18 de marzo, 2010

C-42-2010

 

Señora

Jenny Phillips Aguilar

Ministra de Hacienda

 

Estimada señora Ministra:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio CM-182-2010 de 29 de enero último, recibido el 5 de febrero siguiente, por medio del cual consulta:

 

“¿De conformidad con la Ley numero 8131 de fecha 18 de setiembre de 2001, denominada “Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”, la “Gestión de la Deuda Interna” le corresponde a la Tesorería Nacional, en tanto que la “Gestión de la Deuda Externa”, le corresponde a la Dirección de Crédito Público?”.

 

            Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de este Ministerio, oficio N° DJMH-220-2010 de 29 de enero 2010. Señala la Asesoría que la consulta se plantea porque el Subsistema de Crédito Público se encontraba ubicado dentro de la estructura organizativa de la Tesorería Nacional. Al separarse ambos subsistemas, surgen interrogantes respecto de sus competencias. Es criterio de la Asesoría que la gestión de la deuda interna le corresponde a la Tesorería Nacional en tanto que la gestión de la deuda externa es competencia de la Dirección de Crédito Público. Agrega que la preparación de la propuesta de las Políticas de Endeudamiento Público a la Autoridad Presupuestaria, que incluyen la deuda interna como externa, corresponde a la Dirección de Crédito Público, a quien corresponden también las decisiones táctico operativas en cuanto al endeudamiento externo, dentro de las políticas de endeudamiento público aprobadas por el Presidente de la República. A esa Dirección corresponde la negociación y apoyo al proceso de formalización y trámite legislativo de proyectos de ley relativos al endeudamiento externo.  Corresponde a la Tesorería Nacional las decisiones táctico operativas en cuanto al endeudamiento interno aprobado en la Ley de Presupuesto Nacional, para lo cual podrá utilizar los mecanismos que considere convenientes, siempre que respete las limitaciones en cuanto al monto y otros aspectos que disponga dicha ley, según lo prescrito por el artículo 89 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

            Entiende la Procuraduría que al interno del Ministerio de Hacienda han surgido dudas respecto de la competencia de la Tesorería Nacional para gestionar la deuda interna. De allí que se pretenda determinar si a dicho Órgano le corresponde esa gestión o bien, si esta es propia de la Dirección de Crédito Público, a quien compete la gestión de la deuda externa. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos otorga competencia exclusiva a la Tesorería Nacional en relación con ciertos procesos  de gestión de deuda interna, sin que eso excluya la participación de otros órganos del Ministerio de Hacienda respecto de otros procesos. Lo cual se explica por el hecho mismo de que la administración financiera no se centra en un proceso o un único órgano. Por el contrario, en ella intervienen diversos procesos y órganos que deben actuar coordinadamente para satisfacer los fines de esa administración de los recursos financieros.

 

A.-       DEUDA INTERNA: UNA GESTION A CARGO DE LA TESORERIA NACIONAL

 

La Constitución Política crea la Tesorería como “el centro de operaciones de las oficinas de rentas nacionales”, otorgándole competencia exclusiva para pagar a nombre del Estado y recibir los fondos públicos estatales. Se establece el principio de unidad de caja. Pero, además, se consagra la independencia funcional y el deber de publicar los gastos. Interesa resaltar que el núcleo tradicional de la competencia atribuida a la Tesorería, aquella que tiene rango constitucional es el ser centro de operaciones en orden a las rentas nacionales, por lo que le corresponde  la administración y manejo de la caja única y pagar las obligaciones a cargo del Estado. Dispone el artículo 185 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales”.

