala para conocer en secciones del Recurso de Amparo y el de Hábeas Corpus debe tomarse en cuenta que nuestro Tribunal Constitucional está integrado por siete Magistrados propietarios. Consecuentemente, solo pueden crearse dos secciones, lo que en términos prácticos significa dividir los citados procesos en dos órganos. Si el número de recursos que se recibe fuere pequeño o se modificaran las reglas sobre legitimación, se podría considerar que la división en dos secciones asegura que la Sala podrá continuar otorgando una tutela efectiva de los derechos fundamentales y satisfacer las necesidades y aspiraciones de los habitantes del país. Empero, dado que solo se trataría de dos secciones y considerando que día a día aumentan las demandas de los ciudadanos, no se vislumbra que la propuesta legislativa pueda obtener los resultados que se propone y en especial,  descongestionar la Sala.

            De modo que a pesar de la trascendencia que tiene esa división que se propone, no debe dejarse de lado, que para el objetivo de descargar al Tribunal Constitucional no es suficiente la división en secciones. Diversos factores de la estructuración del Recurso de Amparo contribuyen negativamente para saturar la Sala. Es por ello que para lograr plenamente el objetivo que alienta el proyecto, deberían considerarse otros factores, como es lo relativo a la legitimación para interponer el Amparo. No se desconoce, empero, que una medida legislativa en ese sentido podría significar un elemento negativo en el desarrollo de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, las amplias posibilidades de acceso que hoy día se reconocen para el Recurso de Amparo no solo son la causa de la saturación de la Sala sino que, como se dijo, tienen como valor positivo el haber contribuido a posicionarla como órgano decisor, protector de los derechos fundamentales e incluso, legitimar su intervención en diversos ámbitos no sólo administrativos sino también políticos. A través del amplio acceso del Amparo se ha democratizado la Justicia Constitucional. Entiende la Procuraduría que en esas condiciones restringir la legitimación podría afectar la percepción social del papel e importancia de la Sala Constitucional.

            No obstante, esa restricción se presenta como necesaria si se desea que la justicia de la libertad continúe siendo competencia exclusiva y excluyente de la Sala Constitucional. Si bien el número de amparos que conoce la Sala Constitucional más que dobla el número de recursos de amparo que conoce el Tribunal Constitucional español, es significativo lo señalado en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional español  en orden a ese incremento de trabajo y a una de las salidas para dicha situación:

“El elevado número de demandas de amparo ha provocado un amplio desarrollo de la función de garantía de los derechos fundamentales en detrimento de otras competencias del Tribunal Constitucional. El número de solicitudes de amparo y el procedimiento legalmente previsto para su tramitación son las causas que explican la sobrecarga que en la actualidad sufre el Tribunal a la hora de resolver estos procedimientos de garantía de los derechos fundamentales. Por esta razón, las reformas que se abordan van dirigidas a dotar al amparo de una nueva configuración que resulte más eficaz y eficiente para cumplir con los objetivos constitucionalmente previstos para esta institución. Y así, entre las modificaciones que se introducen en relación con el amparo se pueden destacar el cambio en la configuración del trámite de admisión del recurso, la habilitación  a las Secciones para su resolución y la reforma del trámite de cuestión interna de constitucionalidad prevista en el artículo 55.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre.

La primera de estas novedades es la que afecta a la configuración del trámite de admisión del recurso de amparo. Y es que frente al sistema anterior de causas de inadmisión tasadas, la reforma introduce un sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución. Por tanto, se invierte el juicio de admisibilidad, ya que se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado. Esta modificación sin duda agilizará el procedimiento al transformar el examen de admisión actual en la comprobación en las alegaciones del recurrente de la existencia de relevancia constitucional en el recurso. En cuanto a la atribución de potestad resolutoria a las Secciones en relación con las demandas de amparo, incrementa sustancialmente la capacidad de trabajo del tribunal…”.

            Otro elemento que es importante valorar en aras de permitir que la Sala Constitucional pueda continuar concentrando los procesos constitucionales reside en la materia objeto de conocimiento. La Sala tendría que ser más restrictiva, de manera tal que solo acoja para conocimiento y resoluciones aquellos asuntos que involucren en forma inmediata y directa una violación de Derechos Fundamentales. Las violaciones mediatas o indirectas deberían continuar siendo competencia de las jurisdicciones ordinarias, a quienes también les corresponde la defensa y aplicación de la Constitución Política y, por ende, deben ser garantía de la vigencia y eficacia de los Derechos Fundamentales.

