13 de enero, 2010

C-009-2010

 

Licenciado

Cesar Quirós Mora

Auditor Interno

Consejo de Seguridad Vial

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° A.I.-09-665 de 20 de noviembre último, complementado por el A.I.-09-692 de 2 de diciembre siguiente, mediante el cual consulta  “si la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres N° 7331 de 1993 y sus reformas, la cual regula la circulación, por las vías públicas terrestres de la Nación que estén al servicio y uso del público en general, además de todos los lugares destinados al estacionamiento público o comercial, deroga la Ley de Instalación de Estacionómetros, N° 3580 de 13 de noviembre de 1965 (reformada por la Ley N° 6852 del 15 de marzo de 1983), ya que está (sic) autoriza a cobrar un impuesto a las municipalidades, cuando el tránsito así lo requiera, por el estacionamiento de las vías públicas”. En caso de que se considere que la Ley de Tránsito no deroga la Ley de Instalación de Estacionómetros consulta si los reglamentos que deben emitir las municipalidades  pueden ser emitidos por estos sin la participación del Poder Ejecutivo.

 

 

A.-       LA LEY DE DE ESTACIONÓMETROS NO HA SIDO DEROGADA

 

Consulta Ud. si la Ley de Instalación de Estacionómetros, N° 3580 de 13 de noviembre de 1965 se encuentra vigente o si ha sido derogada por la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley N° 7331.

 

Una norma jurídica está vigente mientras no sea derogada por otra posterior o bien, declarada inconstitucional por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Como es sabido, la derogación puede ser expresa o tácita.

 

En el presente caso, resulta indudable que la Ley de Instalación de Estacionómetros no ha sido derogada en forma expresa por ninguna norma posterior y, en particular, por la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. Dada esa situación, podría afirmarse que la norma está vigente. No obstante, sabido es que la derogación no solo es expresa sino que puede ser tácita. Esta derogación se produce normalmente en los supuestos de antinomia normativa. Existe antinomia cuando dos o más normas del mismo rango jurídico regulan el mismo supuesto de hecho o jurídico pero en forma contradictoria, de manera tal que los efectos de una y otra se contradicen entre sí, resultando incompatibles. Lo que hace imposible la aplicación simultánea de ambas normas. Por el contrario, el operador jurídico debe definirse por dar prevalencia a una u otra norma.

 

De modo que lo primero que debe establecerse es si entre la Ley de Tránsito y la de Estacionómetros existe esa situación de antinomia normativa.

 

En criterio de la Auditoria, la situación de incompatibilidad radicaría en que la Ley de Tránsito regula la circulación por las vías públicas y todo lugar destinado al estacionamiento público o comercial: el ámbito normativo comprende lo relativo a la seguridad vial, a su financiamiento, al pago de impuestos, multas, derechos de tránsito y no solo la circulación vehicular. En tanto que la Ley de Instalación de Estacionómetros otorga competencia a las municipalidades para cobrar un impuesto, cuando el tránsito lo requiera, por el estacionamiento en las vías públicas. Entiende la Procuraduría que lo que se pretende establecer es que el objeto de la Ley de Estacionómetros es parte de lo normado por la Ley de Tránsito. Dispone esta Ley en cuanto a su objeto:

 

“ARTÍCULO 1.- La presente Ley regula la circulación, por las vías públicas terrestres de la Nación, de todos los vehículos con motor o sin él, de propiedad privada o pública, así como de las personas y los semovientes, que estén al servicio y uso del público en general; asimismo, la circulación de los vehículos en las gasolineras; en todo lugar destinado al estacionamiento público o comercial regulado por el Estado, en los estacionamientos privados de uso público de los centros y locales comerciales, en las vías privadas y las playas del país. Del ámbito de aplicación de esta Ley se excluyen los parqueos privados de las casas de habitación y de los edificios, públicos o privados, que sean destinados únicamente a los usuarios internos de dichas edificaciones, donde privará la regulación interna de tales establecimientos. (Así reformado el párrafo anterior por el inciso a) del artículo 1° de la ley N° 8696 de  17 de diciembre de 2008).

Igualmente, regula todo lo relativo a la seguridad vial; a su financiamiento; al pago de impuestos, multas, derechos de tránsito y lo referente al régimen de la propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, con excepción del régimen de tránsito ferroviario”.

