12 de abril, 2010

C-065-2010

Licenciado

Enrique Rodríguez Morera

Dirección de Personas Jurídicas

Registro Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° DRPJ-051-2010 de fecha 3 de marzo del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio a fin de determinar si esa Dirección es competente o no para conocer del proceso de fiscalización de la Asociación Franco Costarricense de Enseñanza, creada a través de un canje de notas entre la Cancillería de nuestro país y la Misión Diplomática de un Gobierno extranjero.

Sobre el particular, se hace referencia a los detalles de inscripción de dicha asociación, así como a la autorización y reforma de sus estatutos. Se manifiesta que esa Dirección tiene dudas razonables en torno al funcionamiento de esa entidad, en razón del conflicto suscitado entre los representantes gubernamentales, la misión diplomática y sus asociados.

I.-        La consulta presenta problemas de admisibilidad

Una vez analizada su gestión, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), tratándose de la solicitud de criterio por parte de cualquier órgano o ente de la Administración Pública,  el artículo 4 indica:

“ Artículo 4º.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (el subrayado es nuestro)

En virtud de lo anterior, se tiene que, previo a referirse sobre el fondo del asunto, en primer término, debe verificarse que la consulta sea formulada por el jerarca del órgano de la estructura administrativa correspondiente, o bien por el auditor interno cuando así proceda.

Con respecto a este requisito, mediante nuestro dictamen N° C-390-2005 de fecha 14 de noviembre del 2005 señalamos lo siguiente:

“1). La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005. En igual sentido, ver nuestros dictámenes números C-419-2008 del 24 de noviembre del 2008, C-107-2009 del 21 de abril del 2009 y C-041-2010 del 18 de marzo del 2010)

Por otra parte, vistos los términos de la consulta planteada, nos permitimos señalar que otro de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. " La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

            Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-045-2010 del 19 de marzo del 2010).

Volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio, propiamente en cuanto a los detalles de creación, inscripción y eventual fiscalización de la Asociación Franco Costarricense de Enseñanza, solicitándonos un pronunciamiento que esté referido puntualmente a esa asociación.

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir los criterios reiterados de este Órgano Asesor en punto a requisitos de admisibilidad.  

Es efecto, esa función se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos abstractamente considerados, a partir del recto entendimiento de las normas jurídicas, por lo que las consultas deben plantearse sobre uno o varios aspectos de orden jurídico que ameriten un pronunciamiento de nuestra parte, pero sin que implique pronunciarnos puntualmente sobre un caso concreto.

En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada, sin perjuicio de que la consulta pueda ser presentada nuevamente a este Despacho, una vez que se subsanen los aspectos de admisibilidad indicados.

II.-   Conclusión

En vista de que la consulta planteada no cumple con el requisito de admisibilidad en el sentido de estar formulada en términos genéricos, sino que se hace referencia a un caso concreto; y además no está suscrita por el jerarca del Registro Nacional, nos vemos imposibilitados para rendir el dictamen solicitado.

Lo anterior, sin perjuicio de que la consulta pueda ser presentada nuevamente a este Despacho, una vez que se subsanen los aspectos de admisibilidad indicados.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/msch