9 de diciembre, 2009

C-341-2009

 

Señora

Sandra Hernández Chinchilla

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Parrita

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SM-2009-613 fechado 23 de noviembre del 2009, y recibido en este Despacho el día 30 de noviembre siguiente, mediante el cual se nos indica que en la sesión N° 2255-2009, en el artículo cuarto de correspondencia, asunto N° 1, se recibió oficio del Ing. Manrique Martínez Blanco, encargado de la Unidad Técnica de Gestión Vial.

 

Según señala, en dicho oficio el Ing. Martínez desea conocer la categoría correspondiente que se le debe asignar de acuerdo al manual de puestos emitido por la Unión de Gobiernos Locales, pues considera que está siendo ubicado en una categoría que no se ajusta a lo señalado por la normativa correspondiente.

 

Para los efectos anteriores, se nos indica se adjunta copia del oficio remitido por el Ing. Martínez, el cual se nos traslada con la finalidad de que esta Procuraduría se pronuncie en lo relacionado con dicha consulta, tanto desde una perspectiva legal como de responsabilidad de funciones.

 

I.                   La consulta planteada resulta inadmisible

Vistos los términos de su gestión, debemos señalar que el ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b) y, 4, cuyos textos nos permitimos transcribir de seguido:

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

(...)”.

 

“ARTÍCULO 4º.- CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

 

 

Como bien se observa, de la lectura de los textos citados fácilmente se desprenden ciertos requisitos de admisibilidad.  Entre ellos, encontramos que se requiere que la consulta que se plantea sea formulada por el jerarca administrativo del órgano o institución pública, y debe venir adjunto el criterio legal respectivo –excepción hecha de los auditores internos, quienes puede consultar directamente y sin necesidad de aportar el criterio legal-. Asimismo, se requiere que la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, de tal suerte que en el supuesto de que se identifique la presencia de un caso concreto, debe declinarse la función consultiva, ya que de otra forma, se incurriría en una sustitución indebida de la Administración.

 

Sobre lo expuesto, encontramos vasta jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor. A modo de referencia, encontramos el dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002, en el cual se manifestó lo siguiente:

 

“*     Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

 

*       Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

 

*       Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002, reiterado mediante dictamen N° C-369-2007 del 16 de octubre del 2007)

 

 

            Remitiéndonos al caso bajo análisis, se detectan una serie de incumplimientos de los requisitos descritos anteriormente, y que, en consecuencia, impiden a esta Procuraduría General emitir el criterio solicitado.

En primer término, resulta determinante que la consulta la tramite el jerarca, pues en virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes, es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría.

En el caso que aquí nos ocupa, se señala que la gestión del ingeniero Martínez fue conocida por el Concejo Municipal, pero no se nos indica expresamente que dicho Concejo adoptó un acuerdo disponiendo elevar la consulta a esta Procuraduría, requisito que debe acreditarse en estos supuestos.

En ese sentido, debe indicarse que el ejercicio de nuestra función consultiva parte de la premisa básica de que exista de por medio el correcto planteamiento de una o varias inquietudes de corte jurídico, que se encuentren debidamente formuladas por parte del jerarca que nos consulta, de tal suerte que no puede hacerse un simple traslado de alguna gestión que la administración tiene pendiente, omitiendo concretar los puntos sobre los cuales se solicita nuestro criterio.

Por otra parte, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como  “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)

Así las cosas, la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca del respectivo criterio legal, tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aún así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante, requisito que no satisface la gestión que aquí nos ocupa.

Es decir, el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución.

Ahora bien, en el caso de que la institución no cuente con un abogado de planta, lo cual ocurre en algunos casos -normalmente por limitaciones de carácter presupuestario- así se nos debe indicar expresamente, a fin de dispensar tal requisito por esa razón justificada.

 

Por último, debemos recalcar que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

 

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

 

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

 

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. " La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

 

Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

 

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

 

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

 

            Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

 

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009).

 

Vistos los términos de la consulta de esa Municipalidad, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio en la inquietud de fondo consultada, indicándonos expresamente que se trata de la gestión presentada por el ingeniero Manrique Martínez, de la cual incluso se nos remite copia.

 

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir los criterios reiterados de este Órgano Asesor en punto a requisitos de admisibilidad. En efecto, de pronunciarnos acerca de este caso concreto incluso estaríamos suplantando directamente la decisión de la Administración en relación con la gestión  presentada por el Ing. Martínez Blanco,  lo cual resulta improcedente y contrario a la naturaleza de nuestra función consultiva, tal como fue explicado líneas atrás.   En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada.

 

En efecto, las interrogantes que son planteadas ante este Despacho deben estar circunscritas a dudas o interrogantes de naturaleza jurídica, abstractamente consideradas. Ello se refiere fundamentalmente a inquietudes relativas a la aplicación o interpretación de una o varias normas del ordenamiento, o de algún principio de Derecho.

 

No obstante, en el caso que aquí nos ocupa, advertimos además que la consulta está referida no tanto a una inquietud jurídica, sino a una definición y valoración de las funciones y responsabilidades que le han sido encargadas al ingeniero, y la asignación de la categoría de “Profesional Municipal 2” que se dispuso en relación con la plaza que ocupa, lo cual es un tema más de administración activa que propiamente jurídico, y que por tanto le corresponde estudiar y decidir a la propia administración, y no a este Órgano Asesor.

 

I.                   Conclusión

 

En vista de que la consulta planteada no cumple con los requisitos de admisibilidad que exige el ordenamiento y la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, lamentablemente nos vemos imposibilitados para rendir el dictamen solicitado.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

ACG/msch