 

Definido así el objeto, este resulta muy amplio. Comprendería la circulación vial de todo vehículo, público o privado, de las personas y semovientes; la regulación de la circulación de todo vehículo fuera del parqueo privado de las casas de habitación y edificios. De acuerdo con su texto, comprende toda la  circulación vehicular, incluida la realizada en estacionamientos privados e incluso el estacionamiento en las vías públicas. Además, lo relativo al pago de impuestos y derechos de tránsito.  La ejecución de esta Ley ha sido atribuida al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según lo dispone el artículo 2.

 

Por su parte, la Ley de Estacionómetros tiene como ámbito de aplicación un “impuesto” por el estacionamiento en las vías públicas. En efecto, se establece:

 

“Artículo 1º.- Autorízase a las municipalidades a cobrar un impuesto cuando el tránsito así lo requiera, por el estacionamiento en las vías públicas”.

 

Para lo cual se faculta a las Municipalidades a dividir las poblaciones en zonas céntricas y no céntricas, división que determina el sistema de cobro. En ambos casos, las tarifas fijadas por el Concejo Municipal no podrán ser menores a un setenta y cinco por ciento del valor que cobren los estacionamientos privados por servicios similares.

 

El resto de disposiciones de la Ley tiene como objeto regular situaciones en orden al cobro coactivo por el estacionamiento: la competencia de la Municipalidad, el incumplimiento del pago, los sitios en que no puede cobrarse y la necesidad de coordinación con el MOPT para determinar la ubicación de las zonas de estacionamiento.  ¿Regulan ambas normas la misma materia?

 

La Ley de Tránsito regula el estacionamiento en vías públicas. En ese sentido, prohíbe el estacionamiento en ciertos lugares y expresa cuál es la señalización que permite determinar cuándo está prohibido el estacionamiento. Correlativamente, el numeral 141 permite el retiro de circulación de un vehículo o su placas cuando sean estacionados frente a paradas de servicio público, rampas para personas con discapacidad, hidrantes, salidas o entradas de emergencia, entradas a garajes y estacionamientos públicos y privados, u ocupen espacios destinados a personas con discapacidad, sin tener la respectiva identificación, entre otros supuestos. Puede decirse, entonces, que el estacionamiento en vía pública es objeto de regulación de la Ley de Tránsito. Empero, de lo allí normado no puede derivarse que se oponga a la posibilidad de que se cobre por un estacionamiento en vía pública. Máxime que la Ley define el estacionómetro. De acuerdo con el artículo  235 este es:

 

“38.- Estacionómetro, parquímetro: aparato que autoriza, mediante el cobro de una tarifa por tiempo definido, el estacionamiento de un vehículo en la vía pública”.

 

Ergo, puede decirse que se está previendo que el estacionamiento de un vehículo en la vía pública puede originar el cobro de una tarifa por tiempo definido. Para lo cual se puede utilizar el estacionómetro. Carecería de sentido incluir esta definición si la Ley de Tránsito prohibiera el cobro de una tarifa por estacionamiento en vía pública en zonas en que dicho estacionamiento no ha sido prohibido.

 

Más allá de esa definición, la Ley de Tránsito no contiene referencia alguna a los estacionómetros y, por ende, no regula ni la tarifa correspondiente ni tampoco ha regulado en orden a la competencia en relación con ese aparato. Esa ausencia de regulación impide considerar que la posibilidad de un cobro por estacionamiento en vía pública autorizado en la Ley de Instalación de Estacionómetros provoque una situación de antinomia jurídica con la Ley de Tránsito, antinomia que determine la derogación tácita de la primera.

 

 

Ahora bien, la derogación de una norma puede ser total o parcial. Como se indicó, la Ley de Tránsito no ha producido una derogación total de la Ley de Instalación de Estacionómetros. No obstante lo cual, procede analizar si existe plena compatibilidad entre los efectos que producen sus artículos y los de la Ley de Tránsito. Lo que obliga a analizar el articulado correspondiente. El artículo 3 regula el supuesto en que no se cancele la tarifa por estacionamiento. Caso en el cual se impone multa que se anotará en el Registro Público de la Propiedad de Vehículos según el artículo 4. La cancelación de estas multas se convierte en requisito para retirar el derecho de circulación. Debe advertirse que estos artículos no se encuentran en una relación de incompatibilidad con la Ley de Tránsito.