            Ahora bien, la Constitución Política ha atribuido la competencia para conocer de los Recursos de Amparo y de Hábeas Corpus a la Sala Constitucional. Por consiguiente, no pareciera procedente que el proyecto indique que las secciones –que son parte de la Sala pero no la Sala- tendrán “competencia exclusiva” para resolver los Amparos y Hábeas Corpus. Y es que no sólo está el aspecto constitucional. El propio proyecto confía al Pleno de la Sala el conocimiento de los recursos de apelación que excepcionalmente se admiten contra lo resuelto por las secciones. De esa forma, el Pleno es también competente para conocer de los Amparos y Hábeas corpus.  Competencia que asegura la uniformidad de la interpretación y aplicación de los Derechos Fundamentales.

            Sobre la apelación de las sentencias dictadas por las secciones, la Exposición de Motivos señala que el recurso procederá de manera excepcional cuando se esté en presencia de jurisprudencia manifiestamente divergente y reiterada. Lo que sucedería cuando los conceptos de la ley son confusos o indeterminados y exigen precisión y aclaración, pudiendo la jurisprudencia crear la norma interpretativa. Otro supuesto sería que si bien los conceptos de la ley son precisos y determinados es oscura o ambigua su finalidad, pudiendo la jurisprudencia conferir una finalidad; o cuando varias normas resuelven el punto o la norma conduce a un resultado manifiestamente injusto.  Con lo cual se plantea una confusión entre los requisitos de la apelación y el concepto mismo y finalidad de la jurisprudencia. Requisitos de la apelación que no están presentes  en el texto del proyecto, salvo los ya indicados. Ello por cuanto la norma diría que “También (el pleno) resolverá, en apelación, los recursos de amparo y de hábeas corpus cuando haya jurisprudencia manifiestamente divergente y reiterada entre las dos secciones de la Sala Constitucional.  Las decisiones que tome el pleno de la Sala Constitucional para resolver las divergencias serán vinculantes para ambas secciones”.  Por demás, no queda claro cuál es el sentido de que el pleno conozca de la jurisprudencia reiterada.

C.-       EL RECONOCIMIENTO DE UN PODER REGLAMENTARIO

            El proyecto de Ley atribuye a la Sala Constitucional un poder reglamentario propio. Se dispondría, en efecto, que: “ La Sala Constitucional emitirá su propio reglamento interno para distribuir entre las dos secciones los recursos de amparo y de hábeas corpus”.

            La propuesta podría ser interpretada literalmente en el sentido de que a través del reglamento, la Sala definirá la competencia de una y otra secciones. Un simple problema de organización. No obstante, si la propuesta se analiza también a partir de lo que se elimina del texto vigente, no puede sino concluirse que los efectos de la reforma son más amplios. Significa no sólo que la Sala determina cómo distribuye su trabajo internamente, sino que la Corte Suprema de Justicia pierde la potestad reglamentaria en orden a la Sala Constitucional. El texto vigente dispone que el régimen orgánico y disciplinario es el que se establece en la presente Ley y en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, no se encuentra ninguna remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial respecto de esos ámbitos. Podría interpretarse que esa sujeción está implícita en el hecho mismo de que la Sala Constitucional no es más que un órgano de la Corte Suprema de Justicia. Pero en la medida en que la norma que establece esa sumisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial se sustituye por la afirmación del poder reglamentario de la Sala en orden a sus competencias internas, nos parece que se está reconociendo primero que no le corresponde a la citada Ley el poder de organizar internamente la Sala y segundo que esta es titular de una potestad de autoregulación, con base en la cual reglamenta sus propias competencias dentro del marco de la Constitución y la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ese poder de autoregulación, permitiría a la Sala disponer de la organización interna y Del régimen disciplinario ante la ausencia o insuficiencia de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

            La Sala Constitucional ha afirmado el poder de autoorganización del Poder Judicial y la titularidad de una potestad reglamentaria que le permite regular el servicio (así, sentencia 14286-2005 de 14:45 hrs. de 19 de octubre de 2005). Ese poder, derivado del principio de separación de poderes y del de correcta administración de la justicia, permiten al Poder Judicial reglamentar la organización interna pero también los servicios que presta. Poder reglamentario que encontraría ahora un expreso fundamento legal para la Sala Constitucional. Aspecto que la diferencia aún más del resto de la Salas y que cobra importancia cuando vemos que la Sala Constitucional ha tenido una posición distinta de la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo,  en orden al sistema de notificaciones (comunicado de prensa del 2 de marzo de 2009). 

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General que:

1.-       La creación de secciones al interno de la Sala Constitucional eleva la capacidad de resolver un mayor número de recursos de Amparo y de Habeas Corpus, al punto de duplicarla.

2.-       No obstante, en tanto se mantenga el incremento de procesos y las reglas de admisibilidad no sean modificadas, el riesgo de saturación permanece, con posibilidad de afectar el funcionamiento eficaz del Tribunal Constitucional y, por ende, la protección de los Derechos Fundamentales de los habitantes del país.

3.-       Como el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad, su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                                Procuradora Asesora

MIRCH/mvc