16 de marzo, 2010

C-39-2010

 

Master

Delio Carlos González Burgos

Presidente – Junta Directiva

Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CPPCR-DA-059-2009 (sic), de fecha 17 de febrero del 2010, mediante el cual hace de nuestro conocimiento la solicitud de criterio jurídico, acordado por la Junta Directiva de ese Colegio en la Sesión N° 17-VII-21-2009, celebrada el 6 de noviembre del 2009.

 

I.                   Objeto de la consulta:

 

Nos permitimos transcribir literalmente el objeto de la consulta:

 

“1)  Fijar por acuerdo de Asamblea General o Junta Directiva los montos a cancelar por concepto del timbre del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica.

2)    La posibilidad legal ampliar (sic) las actividades gravadas mediante el mencionado timbre.”

 

II.                Antecedentes:

 

            En punto a la naturaleza jurídica de los timbres que se disponen en varias leyes de colegios profesionales, esta Procuraduría ha mantenido una sólida línea jurisprudencial en punto a su naturaleza de tributo de carácter parafiscal.  Así, en lo que atañe al correspondiente al Colegio de Abogados, se indicó:

 

“Las características analizadas, aunadas a la imperatividad o coercitividad apuntada, dotan al "timbre" de una evidente connotación tributaria (sobre la coercitividad como elemento característico de los tributos, puede verse el voto de la Sala Constitucional Nº 4548-95 de 16 de agosto de 1995). Dicha naturaleza es, de conformidad con un importante sector doctrinal, propia de las contribuciones profesionales en general (en este sentido, puede consultarse a Carlos M. Giuliani Fonrouge, "Derecho financiero", v. II, Buenos Aires, Depalma, 1978, p. 951 y ss.); aunque, por tratarse de recursos que no incorporan al presupuesto estatal, ejemplifican el fenómeno de la "parafiscalidad" (ibid., p. 941 y ss.).”  (Dictamen C-198-96 de 5 de diciembre de 1996)

 

            Igual naturaleza tributaria se precisó del timbre odontológico, impuesto por la Ley N° 3752 del 4 de octubre de 1966, para el Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica (dictamen C-047-1997 del 3 de marzo de 1997); para el entonces Colegio de Químicos e Ingenieros Químicos (dictamen C-299-2001 del 29 de octubre del 2001); y, para los efectos de interés en la presente consulta, lo atinente al Colegio de Periodistas de Costa Rica; pronunciamiento en el que expresamente se hace referencia a la imposibilidad de modificar los montos de los timbres por decisión del propio ente público no estatal:

 

I- NATURALEZA JURIDICA DEL TIMBRE DEL COLEGIO DE PERIODISTAS:

 

       Si analizamos la Ley N° 5527 de 30 de abril de 1974, mediante la cual se crea el Timbre del Colegio de Periodistas de Costa Rica, advertimos que el legislador establece una exacción a cargo de las personas físicas o jurídicas que cancelen facturas de publicidad por espacio en todo servicio noticioso o informativo de televisión y radio, así como en toda publicación escrita. Este tipo de contribución, a juicio de Procuraduría, no califica como una contribución de carácter fiscal, sino de naturaleza parafiscal, revestida de una naturaleza tributaria especial que la hace diferente de los ingresos fiscales propiamente dichos. Para entender tal afirmación, resulta menester remitirse a la doctrina a fin de determinar con claridad los alcances del concepto.

 

       El tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:

 

"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores…En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza…Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva si embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)

 

       En igual sentido, el tratadista Español Juan José Ferreiro Lapatza (Curso de Derecho Financiero Español), ha manifestado que:

 

"Un tributo fiscal es aquel que ha sido creado por el Estado por medio de una ley, cuya gestión, o al menos su dirección y control, está encomendada a los órganos de la Administración Financiera que normalmente tiene atribuida esta tarea y cuyo producto se integra en los presupuestos generales del Estado para financiar indistintamente el gasto público. Un tributo fiscal es así un tributo que sigue en su creación, vida y destino el régimen jurídico normal y típico de los tributos. La existencia de un tributo que no responda a este esquema (…) significa la existencia de un circuito paralelo al circuito típico y normal de los ingresos y gastos del Estado. Y así frente a la fiscalidad estatal, representada básicamente por los tributos típicos y normales, podemos hablar de una parafiscalidad compuesta por tributos que no siguen el régimen jurídico típico y normal y de los ingresos y gastos del Estado" (Instituto de Estudios Fiscales, 1980, pag.590)