 

El núcleo central de las competencias otorgadas a la Tesorería tiene un claro contenido financiero: la Tesorería recauda ingresos, controla y ejecuta contablemente el gasto público, realiza, en general, el movimiento de fondos, particularmente en su función tradicional de cajero del Estado. Como cajero conserva, administra los fondos y paga los gastos del Estado y produce información presupuestaria y contable. En su papel financiero participa en la gestión de la deuda pública, emitiendo títulos, lo que le permite solventar los problemas de liquidez que puedan presentarse y, por ende, cumplir con los pagos y velar por la disponibilidad de los recursos. Además,  administra cuentas. Estas funciones y la gestión de la deuda del Estado posibilitan una participación  en la regulación de la circulación de la moneda. Sobre estas funciones, indicamos en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002:

 

“Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería.  En ese sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como realizar los pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas y procurando un rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.

Se admite doctrinalmente que el Tesorero cumple funciones de depositario y banquero del sector público y que le corresponde intervenir en los mercados financiero y monetario. Su gestión debe permitir la transparencia de la actividad financiera y por consiguiente, es una forma de control de los fondos públicos. Lo importante, para esos efectos, no es tanto que los recursos se manejen en una única caja, sino la unidad contable y de dirección que permita la economía en la gestión de los flujos financieros, la administración coordinada y una eficaz distribución de los recursos públicos. Funciones que se cumplirían, entonces, respecto de los órganos con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo”.

 

            Si bien la función tradicional del Tesoro Público es la centralización de fondos públicos, modernamente no se excluye que se le atribuyan otras funciones, como las financieras y monetarias. Por ende, el reconocimiento expreso de la posibilidad de participación en los mercados de valores, capitales, dinero o divisas según se determine, con el objeto de proporcionar la liquidez que la administración financiera y el conjunto del sistema financiero requiera. Una intervención que puede realizarse a través de la emisión de deuda pública.

 

La deuda es una operación de crédito que requiere autorización legal. En efecto, el endeudamiento tanto el producto de un contrato de préstamo como el de la emisión de empréstitos que se ofrecen al público está sujeto al principio de reserva de ley, por lo que requieren autorización legal. Es la ley la que fija las condiciones básicas en orden al endeudamiento, así por ejemplo el plazo en que se devolverá la suma recibida o el pago de los intereses con que se remunera el crédito.  Por ende, es la ley la que establece los elementos indispensables del endeudamiento. En ese sentido, dispone la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

“ARTÍCULO 88.-

Autorización legislativa

Tratándose del Gobierno de la República toda emisión de títulos de deuda pública requerirá ser autorizada por la Asamblea Legislativa”.

 

            Autorización que se requiere, repetimos, para toda forma de endeudamiento. Por ende, tanto para la contratación de préstamos, el otorgamiento de avales o garantías como para “la emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, es decir, aquellas cuyo vencimiento supere el ejercicio económico en el cual son contraídas”, según los términos del artículo 81 de la citada Ley. Requisito que también se aplica a la consolidación, conversión y renegociación de deudas.

 

            La ley que autoriza el endeudamiento determina si la deuda es interna o externa. Se ha considerado como deuda interna la emitida y pagada dentro del país, deuda que se rige por las leyes nacionales y respecto de la cual son competentes los tribunales nacionales. Si precisar el concepto de deuda interna puede resultar fácil, determinar el sentido de la deuda externa se presenta como complicado. Ello por la diversidad de elementos que pueden ser retenidos para determinar el carácter externo de la deuda: ¿es el lugar de emisión, la moneda o lugar de pago? ¿Puede considerarse deuda externa un empréstito a ser pagado en el país? No obstante, a partir de los criterios de los organismos financieros internacionales, podría considerarse como deuda externa  como los pasivos desembolsados y pendientes de reintegro que asumen los residentes de un país frente a no residentes, con el compromiso de reembolsar el capital con el pago de los intereses correspondiente o bien, la obligación de pagar intereses con o sin pago del capital. Conforme lo cual formarían parte de la deuda externa, los empréstitos colocados en plazas extranjeras, en divisas o cuyos servicios o cancelaciones se realizan mediante transferencias al exterior. Por el contrario, la deuda  interna sería ofrecida en el país a un residente, en moneda nacional y cuyo servicio y pago se realiza en el territorio nacional.