 

Los artículos 5 y 6 disponen sobre la colaboración entre las municipalidades y la Dirección General de Tránsito. Se dispone al efecto:

 

“Artículo 5º.- Para el mejor cumplimiento de esta ley, las municipalidades y la Dirección General del Tránsito tomarán las medidas pertinentes en estrecha y efectiva colaboración, y sus delegados estarán investidos de autoridad para lo que atañe a sus actuaciones oficiales a ese respecto.

 

Artículo 6º.- Las municipalidades determinarán, de común acuerdo con el Ministerio de Transportes, los espacios necesarios para zonas oficiales y de parada de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas.

Por el uso de estas zonas, lo mismo que de los espacios frente a los edificios públicos y las paradas terminales o fijas del servicio público, sean de autobuses, station wagons o automóviles de alquiler, no se cobrará suma alguna. Tampoco por los espacios libres que requiera la entrada de los garajes”.

 

La necesidad de coordinación y de colaboración entre las municipalidades y el MOPT se impone particularmente cuando las vías públicas integran la red nacional, sobre la cual la Municipalidad no ejerce competencia. La administración de esta red corresponde al MOPT y no a las Municipalidades, por lo que la Municipalidad no puede fijar unilateralmente una zona de estacionamiento en la vía pública nacional. Además, procede afirmar que es al Ministerio a quien le corresponde definir los espacios necesarios para zonas oficiales y de parada de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas. Nótese al efecto que la Ley de Tránsito dispone para los vehículos de transporte público:

 

“ARTÍCULO 98.- Los vehículos de transporte público de personas se rigen por las siguientes indicaciones:

a)        Los de las modalidades microbús, buseta y autobús:

(…).

3)    Se les prohíbe circular en las carreteras o en las calles en demanda de pasajeros; asimismo, recoger o bajar pasajeros en las carreteras de acceso restringido. Estos vehículos deben circular, únicamente, en las rutas, las estaciones o los lugares de parada autorizados por el órgano competente del MOPT, de acuerdo con los estudios técnicos correspondientes. (…).

b)    Los de modalidad taxi:

1)    Deben poseer la autorización extendida por el Consejo de Transporte Público y cumplir, estrictamente, las paradas, las zonas de operación, los horarios y las demás regulaciones que dicte dicho órgano.

2)    No pueden operar en demanda de pasajeros, en otras zonas que no sean las indicadas por el Consejo de Transporte Público, el cual puede aplicar las sanciones correspondientes, si ello se incumple. (…)”. La cursiva no es del original.

 

 

De lo cual se deriva que corresponde a los órganos del MOPT fijar las paradas de vehículos de transporte público.  Por consiguiente, cabe considerar que entre el artículo 98 de la Ley de Tránsito y el 6 de la Ley de Instalaciones de Estacionómetros existe antinomia normativa, ya que el segundo prevé una participación de las municipalidades en la fijación de las paradas de los vehículos de servicio público. En tanto que el primero atribuye en forma exclusiva esa competencia al MOPT. De conformidad con los criterios hermenéuticos, las antinomias normativas se resuelven por la aplicación de los siguientes criterios: jerárquico, cronológico y de especialidad. La aplicación de los criterios cronológico y de especialidad  obliga a concluir en la prevalencia de lo dispuesto en el artículo 98 y, por ende, en la competencia exclusiva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de sus órganos para fijar las paradas de los vehículos de transporte público. Podría decirse que, a pesar del texto del artículo 6, la competencia del MOPT es reconocida por la Ley de Estacionómetros, ya que dispone:

 

“Artículo 8º.- Los vehículos dedicados al transporte remunerado de personas, no pagarán impuesto de estacionamiento, cuando usen las paradas que les fije el Ministerio de Transportes”.

 

 

En consecuencia, no corresponde a las municipalidades fijar los espacios necesarios para zonas oficiales y de parada de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas. Lo anterior constituye, además, un límite para la fijación de las zonas de estacionamiento con estacionómetro por parte de las municipalidades. Sin embargo, la competencia exclusiva del Ministerio para esa fijación no excluye que pueda coordinar con esos entes para el establecimiento de esas paradas. Procede  recordar que el mecanismo para lograr la unidad de acción y dirección entre los órganos estatales y las municipalidades es la coordinación (Sala Constitucional, resoluciones N° 5445-99 de 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999 y N° 139-2009 de las 8:53 hrs. de 13 de enero de 2009, entre otras). Ese mecanismo es obligatorio a fin de evitar la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Deber de coordinación afirmado, por demás, por los artículos 6 y 7 del Código Municipal, como medio de realización de servicios u obras para el Cantón.

