19 de marzo de 2010

C-044-2010

 

Señora

Claudia Cruz Rodríguez                

Presidenta

Junta Administrativa del Liceo Nocturno de Grecia

 

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio sin fecha y número, recibido en este despacho el 15 de febrero pasado, por el que, autorizada por la Junta Administrativa del Liceo Nocturno de Grecia –acuerdo número siete, tomado en sesión ordinaria celebrada el 5 de febrero último-, nos consulta una serie de inquietudes referidas a la tramitación de procedimientos administrativos disciplinarios que culminan con el despido de funcionarios tanto administrativos como docentes.

Concretamente nos consulta lo siguiente:

a)           ¿Quién debe realizar el acto final del un procedimiento administrativo, sea declarando que no existe mérito para sancionar o en el último y más grave caso, si procede despedir al funcionario(a) sin responsabilidad patronal, de acuerdo con la gravedad de la falta?

b)           ¿Quién debe decidir el acto de inicio del procedimiento administrativo sancionador, y el acto final?

c)           ¿Cuál debe ser el procedimiento a seguir para notificar el acto final, especialmente en el caso de decidirse aplicar un despido sin responsabilidad patronal? ¿Cuál es el medio a utilizar? ¿Si debe enviársele un original firmado por el jerarca que actúa como órgano decisor? ¿Quién debe realizar la notificación de dicho acto final?

d)           ¿Qué debe contener dicha notificación en relación a recursos procedentes, vigencia de tal decisión y otros elementos de validez y eficacia?

e)           ¿Cuáles son los plazos para que se dé una prescripción de la potestad sancionadora y de la caducidad de un procedimiento sancionador?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica externa, materializada en un oficio de fecha 12 de febrero de 2010; corregido en un error material por nota de 18 de febrero último.

I.  Delimitación del objeto de la consulta y alcances de nuestro pronunciamiento.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor. 

Por ello, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de casos particulares pendientes de resolución en sede administrativa.

Sin embargo, tomando en cuenta el indudable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula en la presente consulta, como una forma de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la administración pública, procederemos a emitir “en abstracto” nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes, en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.

Como el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa, insistimos en que le corresponderá a ésta aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Por lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante una serie de lineamientos jurídico doctrinales con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a esa Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

II.                Sobre el fondo.

Siendo que las interrogantes formuladas en su consulta han sido temas recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa, por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, reseñar brevemente cuál ha sido nuestra posición con respecto a determinados temas, para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Con relación a las preguntas a) y b) de su consulta, atinentes al órgano competente para incoar y dictar el acto final en un procedimiento sancionador disciplinario que implique el despido de un funcionario, sea este docente o administrativo, podemos afirmar puntualmente lo siguiente:

Tanto en el sistema de méritos que cubre en general a los servidores públicos no docentes, como en aquél otro que regula la carrera docente (Título II –arts. 52 al 181- del Estatuto de Servicio Civil), el Ministro de Educación Pública es quien legalmente puede incoar ante la Dirección General de Servicio Civil y acabar por acto final, en caso de obtener la autorización respectiva del Tribunal de Servicio Civil, cualquier procedimiento administrativo sancionador en el que, correlativo y proporcional a la falta grave endilgada, se pueda imponer como sanción el despido del funcionario sin responsabilidad patronal. En definitiva, el Ministro del ramo es quién inicia y resuelve por acto final el eventual despido de un funcionario de su cartera (dictámenes C-079-2007 de 15 de marzo de 2007 y C-428-2008 de 5 de noviembre de 2008); acto final del procedimiento administrativo que debe ser debidamente comunicado al afectado (arts. 140, 150, 240 y ss de la LGAP).

Y en ambos casos, igualmente, la imposición de sanciones administrativas o correcciones disciplinarias por faltas menores –que no justifiquen por su gravedad el despido-, pueden ser legítimamente tramitadas por los jefes inmediatos de los servidores (art. 64 del Título II del Estatuto de Servicio Civil, en caso de los docentes) o por el superior jerárquico respectivo (arts. 102 inciso c), 103 y 104.1 LGAP), conforme a los dispuesto en los Reglamentos Autónomos de Servicio y previo levantamiento de la investigación respectiva (arts. 320 a 326 LGAP).

Interesa advertir que el hecho de que el Poder Ejecutivo –en sentido estricto, entiéndase: Presidente de la República y Ministro del ramo-, en los casos de despidos deba emitir luego un acuerdo ejecutivo de destitución (art. 140.2 y 146 de la Constitución Política), se ha estimado que ello en nada incide sobre la validez y tampoco sobre la eficacia del despido; pues aquél no es más que un acto complementario distinto de este otro (véase la resolución Nº 96-045 LAB, de las 09:05 horas del 9 de febrero de 1996, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como las resoluciones Nºs 2001-02137 de las 15:22 horas del 20 de marzo de 2001 y 2005-00748 de las 09:50 horas del 28 de enero de 2005, ambas de la Sala Constitucional); y esto es así, ya que la resolución final del Ministro del ramo que ordena el despido en un procedimiento disciplinario, adquiere plena eficacia y es legítimamente oponible al afectado una vez que le ha sido efectiva y debidamente comunicado. Sin embargo, habrá que esperar las consideraciones jurídicas que al respecto, de forma vinculante, dispondrá la Sala Constitucional en la sentencia integral del voto Nº 4131-10.

En tratándose de la pregunta c) de su consulta, atinente al procedimiento a seguir para comunicar un acto final que imponga como sanción disciplinaria el despido, interesa reiterar que la eficacia acto del despido ordenado por el Ministro del ramo depende de su efectiva y debida notificación al afectado.

La ejecución de un acto administrativo, por regla general, exige que éste sea eficaz; lo cual implica necesariamente que el acto administrativo haya sido debidamente comunicado al interesado.

En este sentido, el numeral 150, párrafo primero, de la LGAP establece que la ejecución administrativa no puede ser anterior a su debida comunicación, so pena de responsabilidad para el servidor que lo ejecuta. Asimismo, el artículo 140 Ibídem indica que el acto administrativo producirá efectos después de comunicado al administrado, salvo que el acto en cuestión otorgue únicamente derechos, en cuyo supuesto, produce efectos, y por tanto es ejecutable, desde su adopción. Y no puede obviarse lo previsto en el ordinal 334 Ibídem, referido en especial a la comunicación del acto final de un procedimiento administrativo, que siguiendo la misma regla descrita establece que “Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste”.

Por ello hemos reafirmado que “el acto administrativo nace, como tal, al momento en que la voluntad administrativa se materializa o exterioriza, habiéndose cumplido los trámites y requisitos que demanda ese específico tipo de acto (artículos 129, 134, 137 de la LGAP). Prescindiendo de un análisis sobre los específicos elementos del acto, se entiende que éste es “eficaz” desde el momento en que se comunica al administrado –actos concretos- o se publica –caso del acto administrativo general- (140, 141, 240, 241 LGAP). Una vez comunicado, la Administración está legitimada para lograr el pleno cumplimiento de sus efectos, o lo que es lo mismo, ejecutarlo, atendiendo los requisitos que el mismo Ordenamiento le prescribe (artículos 146 y siguientes LGAP)” (dictámenes C-067-2004 de 25 de febrero de 2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006).

Según explica la doctrina, el derecho a ser notificado “no sólo es válido respecto de la publicación y notificación de los actos administrativos producto del procedimiento, sino de los actos de procedimiento que la Administración adopte en el transcurso del mismo” (BREWER CARIAS, Allan R. “Principios del Procedimiento Administrativo”, Editorial Civitas, pág. 174). Como es obvio, este derecho preside esencialmente el inicio de todo procedimiento administrativo, pues la autoridad competente debe notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos pudieran resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud de acto final (art. 275 Ibídem). Pero por supuesto que igualmente debe notificarse todo acto de procedimiento, como emplazamientos, citaciones, vistas o traslados, y, obviamente, el acto final. Se trata con ello de cumplir con la exigencia que tiende a evitar sorprender injustamente al administrado, y permitirle que defienda ampliamente sus derechos e intereses (C-263-2001 de 1º de octubre de 2001).