 

            En relación con esta deuda interna, el ordenamiento atribuye a la Tesorería Nacional una facultad de gestión en los siguientes términos:

 

1.-        La emisión y negociación de la deuda interna:

 

            La Ley de cita otorga una competencia específica para la emisión de las letras del Tesoro y una competencia general para determinar los procedimientos de emisión y colocación de la deuda interna:

 

“ARTÍCULO 61.-

Atribuciones de la Tesorería Nacional

La Tesorería Nacional tendrá las funciones y los deberes siguientes:

d)    Emitir letras del tesoro, de conformidad con el artículo 75 de esta Ley.

j)     Definir los procedimientos de emisión, colocación y redención de la deuda interna del Gobierno de la República.(…)”.

 

De acuerdo con el artículo 75 de esa ley, cuando la situación de caja amenace el interés público con riesgo de incumplimiento de pago por parte del Gobierno, la Tesorería Nacional puede emitir letras de tesoro, obligaciones a corto plazo que el Banco Central de Costa Rica puede adquirir para cubrir el déficit temporal. Pago de letras de tesoro que se cargan a las partidas propias del servicio de la deuda interna.

 

Esta forma de financiamiento es excepcional. No solo porque  tiene un límite cuantitativo: no podrán colocarse más de un veinteavo del total de gastos autorizados por la Ley de Presupuesto y sus modificaciones, sino que existen disposiciones en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica que la convierten en un mecanismo excepcional de financiamiento. En efecto, el numeral 52 de dicha Ley dispone que las letras de tesoro no puede comprarse para pagar otras letras del tesoro en poder del Banco, la tasa de interés no puede ser inferior a la tasa básica pasiva calculada por el Banco y este debe informar a la Asamblea Legislativa cada vez que compre letras de tesoro.

 

Por demás, las obligaciones adquiridas durante un ejercicio económico con vencimiento en ese mismo período se consideran deuda del tesoro, artículo 82. La Tesorería ejercita la facultad de gestión que le corresponde respecto de esta deuda conforme la Ley 8131 y la Ley de Presupuesto correspondiente. Por demás, esta deuda no se considera parte de la deuda pública, ya que esta está integrada por la deuda de mediano y largo plazo, artículo 81 de la misma Ley.

 

            Respecto de esta deuda interna, la Tesorería no solo definirá procedimientos de emisión  sino que es factible, en virtud de la reserva relativa en la materia, que defina otros elementos de la emisión. Esta es la actividad dirigida a poner en circulación los títulos representativos de un empréstito. Y esa actividad abarca, conforme el artículo 89 de la Ley, el establecimiento de las tasas de interés fijas o variables, la denominación en colones u otra moneda, el procedimiento de colocación (venta en bolsa, subasta, emisión indirecta, la colocación con descuentos y premios según se haya determinado en la política de endeudamiento. En ese sentido, señalamos en el dictamen C-025-2009 de 4 de febrero de 2009:

 

“De conformidad con lo dispuesto en los artículos 58,  61, inciso j), 74, 82, 89 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Tesorería Nacional es titular de una competencia de principio en materia de emisión de valores del Estado, particularmente referida a la deuda interna del Gobierno de la República. En esa condición, define cómo será la emisión, la colocación, la redención de los citados valores. Es decir, dicho órgano define las características de los instrumentos de deuda, incluidos las tasas de interés, la denominación y ventajas que presentarán, así como  sus procedimientos de colocación, artículo 89 de la citada Ley”.

 

El artículo 89 antes citado faculta a la Tesorería Nacional a definir los mecanismos de negociación de los títulos de deuda interna. Se trata de una potestad discrecional, por lo que corresponde a la Tesorería establecer los procedimientos, los aspectos operativos, presupuestarios y contables de esa negociación. Una facultad que tiene como límite el monto del endeudamiento autorizado y lo que disponga expresamente la ley. Preceptúa la Ley 8131:

 

“ARTÍCULO 89.-

Características de los instrumentos de deuda

Para negociar los títulos de deuda interna del Gobierno de la República correspondientes al crédito interno aprobado en la ley de presupuesto nacional, la Tesorería Nacional podrá utilizar los mecanismos que estime convenientes, siempre que respete las limitaciones en cuanto al monto y otros aspectos que disponga dicha ley.