 

 

Por demás, la potestad de la Municipalidad también se ve limitada por las disposiciones de la Ley de Tránsito que prohíben el estacionamiento en determinados sitios, como por ejemplo lo dispone el artículo 96 de dicha Ley. Es claro que en los sitios en que la Ley ha prohibido el estacionamiento o que con base en ella el MOPT lo ha prohibido, una Municipalidad no puede ni autorizar el estacionamiento ni mucho menos cobrar por este. Asimismo, procede recordar que es el MOPT quien define cuáles calles locales y caminos no clasificados deben ser incluidos en la red vial nacional. Por consiguiente, cuáles calles se incluyen en las carreteras nacionales.

 

Por otra parte, el artículo 7 de la Ley de Estacionómetros destina lo recaudado por multas por infracción a la Ley al mantenimiento y administración de los sistemas de estacionamiento, a la construcción y mantenimiento de vías públicas y obras de sanidad municipal. Destino que no es objeto de regulación por la Ley de Tránsito, precisamente porque no regula los estacionómetros. Por consiguiente, no puede considerarse que el artículo 7 haya sido derogado tácitamente por la Ley de Tránsito.

 

El artículo 9 otorga potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo y las municipalidades a lo cual nos referiremos luego. En tanto que el artículo 10 es una norma de contenido especial, referida exclusivamente a la Municipalidad de San José, que por su contenido no es susceptible de presentar conflicto con la Ley de Tránsito.

 

En consecuencia, la derogación tácita por existencia de una antinomia normativa está circunscrita al artículo 6 de la Ley de Instalación de Estacionómetros.

 

B.-       INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA SOBRE POTESTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL

 

Para el caso de que se concluya que la Ley de Instalación de Estacionómetros no ha sido derogada, se consulta “si los reglamentos que deben emitir los entes municipales para la aplicación de la Ley 3580 deben ser de manera conjunta con el Poder Ejecutivo o pueden ser emitidos solo por los entes municipales. Y si al ser emitidos solo por los entes municipales, no sería esto contrario a lo establecido, ya que sólo los reglamentos ejecutivos de estas leyes, pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su contenido esencial”. Lo anterior tomando en cuenta que la Ley N° 3580 no ha sido reglamentada por el Ejecutivo.

 

Se consulta, entonces, sobre la potestad reglamentaria de las municipalidades en relación con la Ley N° 3580 y la validez de los reglamentos municipales emitidos. Definido así el objeto de la consulta, esta resulta improcedente por incompetencia de esa Auditoría para consultar lo indicado. Es necesario recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, la competencia del Auditor Interno comprende el realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional. Además, le corresponde verificar que la administración activa adopte medidas de control interno para los órganos desconcentrados o en caso de contratación administrativa de servicios de apoyo con terceros. Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes. Asesor al jerarca en orden a la materia de su competencia y hacer advertencias a los órganos pasivos sobre las posibles consecuencias de determinadas actuaciones.

 

De modo que a efecto de determinar la procedencia de lo consultado por un auditor interno debe estarse siempre a  su competencia institucional. Término del que nos ocupamos en el dictamen C-401-2005 de 21 de noviembre de 2005 al manifestar:

 

“De conformidad con el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, la Auditoría Interna ejerce sus funciones en relación con su “competencia institucional”. “Competencia institucional” que está referida al ente u órgano al que pertenece y respecto del cual ejerce auditoría interna en los términos del artículo 21 de la Ley. En relación con esa “competencia institucional”, la Auditoría Interna realiza auditorías, evalúa el sistema de control interno y controla que la administración activa cumpla con las medidas de control interno establecidas por el ordenamiento. El ámbito de acción de la Auditoría Interna abarca los sujetos que administran, custodian o manejan fondos públicos de su competencia institucional. 

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte”.