 

       De lo expuesto, se tiene entonces que las llamadas contribuciones parafiscales obedecen a diferentes denominaciones dentro del ámbito del derecho tributario, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, que son impuestas por el Estado en el ejercicio de su potestad tributaria, pero con la característica de que no figuran en el presupuesto general. Difieren también las contribuciones parafiscales de los impuestos, en que éstas no se proponen actuar dentro del concepto de justicia tributaria, y no contemplan la capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado grupo.

(…)

 

       Finalmente, el legislador mediante el artículo 5°, dispone los valores de los timbres que se deben emitir. Dice el artículo:

 

       "Los timbres tendrán las siguientes denominaciones: cinco, diez, veinticinco y cincuenta céntimos; uno, dos, cinco, diez, veinte, cincuenta y cien colones. El Colegio y el Banco decidirán de común acuerdo la presentación y forma de los timbres."

 

       Es precisamente dentro del contexto del artículo 5° de la Ley que debe buscarse la solución al problema planteado por el consultante.

 

       Partiendo del principio de que el Timbre del Colegio de Periodistas, en tanto contribución de carácter parafiscal que goza de las prerrogativas de los tributos, se encuentra sometido al Principio de Reserva de Ley, también conocido como Principio de legalidad en materia tributaria, contenido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios - según el cual es una facultad propia y exclusiva del legislador la de crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo -, el valor de tales timbres no puede ser variado administrativamente, por cuanto el legislador no otorgó competencia al Poder Ejecutivo para actualizar tales montos vía Decreto Ejecutivo. Sin embargo, esta Procuraduría estima que la Junta Directiva del Colegio de Periodistas, con fundamento en la parte final del artículo 5° de la Ley, y a fin de lograr una adecuada recaudación del tributo, puede emitir certificados que abarquen el valor global de varios timbres y con ello abaratar no sólo los costos de emisión, sino darle mayor agilidad a la recaudación cuando se trate de facturas por servicios de varios miles de colones, sin que tal procedimiento constituya una transgresión al principio de reserva legal.”  (Dictamen C-133-2003 del 16 de mayo del 2003.  Lo subrayado no está contenido en el original)

 

            Para terminar, retomamos lo dicho oportunamente sobre la diferencia conceptual entre la obligación derivada de las cuotas de colegiatura frente a las que se materializan en la cancelación del timbre:

 

“Naturaleza jurídica de las cuotas de colegiatura.

En un primer acercamiento doctrinario, encontramos que las cuotas son excepcionalmente consideradas como “contribuciones parafiscales”, siendo que en la mayoría de los textos que se ha tenido oportunidad de revisar, se conceptualizan como obligaciones legales.   Así, en el caso argentino, se ha indicado:

“3.1.3  Régimen financiero.

       Hemos de distinguir dos clases de medios financieros, los de carácter organizativo, que se generan en la esfera interna del Colegio como las cuotas que han de satisfacer los miembros de una Asociación, y los que presentan un aspecto relacional con personas extrañas a la organización del ente, como son los porcentajes de los honorarios que deben depositar los clientes con destino a los Colegios y Cajas de Previsión.

Los primeros no son, en rigor, el resultado de una potestad fiscal, sino del consentimiento de los miembros de la Asociación, expresado a través de la mayoría.  Sin embargo, el ordenamiento jurídico autoriza en ocasiones a utilizar el procedimiento de apremio a través de la Administración de Justicia.