Para ese efecto y mediante la reglamentación correspondiente, podrán definirse las características, los procedimientos y, al menos, los aspectos operativos, presupuestarios y contables, para lo cual se considerará el criterio de los órganos rectores de los restantes subsistemas de la Administración Financiera en las materias correspondientes. Entre las características de los títulos podrán establecerse las tasas de interés fijas o variables, la denominación en colones u otra moneda y la colocación con descuentos y premios, de conformidad con la política de endeudamiento.

Las renegociaciones de deuda interna que impliquen su conversión a moneda extranjera requerirán el criterio previo favorable de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica”

 

Esta facultad se ve complementada por lo dispuesto en la Ley de de Restructuración de la Deuda Pública, N° 8299 de 22 de agosto de 2002. De conformidad con el artículo 4 de esta Ley se crea una Comisión de Negociación de la Deuda Interna, órgano colegiado integrado por el Presidente del Banco Central, el director de la Autoridad Presupuestaria, el superintendente general de valores y la máxima autoridad de la institución que en cada caso esté negociando. Corresponde a la Tesorería analizar los títulos en circulación para efectos de su renegociación y condonación; así como promover esa condonación y renegociación, fijando las condiciones de plazo y tasa de interés que considere más favorable para el Fisco. Facultades de gestión que comprenden la  redención de la deuda interna. Dispone el artículo 74 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

“ARTÍCULO 74.-

Redención anticipada

La Tesorería Nacional podrá redimir anticipadamente los títulos valores colocados incluso antes de la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, siempre que existan los recursos suficientes y la operación resulte beneficiosa al fisco. En tales operaciones, deberán utilizar procedimientos garantes del cumplimiento de los principios de publicidad, seguridad y transparencia.

Los entes y órganos públicos tenedores de títulos deberán aceptar la redención anticipada que determine la Tesorería Nacional, en caso de que le resulte beneficioso al fisco.

Los fondos provenientes de la redención anticipada de los títulos, cuyos propietarios sean los entes y órganos públicos sujetos al principio de caja única, se acreditarán en el fondo único a cargo de la Tesorería Nacional, conforme a este principio. Si tales fondos no son utilizados por los entes u órganos públicos respectivos en el ejercicio presupuestario vigente, pasarán a formar parte del Fondo General de Gobierno”.

 

De esa forma, con el objeto de reducir el peso de la deuda pública, la Tesorería está autorizada para redimir anticipadamente los valores emitidos y colocados en entes y órganos públicos. La redención anticipada de los títulos, la negociación de las tasas de interés y los plazos de vencimiento sobre una parte o la totalidad de los títulos de deuda pública interna y de los títulos del Banco Central en poder de los entes públicos aligeraría el peso del servicio de la deuda pública.  Esta facultad ha sido atribuida en forma general, no en relación con ciertos  bonos o para un periodo determinado.

 

Disposición que nos remite a la facultad de reestructurar la deuda interna.

 

2.-        La reestructuración y conversión de deuda

 

            La Ley de Reestructuración de la Deuda Pública reafirma las competencias de la Tesorería Nacional respecto de la deuda interna, todo con el objeto de procurar su disminución, por ende, la reducción o eliminación de los graves efectos que ésta produce en las finanzas públicas y la economía del país. En relación con la competencia de la Tesorería importa lo dispuesto en el artículo 6:

 

"La Tesorería Nacional podrá desarrollar mecanismos y procedimientos de colocación de valores, dirigidos a los mercados mayorista y minorista de deuda pública.

Las inversiones de los entes y órganos públicos en valores emitidos por el Estado, deberán realizarse mediante compra directa en el Banco Central de Costa Rica o en el Ministerio de Hacienda, sin costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio.