 

Aspecto que cobra importancia cuando se consulta sobre la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades del país como consecuencia del artículo 9 de la Ley de Estacionómetros, que dispone:

 

“Artículo 9º.- El Poder Ejecutivo y las Municipalidades, según les corresponda, formularán los reglamentos para la aplicación de esta ley, que deroga o reforma todas las que se le opongan y rige a partir de su publicación”.

 

Las distintas municipalidades no forman parte de la competencia institucional del Auditor Interno del COSEVI. Por lo que el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de cada una de esos entes en materia de estacionómetros escapa a la esfera jurídica del Auditor consultante. Incluso, cabría recordar que la potestad reglamentaria de las leyes, que pareciera se reclama en la consulta, no le corresponde al COSEVI sino al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Obras Públicas y Transportes). En consecuencia, si el Poder Ejecutivo no ha emitido el Reglamento Ejecutivo a la Ley de Estacionómetros, esa omisión tampoco es objeto de la competencia del Auditor Interno consultante.

 

Como fundamento de la consulta se ha aducido que las municipalidades reciben dineros del MOPT para caminos vecinales, dineros que serían utilizados para señalizar los sitios de estacionamiento público con estacionómetros. Ciertamente, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley de Control Interno la auditoría interna puede realizar estudios en relación con los fondos que el Ministerio transfiera presupuestariamente a otros organismos para el cumplimiento de determinadas finalidades definidas por la Ley. No obstante, esa competencia no abarca la potestad reglamentaria de las municipalidades en aspectos como el que nos ocupa y, por ende, el procedimiento para emisión del respectivo reglamento. Recuérdese asimismo que el Ministerio no tiene relación alguna con el establecimiento de la tarifa de los estacionómetros que es fijada directamente por la Municipalidad. Y si esto es así respecto del Ministerio con mucha más razón el COSEVI es incompetente. Por lo que no se ve cómo puede la Auditoría de COSEVI ejercer competencia respecto del procedimiento de emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y su contenido.

 

Y es que, además, debe diferenciarse entre el reglamento que emite la Municipalidad en cumplimiento de la Ley de Estacionómetros y cualquier acuerdo o reglamentación que se emita para ejecutar los recursos que se transfieran a las municipalidades para seguridad vial. De acuerdo con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 231 de la Ley de Tránsito, el Consejo de Seguridad Vial debe transferir un diez por ciento de las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a la Ley de Tránsito a las municipalidades. Esta transferencia tiene como destino el financiamiento de  proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito. La fiscalización de ese uso corresponde a la Contraloría General de la República. Las transferencias en cuestión pueden ser objeto de auditoría por la Auditoría Interna del COSEVI pero esa competencia no se extiende sobre los reglamentos municipales. Reglamentos que, en todo caso, deben sujetarse al ordenamiento jurídico.

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La Ley de Instalación de Estacionómetros pemite  a las municipalidades cobrar por el estacionamiento en vías públicas. Autorización que no resulta contraria a la Ley de Tránsito. Por consiguiente, no puede afirmarse que esta última Ley derogue en forma tácita la totalidad de la primera de dichas leyes.

 

2.                  De conformidad con el artículo 6 de la Ley de Instalación de Estacionómetros las municipalidades participan en la definición de los espacios necesarios para zonas oficiales y de parada de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas. No obstante, conforme la Ley de Tránsito, la administración de la red pública nacional corresponde al Ministerio de Obras Públicas, órgano competente para fijar zonas oficiales y  de parada de vehículos dedicados al transporte remunerado de personas. Por consiguiente, existe antinomia jurídica entre el referido artículo 6 y la Ley de Tránsito. Antinomia que se resuelve con la prevalencia de esta última.

 

3.                  Se deriva de lo expuesto que el artículo 6 antes referido ha sido derogado tácitamente por la Ley de Tránsito.

 

4.                  La consulta del Auditor Interno de COSEVI sobre la potestad reglamentaria que la Ley de Instalación de Estacionómetros reconoce a las Municipalidades es inadmisible, por lo que no se evacúa.

 

5.                  Procede recordar, al efecto, que las municipalidades no forman parte de la competencia institucional del Auditor Interno del COSEVI. No le corresponde a este órgano desconcentrado el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes. Por lo que la consulta sobre la potestad reglamentaria de la Ley 3580 de repetida cita es improcedente y, por ende, la Procuraduría no se pronuncia sobre lo consultado.

 

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc