Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 108 del 30/10/2009
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 108
 
  Opinión Jurídica : 108 - J   del 30/10/2009   

30 de octubre del 2009


OJ-108-2009


 


 


Señora


Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-180-09 de 30 de setiembre del 2009, por el que se nos pone en conocimiento el texto sustitutivo del proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.


 


Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.


 


Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).


 


            Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657 ya nos habíamos pronunciado de manera previa mediante la opinión jurídica OJ-097-2008 de 13 de octubre del 2008, señalando que presentaba eventuales problemas de constitucionalidad, viabilidad jurídica y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia de seguridad, control migratorio y sanidad.


 


            El texto sustitutivo que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su mejoramiento en el proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en la opinión jurídica de cita; sin embargo, se evidencian otros defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos sean corregidos.


 


            El primer detalle a comentar es que el nuevo texto sí incorpora un título al proyecto acorde con la legislación vigente y con el fin pretendido por él, que es la titulación de inmuebles en la zona fronteriza de nuestro país. En el anterior, se hacía presumir que el trámite para la obtención de títulos se llevaría a cabo ante el Instituto de Desarrollo  Agrario, lo que no resultaba congruente con lo establecido en el resto de la propuesta legal, y además, tergiversaba el régimen de propiedad estatal vigente para las zonas limítrofes.


 


            No obstante, deben tener claro los señores Diputados que de llegar a ser ley el proyecto de interés, su aplicación a la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la línea fronteriza con Nicaragua se vería reducida a un área relativamente pequeña que es la establecida en la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, toda vez que el resto de esa faja demanial, como lo hicimos ver en nuestra opinión jurídica No. OJ-097-2008, actualmente se encuentra bajo el régimen de refugio nacional de vida silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994 (también existen otras áreas silvestres como la Reserva Forestal Cerro El Jardín, la Reserva Forestal La Cureña y los Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque), y el mismo proyecto excluye de su aplicación las áreas que “se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas”. Se hace comentario en vista de que el nuevo título otorgado al proyecto en su texto sustitutivo (“Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua”) podría prestarse para generar falsas expectativas de titulación dentro de esa franja fronteriza norte.


 


            Por otro lado, el nuevo texto recoge nuestra inquietud de que con la antigua redacción se permitía la inscripción por particulares de las áreas de bosque y terrenos forestales, lo que podría conllevar problemas de constitucionalidad, y se establece ahora la prohibición expresa (artículos 1° y 5°) de que no se pueden titular. Empero, el texto es contradictorio al estipularse que en el escrito inicial en donde se promueva la inscripción de un inmueble en el Registro de la Propiedad deberá indicarse la extensión aproximada de los bosques existentes (artículo 7°, inciso c), lo que parece presumir que sí es posible su titulación. Se sugiere eliminar este último requisito, o bien, sustituirlo por una manifestación expresa por parte del promovente, bajo carácter de declaración jurada formal expuesta a las penas de perjurio por falsedad,  de que el terreno a titular no incluye áreas de bosque o terrenos forestales. La inclusión de esta declaración como requisito puede valorarse a la luz de que se mantenga la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones sobre la inexistencia de bosques o terrenos forestales en el terreno a titular (artículo 7°, último párrafo).


 


            Con respecto a esta última certificación, se recomienda agregar que en todo caso deberá hacerse una inspección previa de campo por parte de los funcionarios encargados de ese Ministerio, a fin de que puedan constatar en el sitio la inexistencia de bosque o que el terreno no reúna las condiciones para ser catalogado como de aptitud forestal; aspectos ambos que pueden no ser tan claros de apreciar en un estudio de gabinete.


 


            En relación a este mismo tema, es menester acotar que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones no es competente legalmente para determinar si un terreno se encuentra o no dentro de la zona marítimo terrestre, por lo que no parece acertado que certifique sobre dicho aspecto. Esa función es propia del Instituto Geográfico Nacional, organismo público que sí tiene atribuciones específicas en esta materia, principalmente en relación con la demarcatoria de la zona pública de la zona marítimo terrestre. Al respecto ha indicado la Procuraduría General de la República:


 


“…la Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, atribuye a ese ente, autoridad oficial en representación del Estado (arts. 2 y 3 inc. g), como tareas principales la determinación astronómica de los "puntos fundamentales que definen el trazo de las fronteras de la República" y "puntos importantes en el interior del país".


El ligamen con la "determinación astronómica" se explica por el año (1944) de promulgación de la Ley, en que instalaban teodolitos para precisar la posición geodésica de un punto respecto de las estrellas. La interpretación actualizada a los métodos tecnológicos modernos se corresponde hoy a la determinación geodésica de puntos fundamentales por medio de satélites o Posicionamiento Global Satelitario (G. P. S.).


El vocablo frontera sugiere el argumento de que la competencia del Instituto Geográfico Nacional para delimitar el mar territorial y zonas inmediatas (trazar las coordenadas) es análoga a la de demarcar la zona pública de la zona marítimo terrestre, "frontera" material con los mares y la propiedad privada. Empero, contra la equiparación de ese término convencional con el del inciso en comentario se opone el hecho de que la soberanía del Estado se prolonga al espacio marino, en la forma prescrita por el art. 6° de la Constitución.


Pero sin duda la demarcación de la zona pública lo es de "puntos importantes en el interior del país" por varias razones: Primero, delimita la zona de acceso al mar, con todo lo que comporta, donde se permite el libre tránsito, incluso a las autoridades para la defensa nacional, preservar la seguridad, ejercer controles migratorios, aduaneros, fiscales, sanitarios, de tráfico de drogas, la navegación, protección de los recursos marinos, salvamento o socorro de náufragos, etc.


No parece razonable trasladar a los particulares la demarcación de ese bien público, de alta valía, existiendo un Instituto estatal con competencia específica y personal capacitado para hacerlo.


Segundo, el límite intermedio de la zona pública marca correlativamente el fin de la zona restringida y –en principio- la línea de extensión territorial de la propiedad privada hacia el Océano Pacífico y Atlántico. De manera indirecta, incide en el derecho fundamental de propiedad, al fijar su alcance por el este y oeste del territorio nacional.


Debe recordarse que el régimen jurídico de los derechos fundamentales está reservado a la ley (Ley General de la Administración Pública, art. 19).


Tercero, la determinación de la zona pública afecta un ámbito en que las personas pueden desplegar una de las manifestaciones de su libertad individual. La zona pública está destinada al uso libre, gratuito e indiscriminado de los ciudadanos, para la práctica de los deportes y actividades de sano esparcimiento físico y cultural (art. 20 de la Ley 6043 y 9 de su Reglamento), sin más limitaciones que las admitidas por la propia ley. Redundarían en perjuicio de esa esfera de libertad las reducciones en la anchura de la franja por errores de medición, que escapen del control y posibilidad de rectificación estatal. (…)


Cuarto: Una errónea medición de la zona pública repercutiría en el régimen concesional, toda vez que las Municipalidades podrían otorgar en concesión inmuebles que en una correcta demarcatoria invaden y restringen la propiedad privada colindante o la zona pública, con eventual responsabilidad administrativa. Lo que aconseja su ejecución por una institución estatal especializada en ese tipo de trabajos, como es el IGN.


Medidas desiguales para distintas solicitudes de concesión podrían también generar conflictos a la Municipalidad en cuanto a la ubicación correcta de un mismo lote o lotes contiguos.


La demarcación de la zona pública tiene asimismo íntima relación con ciertas tareas primordiales del Instituto Geográfico Nacional como la fijación del nivel medio del mar o la medición de la red fundamental de nivelación con suficiente densidad de cotas para servir a las diversas necesidades técnicas (art. 3, incs. h) e i); Ley N° 59 de 1944). El 1,15 mt. o 0,20 mts. son cotas de nivelación sobre el nivel medio del mar para referenciar la colocación de hitos o mojones de la zona pública (art. 2° inc. ch del Reglamento a la Ley 6043).


Y el artículo 2° de la Ley N° 59 dispone que la autoridad oficial del I.G.N. "se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan por origen los trabajos confiados a su cargo o sean consecuencia de éstos", sirviendo de pauta de interpretación (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), aunque versa sobre las materias técnicas mencionadas en el artículo primero; a saber: estudios, investigaciones o labores de carácter geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que tengan relación con la ejecución de la Carta Geográfica y Mapa Catastral de la República.


Pese a que no se plasma en el mapa geográfico del país, la demarcación de la zona pública sí tiene relación con él, especialmente en los mapas a gran escala (1: 10.000), que deben mostrar la zona marítimo terrestre como un importante bien nacional. Envuelve un estudio geográfico, porque presupone la determinación de la naturaleza del bien (evidente en riscos, manglares, esteros, por ej.); geodésico, porque se le da una posición geodésica a los mojones que señalizan el límite, de gran utilidad para reamojonamientos posteriores; geofísico, cuando ocurren fenómenos naturales que cambian la configuración de la zona pública y áreas marítimas adyacentes (caso del levantamiento de la corteza terrestre en Limón, con motivo del terremoto, por ej.).


El artículo 10 de la Ley del Instituto Geográfico Nacional establece que "ninguna dependencia pública, persona o entidad privada nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el Instituto". Con lo que los servicios del Estado "no podrán comprender labores cuya ejecución tenga por objeto", entre otras, "la determinación de coordenadas trigonométricas o astronómicas" (inc. a), "la confección de cartas de cualquier naturaleza" (inc. b), la obtención de los datos o valores geométricos que éstas contienen (inc. c)" y "en general, toda operación técnica cuyos resultados o valores sean de los que calcula o determina el Instituto en cualesquiera de sus actividades" (inc. e).


La fijación del límite de la zona pública con colocación de mojones implica darle posición geodésica con coordenadas trigonométricas, a partir de datos o valores geométricos; información objeto de archivo por el IGN en planos o cartas referenciales de posicionamiento.


Otro asidero posibilitarían las funciones del Instituto para la confección de mapas de los recursos naturales del Estado, a escalas convenientes (art. 3 inc. ch; Ley 59 de 1944). La zona marítimo terrestre, en sus dos secciones: zona pública y zona restringida, configura uno de ellos.


Es congruente con esa normativa el artículo 63 del Reglamento a la Ley 6043 que reconoce la competencia del Instituto Geográfico Nacional para la delimitación de la zona pública, publicar el aviso de la misma en el Diario Oficial y poner visto bueno, en lo atinente a ésta, a los planos que se registrarán en el Catastro Nacional.


De todo lo expuesto se colige que la demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es una función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado, que está implícita dentro las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país,…” (Opinión jurídica No. OJ-113-2000 de 11 de octubre del 2000).


 


            De igual forma, tampoco parece apropiado que sea el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el que deba certificar si un determinado inmueble se encuentra dentro o fuera de un determinado territorio indígena como propone el proyecto. Pensamos que podría encomendarse esta función a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), la cual tiene entre sus objetivos fundamentales “velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra”, así como “velar por el cumplimiento de cualquier disposición legal actual o futura para la protección del patrimonio cultural indígena, colaborando con las instituciones encargados de estos aspectos” (artículo 4°, incisos e) y f), de su Ley de creación, No. 5251 de 11 de julio de 1973).


 


            De paso, y por la importancia que el tema reviste, podría pensarse en una modificación al artículo 7°, párrafo tercero, de la Ley de Informaciones Posesorias, para incluir también esta certificación de la CONAI respecto de los territorios indígenas, ya que dicho precepto legal sólo requiere la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, “por medio del ente encargado” (actualmente cada Área de Conservación), que indique si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de áreas silvestres protegidas, para todos los planos que se presenten en diligencias de información posesoria.


 


            En otro orden de cosas, el proyecto de ley abandona su idea original de someter los trámites de titulación en las zonas fronterizas al establecido en la Ley de Informaciones Posesorias, y se decanta por fijar uno exclusivo con sus propias reglas, algunas de las cuales podrían conllevar eventuales roces de constitucionalidad y ser inconvenientes a los fines de la misma iniciativa legal.


 


            Las más relevantes que se pueden apuntar son la falta de publicidad de los procedimientos y la ausencia de intervención de la Procuraduría General de la República, razones, entre otras, por las que la Sala Constitucional anuló la de Ley para Titulación de Vivienda Campesina, mediante el Voto No. 2802-1999 de 17 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999:


 


              Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento, que deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se presume. (…)Tales efectos, evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un mejor derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es aprobado casi que solo con la declaración del solicitante. En este mismo sentido, el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves. Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.”


 


            Si bien podría pensarse que mediante este proyecto no se está violentando el derecho de propiedad al tratarse de áreas hasta hoy inalienables, tal afirmación podría no ser tan cierta en supuestos, por ejemplo, en que los promoventes pretendan titular terrenos colindantes con propiedades particulares que se localicen fuera de la franja de dos kilómetros a desafectar, pero contiguas a ella; o bien, si persiguen inscribir terrenos en parte dentro y en parte fuera de los dos kilómetros como una unidad; o, también, con otras fincas que se inscriban previamente mediante esta misma Ley propuesta. Al no disponerse en el proyecto la obligación de notificar a los colindantes, como sí lo hace la Ley de Informaciones Posesorias, estos no tendrían la posibilidad de oponerse al trámite en caso de que los terrenos a titular traslapen con alguna parte de sus propiedades, lo que podría resultar inconstitucional de acuerdo con la resolución recién citada de la Sala Constitucional.


 


            Y es que el texto sustitutivo tampoco prevé la eventualidad de que terceros puedan oponerse al trámite de titulación, dejándose al riesgoso arbitrio de los jueces que conocerían de los trámites la decisión de si aplican o no para esos casos lo normado en el artículo 17: “En todo lo que sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente lo establecido por la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941”.


 


            Otro peligroso vacío normativo es que el proyecto, según su nuevo texto, no contempla la realización de un reconocimiento judicial en ningún caso, con lo que se debilitan las oportunidades procesales para que el juez pueda apreciar en el sitio la existencia de elementos que lleguen a determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones prevista en el artículo 7, tales como: manantiales que surtan o puedan surtir de agua potable a alguna población (en cuyo caso habría que respetar un área contigua de doscientos o trescientos metros alrededor según la configuración del terreno), humedales, manglares, etc.; y que, según la redacción del artículo 5°, no podrían inscribirse.


 


            En situación parecida se encuentra la prueba testimonial que el texto sustitutivo relega como prueba de la ocupación al último lugar y para ser utilizada sólo ante la inexistencia de otros documentos como contratos de arriendo o recibos o constancias de pago por servicios municipales, electricidad, agua, teléfono y salud, emitidos por las instituciones respectivas. Nos parece que la prueba testimonial debiera recibirse en todos los casos, en defecto o como complemento de la prueba documental, para que el Juez que conoce de la causa tenga un panorama completo del modo y tiempo de la ocupación ejercida sobre las fincas a titular.


 


            No menos inquietante es que las manifestaciones que se hacen en el escrito inicial, según el artículo 7° del proyecto, no revisten carácter de declaración jurada formal expuestas a las penas de perjurio por falsedad, como sí la tienen las que se realizan dentro de los procesos de información posesoria (artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de mérito), lo que resta seriedad al trámite de titulación que se propone y facilita la presentación de solicitudes no ajustadas a la verdad de los hechos.


 


            Un aspecto más que deberá quedar absolutamente claro en el nuevo texto es si el proyecto sólo es aplicable a las personas que hayan ocupado los terrenos de las franjas fronterizas que se desafectan con diez años de antelación a su fecha de entrada en vigencia, que sería lo lógico y para lo cual se pensó dicha propuesta legislativa; o si, por el contrario, es posible que personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas nuevas que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los diez años de ocupación. En caso de que se opte por la primera hipótesis, deberá decidirse qué se hace con los terrenos que se desafectan (artículo 18 del proyecto) y no están ocupados o la ocupación no llega a los diez años; una alternativa sería que el Instituto de Desarrollo Agrario otorgue contratos de arrendamiento sobre ellos.


 


            Asimismo, convendría especificar el sentido del artículo 9° del texto sustitutivo que impide ceder los derechos de ocupación, en tanto podría interpretarse de dos formas distintas: una, que la ocupación es de carácter personal y que, por lo tanto, no podría admitirse como válida para completar los diez años ninguna ocupación anterior de otra persona, aunque ésta sea un familiar cercano; y la segunda, que el derecho a titular por haber ejercido la ocupación por diez años no puede traspasarse a un tercero con posterioridad a la promulgación de la ley, so pena de perder el beneficio por parte del cesionario. El término de cesión también es ambiguo en cuanto a si alcanza cualquier tipo de contrato de traspaso a título gratuito y oneroso de los, llamados así por el proyecto, “derechos de ocupación”.


 


            En el artículo 10 del proyecto se indica que el plazo para iniciar el proceso de titulación es de dieciocho meses a partir de la publicación del plan de uso de suelos debidamente aprobado, y que vencido dicho término, el interesado deberá someterse al trámite ordinario de la Ley de Informaciones Posesorias. Debe aclararse aquí también bajo este trámite la máxima área permitida de titulación será de cincuenta hectáreas, en tanto esa Ley establece como tope de titulación las trescientas hectáreas. De no hacerse así, se estaría incentivando a las personas a dejar pasar los dieciocho meses para titular más allá del límite establecido por el proyecto de cincuenta hectáreas.


 


            De otra parte, se sugiere que el artículo 12 denominado “Consolidación del derecho de propiedad” y el 14 sobre “Anulación del título” se redacten bajo un único numeral por tratarse del mismo tema (en el proyecto se encuentran extrañamente separados por el ordinal 13 sobre la extensión máxima de la finca a titular); así como que se especifique que el derecho de propiedad se consolidará respecto a terceros con el transcurso de diez años (plazo de prescripción ordinaria) a contar del día de la inscripción del respectivo título en el Registro Público. Téngase en cuenta que otra de las razones por las que la Sala Constitucional anuló la Ley para titulación de vivienda campesina fue el corto plazo dispuesto para interponer una acción reivindicatoria:


 


              La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante.”  (Voto No. 2802-1999 de 17 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999).


 


            Este órgano asesor reconoce que la redacción de estos dos numerales del proyecto proviene del texto actual de los artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias; sin embargo, también ha sido patente que su redacción ha llevado a no pocas confusiones a litigantes en cuanto a cuál es efectivamente el plazo de que se dispone para anular un título indebidamente levantado, si tres o diez años, discusión que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha zanjado en los siguientes términos:


 


“Se ha resuelto ya que los títulos posesorios responden a la necesidad sentida de permitirle a los poseedores que no tienen título inscrito de propiedad, legitimar esa propiedad aparente, pues de conformidad con el artículo 267 del Código Civil, para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad. Para obtener la inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo el tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, y es así como el título que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente para generar la propiedad conforme a la ley. Tomando en cuenta que esa situación de hecho en sí misma es fuente de adquisición de derechos reales, la ley ha establecido en los últimos tiempos un plazo breve de consolidación, conforme se indica en el artículo 16 de la Ley de Informaciones Posesorias. Pero es importante tener en cuenta como punto esencial, que el título respectivo debe ser idóneo para adquirir el dominio, o sea que responda a una situación de hecho realmente existente, con los requisitos necesarios para extinguir con respecto a terceros derechos reales que les puedan corresponder sobre el mismo inmueble, porque quien nunca ha tenido su posesión, personalmente o por derivación, no puede consolidar el derecho de propiedad, con detrimento del verdadero propietario, o bien de quien esté poseyendo en términos idóneos para usucapir. Quedan a salvo, desde luego, los problemas relacionados con posibles adquisiciones a non domino. En consecuencia, si el título descansa en una falsa posesión, ningún derecho real se adquiere en perjuicio de tercero, por lo que no se opera su consolidación al tenor del citado artículo 16, por más que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la inscripción. Porque el espíritu de la ley no es el de poner a disposición de las personas mecanismos para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos, como sucedería con una titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad.


