25 de enero, 2010

C-18-2010

 

Licenciada

María del Rosario Muñoz González

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Alajuela

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio DR-2184-SM-2008 del 27 de noviembre de 2008, recibido en esta Procuraduría el 2 de diciembre de ese año, mediante el cual se nos comunicó el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Alajuela, en el artículo tercero, capítulo octavo, de su sesión ordinaria n.° 46-08, celebrada el 11 de noviembre de 2008, en el que se decidió plantear a esta Procuraduría varias interrogantes en torno a la remuneración del personal de confianza.  Puntualmente, esa Municipalidad consulta lo siguiente:

 

“1.- ¿El pago para las plazas de confianza (asesores municipales de la alcaldía), puede realizarse mediante la modalidad de salario único o de contratación?

2.- ¿Mediante un estudio de mercado y de los procedimientos establecidos por el Código Municipal, puede el Concejo reconocer y autorizar incrementos salariales al personal de confianza (asesores de la alcaldía)?

3.- ¿Con la misma periodicidad y con carácter retroactivo que se hacen los incrementos o aumentos salariales a los funcionarios o empleados regulares de la Municipalidad, puede hacerse al personal de confianza que apoya a la Alcaldía en su quehacer (asesores)?”.

 

            Mediante el oficio n.° 1697-SJ-2008 del 21 de noviembre de 2008, el Lic. Juan Luis Cantillano Vargas, Jefe de Servicios Jurídicos de esa Municipalidad, emitió su criterio en torno a las interrogantes transcritas, indicando que, en principio, la remuneración de los puestos de confianza, en tanto están excluidos de la carrera administrativa, no está sujeta estrictamente al procedimiento de remuneración establecido en el artículo 122 del Código Municipal; que en razón de la autonomía de la que gozan las municipalidades, el Concejo Municipal puede optar por un sistema de “salario único o de contratación” para el pago de plazas de confianza y sus respectivos incrementos periódicos por costo de vida.  Estos últimos, a su criterio, deben efectuarse con la misma periodicidad que se reconoce a los demás funcionarios municipales y en forma retroactiva al inicio del periodo de incremento.

 

Con el fin de evacuar la consulta, procederemos a examinar las características del personal de confianza dentro de la estructura municipal, la potestad de las Municipalidades para implementar el sistema de salario único respecto a ese personal, y la  posibilidad de conferir aumentos periódicos. 

 

 

1.         SOBRE EL PERSONAL DE CONFIANZA DE LAS MUNICIPALIDADES

 

El artículo 118 del Código Municipal menciona algunas características del personal de confianza de las municipalidades.  El texto de esa norma es el siguiente:

 

“Artículo 118. — Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.”

 

De la disposición transcrita se colige que el personal de confianza de las municipalidades no goza de los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal y que son contratados a plazo fijo para brindar servicios al alcalde, al presidente y vicepresidente municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo. 

 

A efecto de dar respuesta a las consultas que se nos plantean, consideramos importante delimitar los alcances del concepto “carrera administrativa municipal”, con el fin de dilucidar las repercusiones que tiene el excluir al personal de confianza de dicha carrera.

 

Para el tratadista Sánchez Morón (Derecho de la Función Pública, Madrid, Editorial Tecnos, Tercera Edición, 2001, p. 152), la carrera administrativa se configura como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad en el seno de la propia Administración, que se deriva de una serie de normas regulatorias, beneficiando a los funcionarios públicos.  Con esa regulación se facilita la autorrealización profesional y se estimula el perfeccionamiento del funcionario, con lo cual se hace más atractivo el ingreso y la permanencia en la función pública, mientras se recompensa al funcionario por su esfuerzo en la promoción. 

 

Así, la carrera administrativa consiste en la posibilidad que tiene el funcionario de gozar de estabilidad en su puesto y de ascender gradualmente a puestos de mayor jerarquía dentro de la organización a la que pertenece, en la medida en que vaya cumpliendo los requisitos y condiciones previamente definidos para ello.  Cuando una persona obtiene un puesto en propiedad en la Administración, concomitantemente adquiere la expectativa de desempeñar en el futuro puestos de mayor jerarquía, lo que podría redundar en una mayor satisfacción profesional y una mejor situación económica. 

