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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 075
 
  Dictamen : 075 del 21/04/2010   

C-075-2010


21 de abril, 2010


 


Licenciado


José Joaquín Arguedas Herrera


Director


Dirección General de Servicio Civil


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DG-565-2009 del 18 de setiembre de 2009, por medio del cual nos consulta lo siguiente:


 


“1.- Está el ‘resto del personal´ o ‘personal de apoyo’ del Tribunal Registral Administrativo excluido del Régimen de Servicio Civil también en lo que se refiere al reclutamiento y selección de personal, según el análisis jurídico rendido por el Área de Asesoría Jurídica de esta Dirección General, que se adjunta a esta consulta, el cual es compartido por el suscrito?


2.- Si se determina que este ‘personal de apoyo’ o el ‘resto del personal’, se encuentra excluido del Régimen de Méritos, para efectos de reclutamiento y selección de personal, qué sucede con la aplicación de otros instrumentos que son utilizados en este Sistema Especial, como por ejemplo los siguientes: a) la evaluación del desempeño, b) desarrollo de la carrera administrativo, c) el régimen de despidos, reclamos y reestructuraciones, d) las auditorías administrativas, e) los trámites y procedimientos relativos a la capacitación y aprovechamiento de licencias de acuerdo con la ley número 3009, ‘Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos’, f) los concursos internos según el Decreto Ejecutivo número 24025 del 1° de marzo de 1995, e) las directrices y circulares que emite esta Dirección General como entidad rectora en el ámbito de recursos humanos, y su aplicación a este Tribunal”.


 


 


A la consulta se adjuntó el oficio AJ-254-2008 del 9 de mayo de 2008, emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.  Ese estudio sostiene, en lo que interesa, que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está excluido del Régimen de Servicio Civil.  Señala que esta Procuraduría, en su dictamen C-182-2002 del 15 de julio de 2002, afirmó la pertenencia del personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo con base en dos argumentos:  la inexistencia de una norma expresa que haya sustraído a ese personal de dicho Régimen; y la aplicación del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n.° 6955 de 24 de febrero de 1984), el cual indica que “Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil”.          


 


Agrega que el primero de esos dos argumentos tiene un problema metodológico en sí mismo, pues privilegia lo que no está en las normas que rigen al Tribunal Registral, en detrimento de lo que sí está en ellas.  En cuanto al segundo argumento, indica que esta Procuraduría, en su dictamen C-360-2007 del 4 de octubre de 2007 declaró la inaplicabilidad del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público al resto del personal del Tribunal Registral Administrativo.


 


Señala el criterio legal en estudio que la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual (n.° 8039 del 12 de diciembre de 2000) que es la que creó  el Tribunal Registral Administrativo y la que regula su funcionamiento, únicamente hace referencia al “concurso de antecedentes” como forma de contratación del “resto del personal” de ese órgano.  Afirma que al no estar el concurso de antecedentes dentro de los procedimientos para el ingreso al Régimen de Servicio Civil, debe interpretarse que el “resto de personal” del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto a ese Régimen.


 


En conclusión, el criterio legal aportado por la Dirección General de Servicio Civil indica que “… el ‘resto del personal’ del Tribunal Registral Administrativo no está cubierto por el Régimen de Servicio Civil, porque se encuentra excluido expresamente por el último párrafo del artículo 25 de la Ley No. 8039 en las materias salarial y de clasificación y porque los procedimientos de reclutamiento y selección no se encuentran contenidos en la normativa estatutaria, dando como consecuencia que no existe competencia alguna que la Dirección General de Servicio Civil pueda ejercer como órgano rector en materia de recursos humanos sobre esa sede administrativa de máxima desconcentración”.


 


 


I.         ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LA PERTENENCIA DEL PERSONAL DE APOYO DEL TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL


 


Esta Procuraduría se ha pronunciado, en varias oportunidades, sobre el tema que aquí interesa. La primera de ellas se produjo con motivo de una solicitud planteada por el Presidente del Tribunal Registral Administrativo en relación con el régimen de empleo aplicable al personal de apoyo de ese órgano con miras a determinar la normativa y el procedimiento para su selección y reclutamiento.  Dicha gestión fue resuelta por medio del dictamen C-182-2002 del 15 de julio de 2002.  Como parte del trámite para la emisión de ese pronunciamiento, esta Procuraduría confirió audiencia sobre el punto a la Dirección General de Servicio Civil, la cual, mediante su oficio DG-210-2002 del 18 de junio de 2002, indicó que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo estaba sujeto al Régimen de Servicio Civil.  Este Órgano Asesor, por su parte, arribó a una conclusión similar, al indicar que “… el Tribunal Registral Administrativo está sujeto, en cuanto a la contratación de su ‘personal de apoyo’ al régimen de Servicio Civil; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto en el numeral 20 de la Ley N° 8039”.  Para llegar a esa conclusión, esta Procuraduría tomó en cuenta que de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, y la jurisprudencia que lo informa, para que un servidor o un grupo de ellos esté excluido del régimen de Servicio Civil, debe haber una norma, en la propia Constitución, o en la ley, que así lo disponga, lo cual no ocurre con el personal bajo análisis.   Además, valoró que de conformidad con el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público ya citada, el Tribunal únicamente podría contratar a sus servidores de apoyo“… mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil”.


 


Posteriormente, esta Procuraduría atendió una consulta planteada también por la Presidencia del Tribunal Registral donde se cuestionaba si los funcionarios de apoyo de ese órgano “… se encuentran bajo una relación de empleo público propia, diversa y fuera del régimen de servicio civil”.  Sobre esa consulta también se dio audiencia a la Dirección General de Servicio Civil, la cual, mediante su dictamen AJ-757-2006 del 23 de noviembre del 2006, estimó esta vez que por ser el Tribunal Registral Administrativo un órgano con desconcentración máxima, con independencia funcional y administrativa y con presupuesto propio, su personal de apoyo “… debe estar fuera de dicho régimen de méritos”.  Esta Procuraduría, por el contrario, en su dictamen C-089-2007 del 23 de marzo de 2007, mantuvo la tesis de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección y que debía contratarlo por medio del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.


 


Como consecuencia de la emisión del dictamen al que se refiere el párrafo anterior, la Presidencia del Tribunal Registral Administrativo solicitó a esta Procuraduría revisar su posición, ya no en cuanto a la sujeción de su personal de apoyo a los trámites de nombramiento establecidos por la Dirección General de Servicio Civil, sino en cuanto a que ese proceso estuviese a cargo del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia, y no del Departamento de Personal del propio Tribunal.  Sobre ese punto específico, esta Procuraduría decidió aclarar que en virtud de la independencia administrativa que le fue conferida al Tribunal Registral Administrativo en el artículo 19 de la ley n.° 8039 ya citada, a ese órgano le estaba permitido gestionar directamente −sin la intervención del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia− lo referente al nombramiento de su personal, pero ratificó que ese proceso de nombramiento debía producirse “… desde luego, bajo la dirección, fiscalización y control de la Dirección General de Servicio Civil, órgano al que está sometido el Tribunal en lo relativo al reclutamiento y selección de su personal de apoyo”.


 


 


II.        NUEVAMENTE, SOBRE LA PERTENENCIA DEL PERSONAL DE APOYO DEL TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL


 


Partiendo de los argumentos expuestos en el criterio legal que se adjunta a la consulta, se solicita de nuevo nuestro criterio en punto a si el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo se encuentra sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección.


 


El criterio legal mencionado sostiene que fundamentar la aplicación del Régimen de Servicio Civil a los servidores en estudio en la inexistencia de una norma que haya sustraído a ese personal de dicho Régimen tiene un problema metodológico, pues implica privilegiar lo que no está en las normas que rigen al Tribunal Registral, en detrimento de lo que si está en ellas.