Los fondos utilizados por las Corporaciones no son, en cuanto fondos propios, fondos públicos, limitándose sus titulares a beneficiarse reflejamente de la prerrogativa administrativa en cuanto destinados a financiar a la actividad de estos entes.”  (Hutchinson, Tomás, Las Corporaciones Profesionales, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1982, p. 93)

 

El caso español, conforme a la jurisprudencia, igualmente niega la naturaleza tributaria a las cuotas de colegiatura:

 

“2.°  Las dificultades existentes a la hora de calificar los Colegios profesionales han determinado algunas dudas respecto de la naturaleza jurídica de las cuotas colegiales.  Considerando aquéllos como corporaciones sectoriales de base privada, es decir como grupos de personas asociadas en atención a una finalidad común, ha de partirse de la idea de que su núcleo fundamental radica en la defensa de intereses privados, aunque  desde luego y sobre esta base privada, por adición, se les encomienden funciones públicas.

En este último sentido, pues, se produce un fenómeno de autoadministración, por cuya virtud –por adición, como ya se ha dicho- tales colegios actúan como agentes descentralizados de la Administración Pública, ejerciendo facultades administrativas sobre sus propios miembros.  Sólo, así, una parte de la actividad de los Colegios está sometida al Derecho Administrativo.  Siendo además de añadir y subrayar, que el régimen jurídico de esa zona pública de la actuación colegial presenta importantes peculiaridades, como ya anuncia el art. 36 de la Constitución (…)

Con este punto de partida y en cuanto al interesante problema de la naturaleza jurídica de las cuotas colegiales, será de señalar que la doctrina mayoritaria entiende que tales cuotas no constituyen exacciones públicas sometidas al principio de la legalidad tributaria –artículo 133 de la Constitución-.  Puesto que también la jurisprudencia, complemento del ordenamiento jurídico –artículo 1.°6 del Código Civil-, ha mantenido dicha tesis –así sentencias de 9 de diciembre de 1981 (R. 5372) y 16 de mayo de 1983 (R. 2951)- no resultará necesario un más detenido examen del tema –principio de la unidad de doctrina artículo 102.b) de la Ley jurisdiccional (R. 1956, 1890 y N. Dicc. 18435) y de Igualdad en la aplicación de la Ley, sentencia del Tribunal Constitucional 125/1986, de 22 de octubre.”  (Sentencia 3633 de la Sala 4° del Tribunal Supremo, 4 de abril de 1987, citado por Carreño Ayarza, Antonio y González-Haba, Vicente, Régimen Jurídico de los Colegios Profesionales, Madrid, Editorial Tecnos, 1989, p. 433)

 

Caso contrario al que se viene indicando lo es Italia, país en el cual la naturaleza tributaria (específicamente, parafiscal) de las cuotas, se encuentra aceptada por la doctrina:

 

“     La necesaria pertenencia a los Colegios Profesionales tiene, como es sabido, la consecuencia lógica de la existencia de las cuotas obligatorias para su sostenimiento.  En Italia el artículo 7.2.° del DL Lgt. de 1944 núm. 382 permitió a los Colegios establecer una tassa annuale, dentro de los límites estrictamente necesarios para cubrir sus gastos, y el artículo 14.2.° atribuyó a los Consejos nacionales la competencia para establecer el montante de tal cotización.  Normas análogas han sido establecidas con posterioridad en específicas leyes profesionales.

Es general, de otro lado, en la doctrina italiana la afirmación de la naturaleza pública y tributaria de las cuotas colegiales, cuya recaudación, en algunos casos, (…) se lleva a cabo, precisamente, aplicando la normativa recaudatoria de los impuestos directos; en otros casos, por el contrario, en el supuesto de falta de pago, el Colegio deberá acudir a la autoridad judicial, lo que, por lo demás, vuelve a subrayar la naturaleza tributaria de dichas cuotas.”  (Carro Fernández-Valmayor, José Luis, La Problemática de los Colegios Profesionales en el Derecho Comparado (Francia, Italia, Alemania) en Los Colegios Profesionales a la Luz de la Constitución, Madrid, Editorial Civitas S.A., 1996, pp. 46-47)  

 

       Incluso, y dado que la asesoría legal del Colegio de Periodistas confiere naturaleza de “contribución parafiscal” a las cuotas que nos ocupan, parece oportuno rescatar la opinión de Giuliani Fonrouge en cuanto al concepto de parafiscalidad, y de los requisitos para que las contribuciones que el Estado imponga en el ejercicio de su potestad tributaria adquieran dicha calificación:

 

“1)  Las contribuciones denominadas parafiscales no constituyen una categoría jurídica distinta de la tributación general o política.  El hecho de que respondan a finalidades especiales de carácter social o económico, cuya pretendida originalidad reposaría en la necesidad de dar participación en ciertas funciones y organismos a grupos de personas con intereses comunes, que hasta podrían ser morales y espirituales, no basta para segregarlas del tronco común. (…)

Por otra parte, el propio concepto de lo parafiscal es impreciso y se refiere a contribuciones de heterogéneo contenido; en algunos países sólo incluye aportes a entes públicos no estatales, en otros también pueden serlo para órganos del Estado, con o sin autarquía; en ciertos casos se identifica con las contribuciones de seguridad social y a favor de entes profesionales, en tanto que otras veces la excluye, como el derecho positivo francés.  Además, existen contribuciones con fines de ordenación económica que no pueden omitirse al considerar la materia en su integridad.  Todo ello reafirma la idea de que lo parafiscal no responde aun concepto preciso, apto para generar un tipo independiente en las finanzas públicas.

 

Se dan en el caso las características de los tributos, pues los aportes, cuotas, contribuciones o como se los llame, son establecidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio; se aplican coactivamente y son de observancia obligatoria por quienes se hallen en las situaciones previstas por el instituto creador; se destinan a financiar objetivos estatales.

 

       Los argumentos en contra de esta afiliación no resisten el análisis.  Primero, porque los entes públicos no estatales pueden ser sujetos activos de obligaciones aunque carezcan de potestad tributaria; segundo, porque los recursos están destinados a fines estatales, como la seguridad social, la ordenación económica, la acción de los entes sindicales o profesionales; tercero, porque el hecho de que en algunos países los recursos parafiscales se contabilicen fuera del presupuesto general, a parte de responder a modalidades locales, sólo afectaría un principio formal –la unidad de caja- que carece de relevancia en el derecho presupuestario moderno, aparte de que, en muchas partes, se agrupan en secciones especiales del presupuesto general y son materia de control de ejecución.

Como aceptamos la clasificación tripartita de los tributos, incluimos la parafiscalidad en la categoría de  contribuciones especiales, por tratarse de prestaciones obligatorias debidas en razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de especiales actividades del Estado.  Por otra parte, los llamados impuestos especiales, como algunos las califican, no implican para nosotros una diferencia sustancial, sino de grado, con las contribuciones especiales.

 

El carácter tributario determina dos consecuencias, a saber:     1) que las contribuciones sólo pueden ser creadas por la ley o por acto con fuerza de ley en los países cuyo estatuto constitucional lo permita; careciendo de interés el distingo que hace un aparte de la doctrina italiana por razones de carácter local, entre entes territoriales y entes institucionales, pretendido que éstos no se hallan sujetos a la reserva de ley.  Sea cual fuere el ente que perciba la contribución –estatal o no estatal, territorial o institucional-, es menester que una ley establezca el hecho generador y defina los sujetos pasivos, ya sean deudores de la obligación (contribuyentes) o meros responsables de su pago; 2)  el monto o cuantía de la obligación también debe ser fijado por ley; a lo sumo, como tasa móvil hasta un máximo previsto por la ley como ocurre en la Argentina con algunas juntas de ordenación económica.  Los entes estatales o no estatales carecen de facultades para fijar la contribución a su libre albedrío, aunque se trate de aportes o cuotas profesionales o sindicales.” (GIULIANI FONROUGE, Carlos, Derecho Financiero, Volumen II, Buenos Aires, Ediciones De Palma, 1978, pp. 945-947.  Lo subrayado no pertenece al original)

 

Resulta especialmente importante destacar que la necesaria fijación del monto o tarifa deviene, en nuestro medio, en un elemento diferenciador entre los tributos y otro tipo de obligaciones pecuniarias de carácter legal.  Lo anterior con vista en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.  Igualmente, pese a que el último tratadista citado hace referencia a regímenes de seguridad social y de financiamiento de entes públicos no estatales, como eventuales ejemplos de “contribuciones parafiscales”, no debemos perder de vista la necesaria satisfacción de los requisitos mínimos de la potestad tributaria.  De suerte tal que, aún en los supuestos de colegios profesionales y regímenes de seguridad social, sea la figura de la obligación legal, y no el de una contribución parafiscal –tributo-, el que se manifiesta, tal y como lo precisa la Sala Constitucional en el siguiente Voto:

 

“II ).- Tanto la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional como el Ministerio de Hacienda han invocado el Voto No. 1925-91, que emitió esta Sala al ser consultada facultativamente, sobre el proyecto de Ley en aquel entonces, de la Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, expediente legislativo No. 11.117. En el acápite que se refiere a los aspectos del proyecto, contenidos en la Letra C, Considerando II) "Artículo 12", expresó la Sala lo siguiente:

 

"1)  Naturaleza de la contribución al régimen:

El primer aspecto que se consulta, es dilucidar si las contribuciones que se establecen en este artículo del proyecto son o no un tributo. El régimen de pensiones y jubilaciones objeto de este análisis corresponde a la modalidad llamada contributiva, en el que se constituye un fondo con los aportes de los trabajadores, de los empleadores o patronos, y del Estado, para sufragar el costo de los beneficios, una vez que el trabajador se acoge al retiro. Corresponde a la Ley definir, conforme a las especiales características de cada sistema de pensión o jubilación, el monto de las contribuciones que corresponde a cada una de las tres partes. Como lo indica la consulta, la Corte Suprema de Justicia en resolución de las quince horas del 12 de agosto de 1987, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la facultad de la Caja Costarricense de Seguro Social para determinar las cuotas y prestaciones de los seguros sociales. Esta Sala comparte lo ahí expresado y no encuentra razón alguna para variar ese criterio, el que lo hace suyo, declarando que la contribución a que alude el artículo 12 del proyecto, por su naturaleza y efectos no es un tributo, como lo ha señalado la más calificada jurisprudencia y doctrina constitucionales.

 

2)    Principio de reserva de ley :

La consulta se plantea por haber sido criterio de algunos legisladores que las cuotas de los servidores activos, debe ser fijada por un acto legislativo en los términos del artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política. Un resumen del argumento de la consulta nos indica que el artículo propone que todo trabajador activo contribuya con 7 % de su salario, autorizándose a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, para aumentar esa cuota hasta el 9 % de ser necesario y se alega que esa fijación no puede ser delegada, como se propone, por ser materia reservada a la ley. Como el fundamento de la consulta se encuentra en el inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política, que indica que le corresponde a la Asamblea Legislativa establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y como ya se indicó que los aportes de los trabajadores, empleadores o patronos y el Estado a un régimen de pensiones o jubilaciones no es de naturaleza tributaria, la norma no resulta inconstitucional. En materia de su competencia el legislador puede establecer dentro de un marco de referencia, el límite máximo de los aportes con los que deba contribuir cada una de las partes involucradas y encomendar a un órgano definido por él mismo, la adecuada administración de los recursos, con base en estudios técnicos objetivos, cual ocurre en el proyecto consultado. De lo anterior resulta que ese límite máximo está fijado en el 9% a que alude la norma en cuestión, siendo legalmente posible señalar por el encargado de la administración del régimen cuotas inferiores, pero en ningún caso exceder de la limitación. La razonabilidad de la aplicación de las aportaciones, como resulta del ejercicio de la discrecionalidad técnica de la administración, queda en todo caso, sujeta al control de legalidad por parte del Juez, quien deberá verificar en cada oportunidad, que se cumplan los presupuestos contemplados en la disposición. No siendo reserva de ley la aplicación de los límites de las cuotas que deban pagar los servidores activos, no encuentra esta Sala ninguna violación a los textos constitucionales.

 

3)    Confiscación :

Se señala también en la consulta que "El Tributo del 50 % que se establece en ese numeral puede resultar confiscatorio". Para fundamentar la opinión los legisladores citan doctrina del derecho financiero, aludiendo al tema de la inviolabilidad de la propiedad privada y al principio de que los tributos no pueden absorver una parte sustancial de la propiedad o de la renta. Estima la Sala que la contribución al régimen a que alude el artículo, es de la misma naturaleza que las cuotas que deben pagar los servidores activos. Es decir, todas las personas incluidas dentro del régimen, ya sean contribuyentes para disfrutar del beneficio en el futuro, ya servidores pensionados o jubilados en el disfrute de los beneficios, deben repartirse las cargas, junto con el patrono y el Estado, para que el sistema de retiro pueda ser autosuficiente, como lo pretende el proyecto. Desde esta perspectiva el pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes. En otro sentido, la única forma como los sujetos titulares de la pensión o jubilación puedan disfrutarla plenamente, es sufragando el costo proporcional que les corresponde del total del sistema. Al no estarse en presencia de un tributo y obedecer la fijación de los montos de las cuotas y contribuciones a cálculos técnicos, la obligación no puede resultar confiscatoria; antes bien, la ratio legis resulta adecuada al principio cristiano de justicia social y proporcionado al deber de contribuir en la mayor medida, según sean mayores los ingresos, como manifestación expresa del principio de la justicia distributiva. Desde este punto de vista no encuentra la Sala que la obligación de contribuir al régimen de pensiones y jubilaciones, en términos generales, sea inconstitucional..."  (Voto N° 3819-94 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cuatro).

 

       De otra parte, no está de más recordar que en oportunidades en que la Procuraduría General de la República se ha manifestado sobre la existencia de contribuciones parafiscales, se ha identificado con claridad la existencia de un monto o tarifa fijada por el legislador (en este sentido, dictámenes C-133-2003 del 16 de mayo del 2003, C-209-90 del 18 de diciembre de 1990, C-270-2000 del 8 de noviembre del 2000, O.J.-060-2001 del 28 de mayo del 2001).  De este último estudio, es oportuno reiterar el contenido de un Voto de la Sala Constitucional que allí se reseña, y que reafirma la importancia de la fijación de la tarifa o monto de la contribución parafiscal:

 

"En el caso de examen, la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, al establecer la ‘contribución parafiscal’ que se analiza en esta acción -especie del género TRIBUTO y que en este caso no podría clasificarse como una figura tributaria pura, por las especiales características con que cuenta, verbigracia, la connotación de ‘mutualidad’ que se le atribuye al Fondo-, determina en su articulado: el hecho generador de la contribución (la venta de los cultivos); la tarifa (el tres por ciento del precio final pagado al productor); el sujeto activo de la obligación (el Fondo de Contingencias Agrícolas); el sujeto pasivo de la obligación (el productor) y el responsable o categorías de éstos (las ‘entidades, organismos públicos, empresas privadas y personas físicas’ que actuarán en calidad de tales), dejando al Poder Ejecutivo la facultad de individualizar, entre la gama de posibilidades propuestas, la calidad de agente recaudador que, en un determinado momento -en razón de la actividad llamada a contribuir y dentro del los límites de razonabilidad señalados por la Ley- sea la indicada para la ejecución material de la prestación. Por lo expuesto, no resulta posible afirmar que es contrario a lo dispuesto en la Constitución Política en esta materia, ‘la delegación relativa’ que, en cuanto a la individualización del responsable o agente recaudador, hace el texto de ley en el Poder Ejecutivo, concretamente, con lo dispuesto en el artículo 5° de la norma citada.

IX .- A mayor abundamiento y habida cuenta de la finalidad propia de la creación del Fondo de comentario: para la asistencia en favor de los productores agrícolas afectados por desastres naturales -hechos futuros inciertos-, no resulta posible que el legislador de antemano y en forma concreta, determine cuáles van a ser los productores agrícolas obligados a contribuir con el Fondo, pues no se puede predecir cuales de éstos se verán afectados o cuando se van producir esos fenómenos naturales, de manera que, resulta razonable, a juicio, de esta Sala, en virtud de tales circunstancias, que el legislador ‘delegue’ esa ‘individualización’ en el Poder Ejecutivo para la consecución, efectiva de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia, una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional."  (Voto N° 4785-93 de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.-.  En igual sentido, Voto N° 3088-1999  de  las quince horas con veintiún minutos del veintiocho de abril de mil novecientos noventa y nueve).