 

Ahora bien, tanto el artículo 118 como el 152 del Código Municipal, excluyen la posibilidad de que los servidores interinos y de confianza puedan beneficiarse con la carrera administrativa municipal, lo cual encuentra justificación en el hecho de que su nombramiento es temporal y no requiere un procedimiento de reclutamiento y selección tan riguroso como el que se exige al funcionario regular.

 

            En conclusión, podemos afirmar que la carrera administrativa, de la cual están excluidos los funcionarios interinos y de confianza, hace referencia únicamente al ingreso en propiedad, la estabilidad, la posibilidad de movilidad y ascenso dentro de la Administración, y no a otros aspectos, como la remuneración, que es el que aquí interesa.

 

 

2.                  SOBRE LA POTESTAD DE LAS MUNICIPALIDADES PARA ESTABLECER POLÍTICAS SALARIALES

 

         De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia política, administrativa y presupuestaria garantizada constitucionalmente.  Es decir, las municipalidades son entes autónomos.  Ya la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, analizó los alcances de la autonomía municipal.  En esa resolución explicó:

 

“Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.  Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos”.

 

      En principio, su autonomía le permite a las municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza.  Esa potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal:

 

“Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

a)  Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.

b)  Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.

c)  Administrar y prestar los servicios públicos municipales.

d)  Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.

e)  Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.

f)  Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

g)  Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento.

h)  Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población.

i)  Impulsar políticas públicas locales para la promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad y la equidad de género.”  (El subrayado es nuestro).

 

      Nótese que la potestad de las municipalidades de fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial.  El artículo 21 mencionado dispone lo siguiente:

 

“Artículo 21.- Autoridad Presupuestaria.- Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, [en el cual se hace referencia expresa a las municipalidades] además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1.  En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.   (Lo escrito entre paréntesis cuadrados, y el subrayado, no es del original).

 

      Por otra parte, la definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. Así, el artículo 122 del Código Municipal establece:

 

“Artículo 122.- Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:

a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa.

b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos.

c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.

Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”.  (El subrayado es nuestro).

La Contraloría General de la República, al responder una consulta planteada precisamente por la Municipalidad de Alajuela, se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los siguientes términos:

 

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.).  En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−).

 

      Como se desprende del oficio recién transcrito, cada municipalidad tiene condiciones, características y circunstancias distintas a las demás.  Así, los estudios que efectúe una de ellas, no necesariamente responden a la realidad de las otras municipalidades, y por ende, las políticas salariales aplicables a una municipalidad no necesariamente son aplicables a las otras. Por ello, es indispensable que cada municipalidad realice sus propios estudios, lo cual le permitirá definir políticas salariales acordes a su realidad. 

 

            Ahora bien, esta Procuraduría considera necesario indicar que no es procedente que el Concejo Municipal negocie el esquema salarial con el personal de confianza a contratar, pues el establecimiento de tales políticas es una atribución propia de ese órgano.  En igual sentido nos pronunciamos en el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007, en relación con el salario único gerencial del Banco Central. 

 

            Lo señalado hasta ahora nos permite afirmar que este Órgano Asesor no encuentra impedimento alguno para que las municipalidades, a través del Concejo Municipal y con base en los estudios que al efecto deben realizarse, establezcan el sistema de salario único como forma de remuneración para el personal de confianza.