Para los procesos de colocación de valores de deuda interna, la Tesorería Nacional tendrá la facultad de utilizar plataformas informáticas que permitan abaratar los costos de colocación y respetar los principios de estandarización y desarrollo del mercado de valores nacional. Para el efecto indicado, podrá utilizar sistemas de información que permitan colocar valores por medio de Internet y establecerá para ellos las correspondientes medidas de seguridad y control".

 

            La reducción de la deuda se pretende mediante una regulación estricta de las condiciones de los títulos públicos en circulación, pero también de las condiciones en que se adquiere la titularidad de los títulos. En ese sentido, la Ley tiende a una centralización de la negociación. Se está en presencia de una facultad para un órgano concreto: la Tesorería Nacional. Se faculta, así, al Tesoro para que desarrolle y ponga en práctica mecanismos y procedimientos para colocar los valores que emita el Gobierno de la República. Dicha facultad es conforme con la naturaleza de la Tesorería como centro de operaciones financieras del país, artículo 185 de la Constitución Política. Con base en esa atribución, la Tesorería negocia los títulos de deuda interna de la República. Una facultad que también está presente en el artículo 89 de reiterada cita.

 

El artículo 4 de esta misma Ley obliga a la Tesorería a promover la condonación de los títulos de “deuda pública”  en poder de organismos públicos o su renegociación por otros títulos con plazo de vencimiento y tasa de interés más favorable al Estado. En ese sentido, es este el órgano competente en materia de conversión, canje y reestructuración de la citada deuda.

 

Una precisión se impone: las competencias de la Tesorería Nacional son de rango legal. Por ende, solo pueden ser modificadas por una norma legal. Eso significa que no pueden ser modificadas por normas de rango inferior, como lo es reglamento –incluido el Reglamento Ejecutivo a dicha Ley- y mucho menos por disposiciones administrativas de rango inferior, como lo sería la política de endeudamiento.

 

B.-       LA PARTICIPACION DE OTROS ORGANOS EN LA GESTION DE DEUDA INTERNA

 

            Los procesos en orden a la deuda interna no son del resorte exclusivo de la Tesorería Nacional. Este modo de financiamiento puede resultar vinculado por la política de endeudamiento, es objeto de registro por otros órganos, que también tienen una participación en el servicio de la deuda.

 

1.-        Política de endeudamiento y gestión de deuda interna

 

La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece un régimen económico financiero que, entre otros elementos, da sustento a una programación macroeconómica, como marco para la adopción de las decisiones económicas y financieras de los entes públicos. Lo que significa que esas decisiones deben conformarse a esa programación. Las directrices y lineamientos, las políticas económicas y financieras responden a la evaluación y proyección del estado de la economía y de las distintas variables que en ella pueden incidir (artículo 20 de la Ley).

 

Es con base en esa programación que se establece la política de endeudamiento del sector público no financiero según lo disponen en lo conducente los artículos 25 y 83 de la misma Ley. El primero de dichos numerales señala:  

 

“ARTÍCULO 25.-

Limitaciones al endeudamiento

La programación macroeconómica también será utilizada por la Autoridad Presupuestaria como marco para proponer el límite al crédito del sector público no financiero. Este precisará el monto máximo del crédito que la Administración Central y las instituciones públicas no financieras podrán obtener del Sistema Bancario Nacional, elementos que se incluirán en los lineamientos de política presupuestaria. Estos límites permanecerán vigentes durante toda la extensión del ciclo presupuestario subsiguiente”.

 

La política de endeudamiento debe contener límites cuantitativos para los entes concernidos. Para ese efecto, se define qué es endeudamiento y qué entidades resultan vinculadas por dicha política. De acuerdo con   la Ley de mérito, el endeudamiento de la Administración Central tiene que ser conforme con la política de endeudamiento del país, según los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria (artículos 25 y 83 de la citada Ley). Una política que está determinada por la programación macroeconómica y que debe considerar la capacidad de endeudamiento del país. Esta capacidad se mide tomando en consideración diversos factores macroeconómicos y, necesariamente, apreciando las posibilidades ofrecidas por las distintas fuentes de financiamiento, entre ellas, la emisión y colocación de títulos.

 

            De conformidad con las disposiciones legales, la política que así se establece rige toda forma de financiamiento que legalmente constituya un endeudamiento: el objetivo es que el endeudamiento público se encauce por la política de endeudamiento. Como indicamos en el dictamen C-178-2009 de 24 de junio de 2009:

 

“La Ley ordena la existencia de una política de endeudamiento, que debe contener límites cuantitativos para los entes concernidos. Para ese efecto, se define qué es endeudamiento y qué entidades resultan vinculadas por dicha política.

En efecto, se definen cuáles son las operaciones de crédito público y por ende, qué actos o negocios podrán originar el endeudamiento público. En ese sentido, el artículo 81 de la Ley comprende no solo el endeudamiento originado en los préstamos, sino también la emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, el otorgamiento de garantías, la consolidación, conversación y renegociación de deuda y la adquisición de bienes y servicios que se paguen total o parcialmente en el transcurso de un ejercicio económico posterior al período de presupuestación. 

En fin, estos requisitos son reafirmados por el numeral 89 de la Ley, en cuanto dispone que las características de la deuda que se podrá contraer deben responder a la política de endeudamiento. Así como que cuando la renegociación de deuda interna implique conversión en moneda extranjera se requiere el criterio favorable del Banco Central”.

 

La relación entre política de endeudamiento y programación macroeconómica es reafirmada por el artículo 83 de la Ley, al disponer:

 

“ARTÍCULO 83.-

Política de endeudamiento

La aprobación de las políticas de endeudamiento y reducción de la deuda pública tanto interna como externa, para el corto, mediano y largo plazo, compete al Presidente de la República, a propuesta de la Autoridad Presupuestaria, la cual considerará la programación macroeconómica establecida en el título III de esta Ley. Esta política deberá ser respetada en la formulación de los presupuestos del sector público”.

 

Ligamen que explica, por demás, la competencia para establecer la política de endeudamiento: la política es propuesta por la Autoridad Presupuestaria al Presidente de la República. La política que el Poder Ejecutivo conoce y en su caso aprueba es propuesta por la Autoridad Presupuestaria. Las competencias que se otorgan a ese Órgano Colegiado tienden a asegurar, por demás, que el crédito público no incida negativamente en la política económica y financiera en el país y que exista una conformidad entre esa política y los lineamientos de política presupuestaria.   Agregamos en el dictamen antes citado:

 

       “Del conjunto de estas disposiciones se deriva, por demás, que el órgano competente para fijar la política de endeudamiento es el Poder Ejecutivo. Ciertamente, dicho Poder establece sus políticas dentro del marco del ordenamiento y, por ende, siguiendo la orientación marcada por el legislador. Este a través de la ley puede determinar cómo debe determinarse la política, pero no puede sustituirse al Poder Ejecutivo, disponiendo en forma taxativa y expresa sobre los elementos de esa política”.

 

La política de endeudamiento puede contemplar los distintos mecanismos de endeudamiento. Por consiguiente, puede concernir los créditos internos y externos, la inversión en valores, el otorgamiento de garantías, avales. Es decir, el límite de endeudamiento no está referido exclusivamente a la deuda interna bonificada ni tampoco tiene que ser establecido con base en dicha deuda.

 

Puesto que la política de endeudamiento se formula a partir de la apreciación y valoración de las variables económicas y financieras, puede tender a olvidarse un elemento importante: la política responde no sólo a esas variables sino también al marco jurídico que la regula y permite su formulación. Una formulación que no puede dejar de considerar, entonces, el marco jurídico correspondiente según la escala jerárquica de las fuentes y, por ende, la esfera de competencias en la materia.