 


Al respecto, cabe indicar (como ya lo hicimos en los dictámenes que fueron reseñados en el apartado anterior, y a los cuales remitimos para profundizar sobre el punto) que de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y la jurisprudencia que los informa, para que un servidor público −o un grupo de ellos− pueda considerarse excluido del Régimen de Servicio Civil, es necesario que una norma de rango legal así lo establezca, lo cual no ocurre con el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo.  De ahí que si la ley que creó ese Tribunal no excluyó al personal de apoyo del Régimen de Servicio Civil en las materias de reclutamiento y selección (como sí lo hizo en lo relativo a clasificación y valoración) debe entenderse que ese personal se encuentra sujeto al Régimen en esas materias.  


 


Es necesario tener presente que a pesar de que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Justicia (artículo 19 de la ley n.° 8039) no por ello deja de formar parte de ese Ministerio, ni del Poder Ejecutivo.  Partiendo de esa situación, resulta aplicable en la especie el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil (ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953), según el cual, ese Estatuto y sus reglamentos “… regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores”.  Ciertamente, el propio Estatuto de Servicio Civil, en sus artículos 3, 4 y 5 mencionan algunos casos excepcionales de servidores no cubiertos por el Régimen; sin embargo, el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no se encuentra dentro de esas excepciones, ni dentro de alguna otra dispuesta por una norma de rango legal.


 


Otro argumento utilizado en el criterio legal que se adjunta a la consulta para concluir en que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, consiste en que esta Procuraduría, a pesar de haber sostenido en su dictamen C-182-2002 citado que a dicho órgano le era aplicable el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, posteriormente, en su dictamen C-360-2007 también citado, indicó lo contrario.


 


Al respecto, debemos indicar que si bien en el dictamen C-360-2007 reseñado en el apartado anterior, esta Procuraduría aclaró su dictamen C-089-2007 citado, en el sentido de que en virtud de la independencia administrativa que le fue otorgada al Tribunal Registral Administrativo en el artículo 19 de la ley n.° 8039 citada, a ese órgano le estaba permitido gestionar directamente lo relativo al nombramiento de su personal (sin recurrir al Departamento de Personal del Ministerio de Justicia como podría deducirse del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), dicha aclaración no tuvo como objetivo excluir la obligación de contratar al personal en estudio “siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil” como lo indica el propio artículo 30 mencionado.  Prueba de ello es que el mismo dictamen C-089-2007 indicó que el nombramiento del personal de apoyo del Tribunal debía realizarse “… desde luego, bajo la dirección, fiscalización y control de la Dirección General de Servicio Civil, órgano al que está sometido el Tribunal en lo relativo al reclutamiento y selección de su personal de apoyo”.


 


Nótese que si el dictamen C-089-2007 hubiese pretendido desaplicar del todo el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, y no solo la parte que el Tribunal Registral había solicitado revisar (relacionada con la necesidad de tener que recurrir al Departamento de Personal del Ministerio de Justicia para gestionar los procesos de nombramiento del personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo) hubiese sido necesario reconsiderar el dictamen C-182-2002 citado  en cuanto a ese aspecto, lo cual no fue así.


 


Un argumento adicional utilizado en el criterio legal que se adjunta a la consulta para considerar que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está excluido del Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, consiste en que el artículo 25 de la ley n.° 8039 sólo hace referencia al concurso de antecedentes como procedimiento para nombrar a dicho  personal, por lo que al no estar contemplado ese procedimiento dentro de las normas que rigen el Régimen de Servicio Civil, no podría considerárseles incluidos en el Régimen.  El artículo 25 mencionado dispone lo siguiente:


 


 


Artículo 25. —Competencia del Tribunal. El Tribunal Registral Administrativo conocerá:


a)…


b) De los recursos de apelación contra los ocursos provenientes de los Registros que integran el Registro Nacional.


Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa.


Asimismo, el Tribunal podrá realizar los actos y contratos que le permita su funcionamiento administrativo, tales como recibir bienes muebles o inmuebles donados, aceptar los traslados de personal, contratar a los asesores y técnicos que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de personal, la capacitación y la investigación que se genere con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras.


Además, podrá firmar todo tipo de convenios de cooperación con instituciones públicas o privadas.


El Tribunal Registral Administrativo creará su propio régimen de salarios para su personal y estará autorizado para contratar al personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público.


Para hacerse acreedores a dicho régimen de salarios, los funcionarios deberán aprobar las pruebas que definirá el Tribunal; asimismo, cumplir los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.


Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios y las categorías de puestos acordes con el párrafo cuarto del artículo 20 de esta Ley; así como los demás requisitos para la ejecución de esta norma.”  (El subrayado es nuestro).


 


 


A juicio de esta Procuraduría, la frase que indica que los funcionarios del Tribunal Registral Administrativo deben cumplir con los requisitos establecidos en la normativa ordinaria “en materia de concursos de antecedentes”, debe interpretarse en sentido amplio y no restrictivamente, pues no se desprende del contexto de la norma, ni de la ley n.° 8039 integralmente considerada, ni del estudio de sus antecedentes legislativos (los cuales fueron revisados nuevamente en esta ocasión), que el objetivo del legislador con esa frase fuese excluir al personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo del Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, ni que el nombramiento de ese personal debiera realizarse haciendo uso únicamente del “concurso de antecedentes”.


 


Al referirse a la interpretación que debe darse a las normas administrativas, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone que esa interpretación debe adoptar la forma que mejor garantice el fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.  Sobre ese artículo, don Eduardo Ortiz indicó lo siguiente:


 


“...fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando.  Claro que en realidad yo diría que nuestro principal propósito es exaltar que en el derecho administrativo la interpretación tiene que tomar muy en cuenta cuales son los resultados sociales que la administración debe conseguir cuando actúa y en ese sentido pareciera que el artículo queda completo si se elimina el párrafo 3)...” (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94.)


 


Debemos señalar, por último, que la Sección Tercera del Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, en su sentencia firme n.° 265 de las 8:00 horas del 19 de junio de 2007, al pronunciarse dentro de un proceso ordinario laboral donde la actora pretendía que se le ascendiera en propiedad en el puesto de secretaria administrativa del Tribunal Registral Administrativo, reiteró la tesis según la cual el personal de apoyo de ese órgano se encuentra sujeto al Régimen en materia de reclutamiento y selección.  Dicha sentencia, en lo que interesa dispuso:


 


 


“…en aplicación del Principio Constitucionalidad de Legalidad, al que antes se hizo referencia y en virtud de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto al Régimen de Servicio Civil, en lo relativo a la clasificación y valoración de sus puestos; pero sí lo está, en lo relacionado con los procedimientos de reclutamiento y selección, ante la imposibilidad legal del ascenso directo, tal como se ha expuesto, a lo sumo, podría la servidora interesada acceder al ascenso previsto en el artículo 21, del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, cumpliendo los requisitos ahí establecidos”. (El subrayado es nuestro).


 


Por lo expuesto, esta Procuraduría mantiene el criterio externado en sus dictámenes C-182-2002, C-089-2007 y C-360-2007, en el sentido de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección de su personal de apoyo, por lo que el nombramiento de ese personal debe hacerse siguiendo la normativa que rige el Régimen y los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.


 


Lo anterior no obsta para que la Dirección General de Servicio Civil, haciendo uso de los instrumentos que le confiere el ordenamiento jurídico, encargue al Departamento de Personal del Tribunal Registral Administrativo, realizar los trámites propios del procedimiento de reclutamiento y selección que considere oportunos, en el entendido de que en ese supuesto, dicha Dirección no pierde la competencia que le ha sido atribuida en materia regulación, fiscalización y aprobación de ese procedimiento.


 


 


III.      CONCLUSIÓN


 


Con base en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría mantiene el criterio externado en sus dictámenes C-182-2002, C-089-2007 y C-360-2007, en el sentido de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, por lo que el nombramiento de ese personal debe hacerse siguiendo la normativa que rige el Régimen y los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.


 


Cordialmente,


 


 


 


Julio César Mesén Montoya


Procurador de Hacienda


 


 


 


 


JCMM/Kjm