XI.- Podría creerse que hay contradicción entre los artículos 16 y 17 antes copiados, en cuanto el primero establece un plazo de tres años para la consolidación de la propiedad y la consiguiente prescripción, y el segundo permite solicitar y decretar la nulidad absoluta del título y de su inscripción en el Registro, por medio de incidente dentro de las mismas diligencias de información posesoria siempre que se hiciere dentro del indicado plazo de tres años, transcurrido el cual, se agrega, toda acción deber decidirse en juicio declarativo. La contradicción estaría en esto último, en cuanto permite establecer la acción de nulidad en juicio declarativo, después de transcurridos los tres años. Pero la contradicción sería tan solo aparente, que en todo caso queda resuelta al desentrañar el espíritu de las dos normas y que se concreta en lo siguiente: 1.- en que, como se dijo en el Considerando anterior, el título debe basarse en una posesión útil, efectiva, por todo el tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, porque si se trata de una titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad, no se opera su consolidación por m s que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la inscripción. 2.- Porque se trata de una prescripción, y como tal el nuevo propietario puede oponerla o no como excepción de fondo, y si no lo hace, no se puede declarar de oficio, por no ser una caducidad. Por lo anterior es que, aun transcurridos los tres años es posible la acción en juicio declarativo. Porque es necesario señalar que no es correcto el criterio de algunos Tribunales de instancia, entre ellos el Juzgado de Santa Cruz y el Tribunal Superior de Liberia al denegar el incidente que formuló el actor dentro de la información posesoria, y el Tribunal Superior Agrario en la parte final del Considerando V de la sentencia de que se conoce, en el sentido de que el incidente es solo para la nulidad originada en errores y violaciones de requisitos en el procedimiento, porque cuando se trata de cuestiones de fondo sobre la propiedad de la finca, debe hacerse en juicio ordinario. Y esto así porque el artículo 17 no hace distingo, se refiere solamente a cuando "el título posesorio se ha levantado contra las leyes vigentes", y esas leyes vigentes son tanto las procesales o de procedimiento cuanto las de fondo. Los dos tipos de problemas de nulidad de títulos, están contemplados dentro del artículo 17, y se ventilan dentro de la información posesoria por medio de incidente si se establece dentro de los tres años a partir del día de la inscripción, y si ese plazo ya hubiere transcurrido, entonces en juicio ordinario, conforme a lo que se ha expuesto.” (Voto No. 94-F-90 de las 15 horas del 14 de marzo de 1990).


 


            Así las cosas, y para evitar roces futuros de inconstitucionalidad o eventuales confusiones jurídicas, lo mejor es fijar la prescripción decenal de la acción de terceros a quienes pueda afectar la inscripción del título, dejando siempre la posibilidad abierta de que la anulación pueda hacerse vía incidental en el mismo expediente dentro del plazo de tres años o por la vía ordinaria con posterioridad a él.


 


            Aconsejamos también a los señores Diputados se incluya el precepto de que la acción para recuperar terrenos de dominio público o anular títulos indebidamente levantados en su perjuicio es imprescriptible. Esta regla, que es de principio, no se encuentra contenida en la Ley de Informaciones Posesorias y ha tenido que ser construida jurisprudencialmente:


 


“Es decir, cuando tramitó la información posesoria no ejercía, ni había ejercido actos posesorios agrarios sobre el referido terreno, pues quien se mantenía en posesión inmediata del bien era XXX, y en la posesión mediata, el mismo Estado a través del Instituto de Tierras y Colonización. Al no existir posesión, tampoco podía existir usucapión, lo que hace posible anular un título registral en cualquier tiempo, cuando se ha levantado en perjuicio del Estado y afecta un bien de dominio público, pues en estos casos, la propiedad es imprescriptible, inalienable por los particulares, como bien lo ha señalado la Juzgadora de instancia. Tratándose de un motivo de nulidad absoluta, es incluso declarable de oficio  (artículo 837 del Código Civil).” (Tribunal Agrario, Voto No. 721-F-03 de 14 horas 7 minutos del 31 de octubre del 2003).


 


“Esta característica de los bienes en cuestión hace que sea irrelevante la fecha de notificación que alega el casacionista, pues como bien se desprende del concepto mismo de los bienes de dominio público (dominicales), ellos son inalienables, imprescriptibles, inembargables e irrenunciables, principios a partir de los cuales, al margen del plazo transcurrido, persiste la posibilidad de anular un título que pretende transferir al patrimonio de un particular la propiedad de bienes que han sido declarados como de dominio público, salvo les que disponga lo contrario.”  (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 952-F-2005 de las 16 horas 20 minutos del 7 de diciembre del 2005).


 


            También el artículo 16 del proyecto es confuso en cuanto a cuál es el régimen de titulación que se aplicará a los terrenos que se encuentren dentro de la zona fronteriza y que sean propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario: si el establecido en la Ley que se promueve a través de un juez civil o agrario, o si el normado, por la Ley de Tierras y Colonización para el régimen de adjudicación de tierras. En caso de ser el primero, deviene necesario indicar qué normas de las dispuestas en el Reglamento de Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras del Instituto de Desarrollo Agrario, citado por ese artículo, se van a aplicar.


 


            Por último, podría revisarse el régimen jurídico al que se encuentran sometidos los planes reguladores de uso de suelos a que se alude en el artículo 3° del proyecto, de manera particular, el procedimiento mediante el que se llegará a su aprobación, ya que no queda claro si dichos planes deben seguir el trámite normal de los planes reguladores previsto en la Ley de Planificación Urbana (artículo 17) o uno distinto. Esta Ley sólo se menciona en el artículo 13 del proyecto para remitir a ella en cuanto al tamaño de los lotes a titular en zonas urbanas.


 


             Atinente a estos planes reguladores, sería conveniente la inclusión de una cláusula legal que otorgue una participación necesaria en su elaboración a las instituciones del Estado que ocupen terrenos actualmente en esa zona o que se prevea vayan a utilizar en un futuro, a fin de resguardar los intereses públicos involucrados y que explicamos en nuestra opinión jurídica No. OJ-097-2008 de 13 de octubre del 2008:


 


              “… deberán hacerse en el proyecto, por lo menos, las reservas mínimas en cuanto a terrenos para la debida instalación y equipamiento de los puestos de control en materia de seguridad, migración y sanidad que permitan ejercer a las autoridades sus competencias legales de una manera eficiente; amén de otros inmuebles que se estimen igualmente indispensables por su importante función social en materia de educación, salud, etc. Nótese que el proyecto legislativo que ahora conoce esa Comisión desafecta la totalidad del área contigua a las fronteras, sin que el Estado se reserve ninguna franja, como sí la establecían otros proyectos de ley en el pasado.


 


              De no hacerse estas previsiones, podría el Estado verse sometido en el futuro a procesos de compra o expropiación de terrenos a particulares por terrenos que actualmente son suyos, lo que no resulta razonable.”


 


 


 


CONCLUSIÓN:


 


Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 16.657 presenta algunos problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.


 


 


            De usted, atentamente,


 


 


 


 


 


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Procurador Agrario


 


VBC/hga