 

      Cabe agregar que de nuestra jurisprudencia administrativa se infiere que ese tipo de remuneración es aquella cuya estructura no se desglosa en salario base y demás pluses salariales, es decir, que no tiene como punto de partida un salario base.  En ese sentido, pueden revisarse los dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-102-2008 del 8 de abril de 2008, así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003, y OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004.         En virtud de lo anterior, y salvo en casos excepcionales, “… el salario único no admite la incorporación de los sobresueldos que por regla general se pagan en la Administración Pública, pues esto conllevaría la desnaturalización del sistema remunerativo del salario único.”  (Ver el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007).  Una excepción a esa regla se encuentra establecida en el artículo transitorio IV del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, decreto ejecutivo n.° 32333 del 12 de abril de 2005, el cual indica que “… tratándose de personas que reciben un salario único, a lo interno de cada entidad u órgano de la Administración Pública, deberá determinarse si en tal supuesto ya se paga algún porcentaje salarial ligado al no ejercicio liberal de la profesión. En tal caso y en la medida en que dicho porcentaje sea menor al dispuesto en la Ley, deberán realizarse los ajustes correspondientes tomando como parámetro un salario base de referencia a un puesto de naturaleza similar.”

 

3.                  SOBRE LA REVALORACIÓN DEL SALARIO ÚNICO O GLOBAL

 

Se nos consulta finalmente si con la misma periodicidad y carácter retroactivo que se hacen los incrementos o aumentos salariales a los funcionarios o empleados regulares, pueden hacerse aumentos al personal de confianza que apoya a la Alcaldía.

 

Al respecto es preciso indicar que la periodicidad y retroactividad que se utilice para revalorar los salarios del personal de confianza de la Municipalidad depende de la política salarial que haya adoptado cada municipalidad.

 

A pesar de lo anterior, consideramos importante acotar que el Concejo Municipal, dentro de sus facultades y a través de los estudios pertinentes, puede acordar ajustes salariales mediante aumentos periódicos por costo de vida o variaciones en el IPC (Índice de Precios al Consumidor), los cuales buscan amortiguar los efectos adversos de los procesos inflacionarios y/o devaluatorios.  

 

      Debe tomarse en cuenta −como lo ha manifestado esta Procuraduría en otras oportunidades−, “… que para los efectos de los reajustes salariales de los servidores y empleados municipales no aplican los decretos de salarios mínimos decretados por el Consejo Nacional de Salarios para los trabajadores del sector privado, sino el aumento semestral decretado por el Poder Ejecutivo para compensar el costo de vida de los empleados públicos, siempre que el Consejo Municipal así lo acuerde.” (Dictamen C-211-2006 del 26 de mayo de 2006, reiterado en el C-213-2006 de esa misma fecha.  El subrayado es nuestro).

 

      Por otra parte, debido a que el salario único −como ya indicamos− es una forma de remuneración que por regla general no admite el reconocimiento de pluses salariales, no podría aplicársele a éste los aumentos anuales establecidos en los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, denominados “anualidades”.

 

      Finalmente, debemos aclarar que los aumentos salariales rigen a partir de la fecha establecida en el acuerdo en el que se decidió su pago.  Por esa razón, un pago retroactivo solo se justificaría si el acuerdo en el que se fundamenta así lo dispuso, o si, por algún motivo, la cancelación del incremento se hace con posterioridad a la fecha de rige.

 

 

CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.         Jurídicamente no se aprecia impedimento alguno para que las municipalidades, a través del Concejo Municipal, establezcan el salario único como forma de remuneración del personal de confianza, siempre que se realicen los estudios pertinentes para justificar esa decisión.

 

2.         Mediante un estudio de mercado y de los procedimientos establecidos por el Código Municipal, el Concejo Municipal puede reconocer y autorizar incrementos salariales por costo de vida o por variaciones en el IPC (Índice de Precios al Consumidor) al personal de confianza que percibe un salario único.

 

3.         La periodicidad de los aumentos salariales al personal de confianza dependerá de la política salarial adoptada por cada Municipalidad. El pago retroactivo de esos incrementos solo se justificaría si el acuerdo en el que se fundamenta así lo dispuso, o si, por algún motivo, la cancelación del incremento se hace con posterioridad a la fecha de rige.

 

Atentamente,

 

MSc. Julio César Mesén Montoya                                       MSc. Irene Bolaños Salas

Procurador de Hacienda                                                      Abogada de Procuraduría

 

JCMM/IBS/Kjm