 

            De las disposiciones antes transcritas se deriva, además, que en la elaboración de la política de endeudamiento participa la Dirección de Crédito Público. Una participación que consiste en una propuesta a la Autoridad Presupuestaria, inciso a) del artículo 80, sin que de las normas legales se pueda determinar que esa propuesta vincule en modo alguno a la Autoridad Presupuestaria o algún otro órgano. En todo caso esa propuesta, que debe considerar la capacidad de endeudamiento del país, está referida a la política de endeudamiento “de mediano y largo plazo”, sin que se haya previsto que esa propuesta abarque la política de endeudamiento  a corto plazo. Lo que puede explicarse por el hecho mismo de que el artículo 81 de la Ley, al referirse a los mecanismos de endeudamiento, abarca solo la emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de “mediano y largo plazo”, precisando que se trata de “aquellas cuyo vencimiento supere el ejercicio económico en el cual son contraídas”. Esas operaciones de crédito son, por demás, las que se denominan deuda pública. Término que desde el punto de vista legal no comprendería las deudas con vencimiento en el mismo período. Estas se denominan deuda del tesoro:

 

“ARTÍCULO 82.- Deuda del tesoro

Las obligaciones adquiridas durante un ejercicio económico con vencimiento en el mismo período, se considerarán como deuda del Tesoro”.

 

Precisando, la política de endeudamiento aprobada por el Presidente de la República bajo propuesta de la Autoridad Presupuestaria abarca la deuda interna y externa de mediano y largo plazo. No se ha previsto que comprenda la deuda contraída durante un ejercicio económico con vencimiento en el mismo período. Como antecedente de esa propuesta, se tiene la realizada por la Dirección de Crédito Público. Propuesta en la cual se toma en cuenta la capacidad de endeudamiento del país medida  por factores macroeconómicos y, necesariamente, apreciando las posibilidades ofrecidas por las distintas fuentes de financiamiento, entre ellas, la emisión y colocación de títulos. Títulos que pueden ser de deuda interna. En todo caso la propuesta no vincula a la Autoridad Presupuestaria.

 

Se sigue de lo expuesto, además, que  los límites del endeudamiento interno son precisados por la política de endeudamiento. En otras palabras, el límite de la deuda interna lo fija la política de endeudamiento.

 

            Pero este no es el único aspecto de deuda interna en que intervienen órganos ajenos  a la Tesorería Nacional. Esa intervención se manifiesta en el registro de la deuda pública.

 

2.-        El registro de la deuda pública

 

            La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos contiene también disposiciones en orden al registro de la deuda pública, interna y externa.

 

            En este ámbito, se atribuye a la Dirección de Crédito Público una participación en el registro del endeudamiento público:

 

“ARTÍCULO 80.- Órgano rector

La Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda será el órgano rector del Subsistema de Crédito Público. Como tal, tendrá las siguientes competencias:

(…).

g)    Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público, debidamente separado, desglosado y detallado en sus categorías de interno y externo e integrado al Sistema de Contabilidad Nacional. (…)”.

 

            Se precisan las condiciones en que debe efectuarse el registro, quedando claramente establecido que se debe desglosar y detallar el endeudamiento interno y externo. Lo que implica que, en orden a la deuda interna, la Dirección de Crédito Público tiene funciones de registro. Atribución que reafirma el artículo 79, inciso e) que consagra como objetivo del subsistema el registro de la deuda pública externa e interna.

 

            Puesto que el registro debe estar integrado al Sistema de Contabilidad Nacional, se sigue que debe llevarse conforme los principios y lineamientos retenidos por la Contabilidad Nacional, órgano competente en materia de registro contable, artículo 93 de la Ley. No puede desconocerse, al efecto, que a la Contabilidad Nacional le corresponde proponer las normas, principios, lineamientos en materia de contabilidad pública. Empero, la Contabilidad Nacional no solo preparar  las normas y principios generales en materia de contabilidad pública sino que, para efectos de centralizar y consolidar los movimientos contables, debe llevar registros contables sobre las diversas operaciones que realice la Administración Central, registros que le permiten presentar al Ministro de Hacienda los informes sobre el estado de la deuda pública, requeridos conforme el artículo 96 de la Ley. Es decir, la Contabilidad Nacional también tiene competencias en orden al registro de la deuda interna.