 

Llegados a este punto, podemos concluir que la cuota de colegiatura, en relación con las corporaciones profesionales, deviene para el agremiado en una obligación legal, sin que pueda imputarse la naturaleza de contribución parafiscal, en tanto el monto o tarifa de la misma no se haya fijado por el legislador.  De ello que tampoco pueda conferírsele naturaleza de administración tributaria al colegio respectivo en el control y fiscalización de esta obligación.”  (Dictamen C-267-2003 del 10 de setiembre del 2003)

 

III.             Análisis de la consulta:

 

En primer término, nos resulta indispensable tener en cuenta las disposiciones pertinentes de la Ley N°  6144 del 28 de noviembre de 1977 (Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica).  En lo que atañe a las competencias de los órganos fundamentales del ente público no estatal, tenemos los numerales 15 y 24:

 

“Artículo 15.- Son atribuciones de la Asamblea General:

a)    Dictar los Reglamentos del Colegio.

b)    Examinar y aprobar el presupuesto anual de gastos, que le someta la Junta Directiva.

c)    Conocer y resolver las quejas que se presenten contra los miembros de la Junta Directiva.

d)    Conocer y resolver en grado las resoluciones de la Junta Directiva, que recurran los miembros del Colegio.

No son recurribles los acuerdos de la Junta Directiva relativos a nombramiento del personal administrativo requerido por el Colegio, ni la designación de día y hora para la celebración de sesiones. El interesado deberá presentar apelación de los acuerdos recurribles en la Secretaría de la Junta Directiva, por escrito y dentro de tercero día. El término para interpretar el recurso se contará a partir de la aprobación del acta o de la transcripción del acuerdo correspondiente. Con el escrito de recurso, el apelante deberá acompañar constancia de haber depositado en la Tesorería del Colegio la suma de doscientos cincuenta colones. El depósito le será devuelto si la Asamblea General revoca el acuerdo impugnado. En caso contrario su monto íntegro se acreditará a los fondos generales del Colegio.

e)    Elegir por mayoría, en votación secreta y cargo por cargo, a los miembros de la Junta Directiva, y llenar por igual procedimiento las vacantes que se produzcan.

f)     Designar al Tribunal de Honor con diez miembros del Colegio.

g)    Determinar a cuáles miembros de la Junta Directiva debe asignarse remuneración por el desempeño de sus funciones.

h)    Señalar las cuotas ordinarias y las contribuciones extraordinarias de los colegiados.

i)     Conocer, aprobar o modificar el programa anual de actividades del Colegio, que deberá presentarle la Junta Directiva.

j)     Las demás que le conceden esta ley, otras leyes y el Reglamento General.”

 

“Artículo 24.- Son atribuciones de la Junta Directiva:

a)    Hacer las convocatorias de Asamblea General, ordinaria o extraordinaria.

b)    Nombrar al colegiado o colegiados, para que ejerzan su representación, en los organismos que por ley o reglamento el Colegio la tenga.

c)    Nombrar las comisiones de trabajo que requiera la buena marcha del colegio.

d)    Examinar las cuentas de Tesorería y autorizar todo gasto que exceda de un mil colones (¢ 1,000.00).

e)    Verificar las erogaciones aprobadas o improbadas que se efectúen por caja chica y disponer nuevos recursos para ésta.

f)     Dirigir las publicaciones que se hagan por cuenta del colegio y subvencionar las que estime conducentes al desarrollo y difusión de la psicología.

g)    Promover congresos nacionales e internacionales de psicología y propiciar el intercambio -científico y cultural_ entre los miembros del Colegio y de colegios extranjeros.

h)    Tramitar las solicitudes de ingreso y de renuncia del Colegio.

i)     Formular el proyecto de presupuesto anual de gastos, y someterlo a la Asamblea General para su examen y aprobación.

j)     Nombrar, trasladar, ascender, disciplinar y remover a los funcionarios y empleados administrativos del colegio. Los nombramientos de personal administrativo no pueden hacerse recaer en miembros de la Junta Directiva, excepto en los casos permitidos por esta ley, los Reglamentos del Colegio y los acuerdos de Asamblea General.

k)    Elaborar y presentar a la Asamblea General, por medio del Presidente, la memoria anual del Colegio.

l)     Conceder licencia por justa causa y hasta por un semestre a los Directores para que no asistan a sesiones.

ll)    Tomar todos los acuerdos que juzgue necesarios para la buena marcha del Colegio.

m)   Las demás que señalen esta ley, otras leyes y los reglamentos del Colegio.”

 

            Se desprende de la lectura de ambas disposiciones que, en ninguna de ellas, se dispone competencia específica para modificar o fijar en el tiempo el monto del denominado timbre del Colegio de Psicólogos, aunque sí para los efectos de la colegiatura (figuras que, ya indicamos, no son asimilables).   Por ello, lo dispuesto por el artículo 33 de la misma Ley, adquiere plenamente la naturaleza del tributo parafiscal que se ha venido predicando de disposiciones similares para otros colegios profesionales:

 

Timbre del Colegio

Artículo 33.- Créase un timbre denominado "Colegio de Psicólogos", cuyo producto se destinará especialmente a la formación de un fondo de mutualidad para los miembros de la Corporación. Con los recursos del fondo de mutualidad, el Colegio dará auxilio económico a los colegiados que se incapaciten por enfermedad o accidente o que se retiren del ejercicio de su profesión por senectud. También, cuando un colegiado fallezca, el Colegio dará una suma única al cónyuge que sobreviva y a los hijos solteros incapaces.

 

Artículo 34.- El timbre, a que se refiere el artículo anterior, con el tamaño usual y el diseño y seguridad que disponga el Colegio, será agregado y cancelado, por los montos que se indican, en los documentos siguientes:

a)    Evacuación de consultas por parte del Colegio ..........¢ 25.00

b)    Títulos de Licenciados en Psicología, de Universidades del país... ¢ 25.00

c)    Títulos de Maestría en Psicología, de universidades del país........ ¢ 50.00

d)    Títulos de Doctorado en Psicología, de universidades del país .... ¢100.00

e)    Títulos de universidades extranjeras de Licenciatura, Maestría y Doctorado en Psicología .... ¢200.00

f)     Solicitud de inscripción en el Colegio ........ ¢ 20.00

g)    Solicitud de inscripción de especialidades Psicológicas…. ¢ 50.00

h)    Autorizaciones para ejercicio privado de la profesión, solicitadas por costarricenses .................... ¢100.00

i)     Solicitudes   para    ejercicio    privado   de la profesión, pedidas por extranjeros ........................ ¢150.00”

 

            Comparte la anterior disposición las características de las contribuciones parafiscales establecidas por ley que se han analizado por esta Procuraduría General en situaciones similares para otros colegios profesionales en nuestro medio.   De suerte que no quepa variar la indicada línea jurisprudencial en el sentido de que, en este supuesto, estamos en presencia de un verdadero tributo, sujeto al principio de legalidad (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).  Lo que nos lleva a concluir que sea competencia del legislador variar los montos del timbre a cancelar por el citado timbre, así como establecer los supuestos de hecho por el cual se puede requerir la cancelación de ese impuesto.  Conclusión que termina por confirmarse al apreciar que tampoco el legislador otorgó competencia alguna para que los órganos del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica ostente alguna iniciativa o atribución en el sentido que es consultado por el Presidente de la Junta Directiva.

 

IV.             Conclusión:

 

En el orden que formuló sus consultas, se concluye por esta Procuraduría General:

 

1.                   Ni la Asamblea General, ni la Junta Directiva del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica, tienen competencia para variar los montos del timbre regulado en el artículo 34 de la Ley N°  6144 del 28 de noviembre de 1977.

 

2.                  Tampoco ostentan ninguno de esos dos órganos competencia para ampliar las actividades gravadas, pues el supuesto de hecho del tributo también está cubierto por el principio de legalidad tributaria (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios)

 

 

                                                                                Atentamente,

 

                                                                                Iván Vincenti Rojas

 

 

IVR/mvc