Tenemos entonces que, en el marco de las garantías formales  actos del procedimiento, porque la notificación constituye una condición jurídica necesaria no sólo para la eficacia del acto, sino también para su posterior impugnación (arts. 334, 345 y 346 Ibídem). (Dictamen C-219-2005 de 14 de junio de 2005).

En relación con la forma de realizar la comunicación del acto administrativo, la LGAP establece reglas especiales que deberán ser aplicadas, de forma prevalente sobre otras disposiciones normativas, para tal efecto (dictamen C-342-2004 de 18 de noviembre de 2004 y pronunciamiento OJ-056-2008 de 4 de agosto de 2008), y que de seguido vamos a reseñar.

Aun cuando la pregunta tercera está enfocada especialmente en la forma en que debe notificarse el acto final de un procedimiento administrativo sancionador, consideramos importante advertir que si bien la LGAP  prevé  distintos modos para efectuar la notificación en un procedimiento administrativo, indiscutiblemente se ha considerado en nuestro medio que en caso de que en el expediente conste la residencia, lugar de trabajo o cualquier otra dirección exacta del interesado, la del acto de apertura del procedimiento debe realizarse prevalentemente en forma personal (arts. 239, 240.1, 241.3 y 243.4 LGAP). De dicho acto se levantará  un acta documental en la que constará que el acto o resolución fue entregado y recibido por la persona interesada; además de constar en ella las firmas, tanto del particular interesado como del notificador o bien, únicamente del notificador si aquel otro no ha querido firmar y se dejará constancia de ello, así como del lugar, fecha y hora en que se realizó la diligencia (art.270.1 Ibídem)[1].

Según hemos reafirmado, lo normal es que en el caso específico de la notificación, el empleado designado al efecto lleve por duplicado una cédula en la que esté transcrita la resolución que deba notificarse. Deberá fechar y firmar la copia [2], entregándola a la persona a la cual deba notificar. En el original de la cédula de notificación, destinado a ser agregado al expediente, se dejará constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma del notificado o de la persona que recibiera la cédula, o dejando la constancia de que se negó a firmar o de que no fue hallado (dictámenes C-263-2001 de 1º de octubre de 2001y C-219-2005 de 14 de junio de 2005).

Ahora bien, siendo que con la debida comunicación del acto inicial de un procedimiento administrativo sancionador se le ha prevenido entre otras cosas a la parte indicar en su primer escrito el lugar o medio escogido para recibir notificaciones posteriores, en el caso del acto final, según hemos dicho, el mismo debe ser comunicado formalmente a la parte o partes afectadas, ya sea en el lugar o medio [3] señalado al efecto,  tanto personalmente, como por medio de telegrama o por carta certificada (art. 243 Ibídem); o en su defecto – a falta de lugar o medio señalado- su comunicación formal, sea personal, como por medio de telegrama o por carta certificada, deberá efectuarse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado que conste en el expediente (Ibídem).

Interesa advertir que cuando se haga la comunicación por medio de telegrama o carta certificada, la notificación se tendrá por hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien hace la entrega (art. 243.3 Ibídem). Y cuando se utilicen medios como correos electrónicos, fax o cualquier otra forma tecnológica, se recomienda que las copias tanto de los escritos y de los documentos queden a disposición de las partes en la respectiva administración (art. 243.4 Ibídem).

Y sólo cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, que se hará por tres veces consecutivas en el Diario Oficial La Gaceta; en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de la última publicación (art.241 LGAP). Es doctrina reiterada que la notificación edictal, como mecanismo formal, presenta escasísima posibilidad real de que se consiga hacer llegar la información a su destinatario; es decir, no garantiza el efectivo conocimiento por el interesado del acto o resolución que le afecta, por lo que cabe aceptar su empleo como último recurso, después de que se haya agotado de modo más completo la posibilidad de notificación personal. En consecuencia, se deben agotar los medios para intentar la citación personal antes de acudir a la notificación por medio de edictos, y de ello debe quedar constancia documental en el expediente, pues de otra forma se vulneraría el derecho de defensa que gozan los administrados.

Es claro entonces que conforme a lo previsto en los ordinales 140 y  141 de la LGAP, los actos o en su caso las resoluciones administrativas (art. 121.3 Ibídem) son eficaces a partir de su debida comunicación por los medios que el ordenamiento establece al efecto. Y por ende, el acto de final de un procedimiento sancionatorio que acuerda un despido es eficaz y legítimamente oponible al administrado, una vez comunicado el acto final respectivo (art.334, 335 y 336 LGAP).

En relación con los recursos procedentes que debe contener la notificación del acto final del procedimiento administrativo sancionador (pregunta d) de su consulta), podemos afirmar lo siguiente:

A sabiendas de que tanto contra el acto inicial (arts. 239, 240, 241 y 243 de la LGAP), como contra el acto final (arts. 334, 335 y 336 Ibídem)  de un procedimiento administrativo caben recursos ordinarios (arts. 343, 344,  345, 346 y 347 Ibídem), al momento de ser debidamente comunicados al administrado, la notificación respectiva, sea ésta personal o por otro medio señalado al efecto por el interesado e incluso por publicación de edictos,  deberá contener preceptivamente “el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deben interponerse y del plazo para interponerlos” (art. 245 Ibídem).

Interesa advertir que según hemos afirmado en varias oportunidades, cuando se omite en la notificación no solo la debida  indicación de los recursos procedentes contra dicho acto, sino también la indicación del órgano que los resolvería, de aquél ante el cual debían interponerse y del plazo para interponerlos, todo ello constituye a nuestro juicio un vicio grave (dictamen C-219-2005 de 14 de junio de 2005), no sólo por contravenir lo dispuesto por el artículo 245 de la LGAP, sino por dejar en abierta indefensión al administrado –art. 223.2 Ibídem- (Véase al respecto los dictámenes C-219-2005 de 14 de junio de 2005 y C-233-2009 de 26 de agosto de 2009, así como las resoluciones Nºs 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995 -referida al derecho a recurrir las resoluciones-, 05850-98 de las 17:12 horas del 12 de agosto de 1998, 2000-02008 de las 09:47 horas del 3 de marzo de 2000, Sala Constitucional). Pues según lo ha dispuesto la Sala Constitucional, tales requisitos mínimos y esenciales del acto de notificación son los que aseguran a los administrados la posibilidad de comprender el fundamento de los actos dictados por la autoridades públicas y, si lo estiman procedente, ejercer su derecho a rebatirlos (Resolución Nº 04553-98 de las 13:09 horas del 26 de junio de 1998). Y si esa omisión de los recaudos del artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública se da cuando el administrado es quien ejerce su propia defensa material, es decir, sin representación o asistencia de un abogado, puede producirse una grosera lesión al orden constitucional (Resoluciones Nºs 2003-04632 de las 15:22 horas de 27 de mayo de 2003, 2005-17833 de las 13:03 horas  de 23 de diciembre de 2005, 2007-07750 de las 18:39 horas del 31 de mayo de 2007 y 2007-16597 de las 10:10 horas del 16 de noviembre de 2007).

En cuanto a los plazos de prescripción  de la potestad sancionadora administrativa (pregunta e) de su consulta), conviene trascribir en lo conducente el dictamen C-178-2008 de 29 de mayo de 2008; esto por compendiar sintética y adecuadamente criterios jurídicos sostenidos al respecto.

 

Interesa advertir desde ya que, en el citado dictamen C-178-2008, fuimos concisos en señalar que según refiere la jurisprudencia judicial, la prescripción de la potestad sancionadora administrativa no puede ocurrir durante la tramitación de una investigación preliminar, pues en esa fase previa que “strictu sensu” no forma parte del procedimiento administrativo, ni siquiera puede comenzar a computarse aquel plazo prescriptivo, ya que la entidad patronal no tiene todavía un conocimiento cierto, preciso y por demás, calificado de los hechos que pudieran dar lugar eventualmente a la imposición de una corrección disciplinaria y, por ende, no ha cumplido aún con la exigencia cualificada de incoar un procedimiento formal al respecto; dicho conocimiento es el que constituye el “dies a quo” de aquel plazo extintivo (Véase también dictamen C-022-2010 de 25 de enero de 2010).

 

En lo demás, interesa trascribir lo siguiente:

 

 

“Prescripción de la potestad sancionadora administrativa disciplinaria y su “dies a quo” .

Indudablemente, el poder sancionatorio-disciplinario de la Administración debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta en un determinado momento, sea correlativa más que al tiempo de la comisión de la falta, al conocimiento efectivo y calificado de la infracción administrativa por parte de la autoridad competente para sancionar  [4]; con lo cual se procura, por un lado, dar seguridad jurídica al servidor, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser sancionada en un período determinado, impidiendo que se perpetúe la pendencia de una eventual sanción disciplinaria, y por el otro, se garantiza a la entidad patronal el legitimo ejercicio de la potestad sancionadora administrativa [5].

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa [6], por regla general –salvo la existencia de normativa especial al efecto [7]-, la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo), y como punto de partida de ese plazo extintivo, se señala aquél momento en que, por denuncia o informe preliminar que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, el jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo conozca de manera precisa los hechos y las personas presuntamente involucradas en la supuesta comisión de la falta endilgada [8].

La doctrina jurisprudencial respalda plenamente aquél punto de partida (dies a quo) del plazo de prescripción de la potestad disciplinaria, pues insiste que el conocimiento de la comisión de la eventual falta no puede entenderse como superficial y genérico; siendo entonces necesario, a efectos del inicio del cómputo del plazo prescriptito, la existencia por parte de la entidad patronal o empleadora de un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción.

Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el punto:

“En cuanto a la prescripción de la potestad disciplinaria del empleador , sea para sancionar las faltas cometidas por el trabajador, en doctrina se dice que la misma empieza a correr “(…) desde que el empresario –o quien tenga en la empresa potestad de sancionar o de ordenar que se investigue, o se instruya expediente de averiguación de hechos y/o fijación de responsabilidades por ellas- tuvo conocimiento de su comisión, conocimiento que en general se presume iuris tantum referido al momento en que normalmente debió conocer, lo que no excluye el retraso del a quo hasta que, “de forma racional y sin demoras indebidas”, se consigue pasar de un conocimiento “superficial y genérico” a otro “exacto, pleno y cabal”, cuando el tipo de falta imputado lo exige, en especial los que impliquen violación de la buena fe o abuso de confianza.” (Alonso Olea, et. Al., o p. cit. p. 525). De esta manera, el “conocimiento patronal” de la falta cometida por el trabajador, que dispara el inicio del cómputo de la prescripción, es el conocimiento calificado, que lo es, tanto desde la perspectiva de que el sujeto que conoce debe ser el empleado, o quien en la empresa o entidad tenga la facultad de sancionar, de ordenar la investigación o sentar las responsabilidades originadas en los hechos; como, porque ese conocimiento no sea superficial, genérico, el mero rumor o comentario general, sino que sea preciso, exacto, cierto, particularmente cuando el tipo de falta cometido es poco clara por violar, señala el autor, los principios de la buena fe o exista el abuso de confianza. En lo referente a la prescripción de la potestad disciplinaria, el artículo 603 del referido Código dispone: “ Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria.” (El destacado no es del original). La jurisprudencia de esta Sala, de manera reiterada, ha señalado que este numeral es aplicable a las relaciones de empleo público entre el Estado y sus servidores, salvo norma especial en contrario,   y que el plazo de prescripción, cuando se efectúa una investigación administrativa de los hechos, impide que se dé la prescripción de la potestad sancionatoria mientras dure el trámite, la que correrá una vez que termine dicho procedimiento. Así lo señaló, entre otros, en el voto N° 153 de las 9:30 hrs. del 28 de marzo del 2003, en el que se indicó: “ (…) dentro de toda relación de trabajo – o de servicio, como en este caso – la parte empleadora disfruta del poder de dirección respecto de la actividad desarrollada, el cual va acompañado, como consecuencia natural y, necesariamente, de la potestad disciplinaria, con el fin de lograr un mayor y mejor rendimiento.   Ahora bien, ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad.  Ese segundo principio, hace referencia a que el poder disciplinador del patrono debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión de la falta, con lo que se procura también lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser sancionada en un período determinado.   En ese sentido, el artículo 603 del Código de Trabajo, establece que los derechos y las acciones de los patronos, para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos, que darían lugar a la corrección disciplinaria.   Sin embargo, debe indicarse que esta Sala, de manera reiterada, ha establecido que en el caso de entidades patronales que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, ese plazo de un mes, se iniciará a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver.   (Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias Números 117, de las 15:40 horas del 11 de junio; 175, de las 14:40 horas del 20 de agosto; ambas de 1997; 25, de las 15:00 horas del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas del 20 de febrero; 260, de las 9:00 horas del 16 de octubre, todas de 1998; 143, de las 10:00 horas del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas del 2 de junio; ambas de 1999; 214, de las 10:40 horas del 14 de febrero; 477, de las 15:30 horas del 12 de mayo, éstas del 2000; 359, de las 16:00 horas del 29 de junio del 2001, 145, de las 13:50 horas del 9 de abril; y, 342, de las 9:50 horas del 10 de julio, estas últimas del 2002). Dicha doctrina jurisprudencial se ha mantenido, así vemos que, en el Voto número 672 de 9:30 hrs. de 18 de agosto del 2004, se dijo: “ En el caso concreto el hecho de haberse levantado una información previa a la gestión de despido no es suficiente para concluir que el derecho del Ministro a gestionar el despido prescribió; pues, debe interpretarse que el conocimiento al que alude la normativa es un conocimiento cierto; es decir, que le permita al jerarca tener la seguridad sobre la procedencia de la gestión de despido. La información realizada por un órgano inferior al jerarca, que como lo indicó la Sala Constitucional tiene carácter cautelar, en modo alguno puede tener como consecuencia la prescripción del derecho a gestionar luego el despido, por quien tiene la competencia para hacerlo.” (Resolución Nº 2005-00450 de las 08:00 horas del 1 de junio de 2005, Sala Segunda. Y en sentido similar la Nº 2006-00155 de las 09:30 horas del 15 de marzo de 2006, de la misma Sala).

Ahora bien, aquel plazo extintivo se interrumpe [9] por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado [10]; entendiéndose por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica debidamente a la parte investigada [11]; lo cual reafirma que la Administración no cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez que tenga conocimiento calificado de los mismos, ya sea por un informe interno –que podría ser de la Auditoria [12] o producto de una investigación preliminar- o por denuncia formal de un tercero.

Aun habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, es factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la caducidad del procedimiento administrativo (art. 340 LGAP) o incluso la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por causa no imputable al funcionario inculpado.

Y una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el  plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél  plazo.

Aplicado lo anterior a la potestad sancionadora disciplinaria, especialmente el régimen de despido en el régimen estatutario de Servicio Civil, tenemos que el plazo de prescripción de la potestad de sancionar es de 1 mes y comenzaría a correr desde que el jerarca respectivo –entiéndase Ministro del ramo- conoce calificadamente de la infracción, sea a partir de una denuncia precisa o de un informe preliminar o de una investigación de auditoria. Y una vez puesto en conocimiento aquél funcionario debe valorar si procede o no iniciar el procedimiento sancionatorio previsto en los artículos 43 y ss. Del Estatuto de Servicio Civil, 90 y ss. De su Reglamento; decisión que debe ser tomada dentro de aquel plazo. En caso de que se decida incoar el procedimiento, la decisión correspondiente (petición razonada) debidamente comunicada por el jerarca a la Dirección General de Servicio Civil, interrumpirá el plazo de prescripción, pues conforme a la jurisprudencia constitucional: “… la gestión de despido expedida por un Ministro no es más que el inicio del procedimiento respectivo y establecido en la Ley, en el cual el funcionario afectado tendrá su debido proceso y derecho de defensa.” (Resolución Nº 3582-93 de las 14:21 horas del 23 de julio de 1993. En sentido similar la Nº 2257-93 de las 15:12 horas del 28 de mayo de 1993 y Nº 02368-99 de las 15:06 horas del 26 de marzo de 1999).”

 

Con respecto al instituto jurídico extintivo de la caducidad del procedimiento administrativo (art. 340 LGAP), interesa indicar lo siguiente:

 

Aun cuando la Administración está obligada a impulsar oficiosamente el procedimiento –artículo 222.1 de la LGAP- hasta culminarlo con el dictado del acto final, con base en el sistema general del procedimiento administrativo, originalmente previsto por la Ley General en su artículo 340, la  figura extintiva de la caducidad operaba únicamente en aquellos procedimientos incoados a instancia de parte, cuando la paralización del expediente se producía precisamente por causa imputable al propio administrado, de suerte que la inactividad de la Administración, aún en los procedimientos oficiosos, no podía provocar la caducidad del procedimiento aunque diera lugar a otras consecuencias como lo son la responsabilidad personal del funcionario o de la propia Administración causante de la grave o injustificada demora (arts. 114.2, 199, 225, 222.2 y 263.2 de la LGAP), el silencio administrativo (arts. 261.3 y 330 Ibídem) o incluso, como garantía sustantiva del administrado, el transcurso del plazo de prescripción, el cual impediría definitivamente en procedimientos sancionadores, imponer legítimamente la sanción respectiva.

 

Sin embargo, en vista de la notoria asimetría que presentaba citada la regulación originaria contenida al respecto en la LGAP, acatando la prudente sugerencia de la doctrina moderna y en aras de poner fin a largos e interminables procedimientos administrativos que atentaban contra la seguridad jurídica de los particulares, se optó por introducir una reforma sustancial al ordinal 340 de la LGAP por el artículo 200 inciso 10) del Código Procesal Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006-, que prevé la aplicación de la figura extintiva de la caducidad como causal anormal de terminación del procedimiento administrativo, también en los procesos incoados oficiosamente, por inactividad administrativa.

 

Dicho numeral dispone actualmente lo siguiente:

 

“De la Caducidad del Procedimiento

Artículo 340.-

1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.  

2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.  

3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos,  para los efectos de interrumpir la prescripción.

(Así reformado por el artículo 200, incido 10) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).”

 

Como puede inferirse, se establece un plazo máximo de 6 meses de inercia procesal injustificada que daría lugar a la extinción del procedimiento administrativo, con la subsecuente eliminación del deber de resolver y el archivo de actuaciones particulares, en aquellos casos como el consultado, en los que la Administración ejerce oficiosamente potestades sancionadoras susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en cabeza de los administrados.

 

Conclusión:

 

Por todo lo expuesto, con base en la doctrina administrativa expuesta la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos válidos y eficaces pertinentes, a fin de depurar los procedimientos administrativos disciplinarios correspondientes.

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                     Cristina Naranjo Galloni

PROCURADOR                                                 ABOGADA DE PROCURADURÍA

 

 

 

 

 

 

 

 

LGBH/CNG/gvv

 

 

C.c: Sr. Leornardo Garnier Rímolo

      Ministro de Educación Pública.