 

3.-        El servicio de la deuda

 

Diversos órganos del Ministerio de Hacienda participan en el servicio de la deuda pública. Más allá de la Tesorería Nacional, tenemos la participación de la Dirección de Crédito Público y de la Contabilidad Nacional.

 

            De la Dirección de Crédito Público: corresponde a este órgano establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias relativas al servicio de la deuda pública y darles seguimiento.  Asimismo, puede presentar propuestas de medidas para reducir el saldo y servicio de la deuda pública, precisando el inciso i) del artículo 80 que se trata tanto de la deuda pública interna como de la externa. Lo anterior dentro del objetivo de que el servicio de una y otra deuda se mantenga al día.

 

            La Contabilidad Nacional: dada la competencia de este órgano, pareciera que no le corresponde ninguna acción en orden del servicio de la deuda. Empero, conforme el artículo 93 de la Ley, le corresponde preparar el estado de situación del Tesoro público y, como ya se indicó, informar sobre el estado de la deuda pública, estado que involucra el servicio que se haya hecho o deba hacerse.

 

Es claro, por demás, que la Tesorería Nacional tiene también un papel activo en ese servicio. Es objetivo del Subsistema de Tesorería  mantener al día el servicio de la deuda pública, debiendo entenderse comprensiva de la deuda externa, artículo 59, inciso e). El artículo 105 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica  impone a la Tesorería girar los fondos necesarios para que el Banco pueda realizar el servicio de la deuda pública consolidada.

 

A diferencia de lo que sucede con la deuda interna, en la gestión de la deuda externa no intervienen otros órganos. En concreto, respecto de la deuda externa la Tesorería Nacional solo asume las responsabilidades derivadas de su condición de cajero del Estado, sin que le hayan sido confiadas expresas competencias en orden a la negociación de esa deuda.  Una función que asume la Dirección de Crédito Público. En efecto, dicho órgano no solo propone la política de endeudamiento público externo, sino que define los procedimientos relativos a la negociación, renegociación, contratación y amortización de la deuda externa del Gobierno de la República. Por demás, como se deriva de lo antes indicado, es este órgano el que registra la deuda externa, hace estimaciones sobre el servicio de la deuda pública, comprensivos de la externa. Por consiguiente, esa deuda es un dominio exclusivo de dicha Dirección.

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  El ordenamiento atribuye a la Tesorería Nacional una facultad de gestión referida a la deuda interna. Con base en esa competencia, la Tesorería toma decisiones y las ejecuta respecto a la emisión, colocación, negociación, renegociación, canje, conversión y  redención anticipada de dicha deuda.

 

2.                  La deuda de mediano y largo plazo se sujeta a la política de endeudamiento formulada por la Autoridad Presupuestaria y aprobada por el Poder Ejecutivo. Política a la cual se somete la deuda interna de esas condiciones. Esa sujeción no significa, empero, que la política de endeudamiento pueda variar o desconocer la competencia otorgada por el legislador a la Tesorería Nacional.

 

3.                  La propuesta de política de endeudamiento preparada por la Autoridad Presupuestaria tiene como antecedente una propuesta de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda.

 

4.                  La Dirección de Crédito Público es competente en orden al registro de la deuda pública, interna y externa. Un registro que debe realizarse en forma integrada a la Contabilidad Nacional y conforme los principios y normas retenidas por dicha Contabilidad, órgano competente en materia de registro contable.

 

5.                  La Dirección de Crédito Público establece estimaciones y proyecciones presupuestarias relativas al servicio de la deuda pública y les da seguimiento, así como debe proponer medidas para   reducir el saldo y servicio de la deuda pública, interna y externa.

 

6.                  La gestión de la deuda externa corresponde exclusivamente a la Dirección de Crédito Público.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

                                                                                Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                                Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc