14 de abril, 2010

C-71-2010

 

Señor

Emilio J. Rodríguez Molina

Alcalde Municipal

Municipalidad de Orotina

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su Oficio del 21 de setiembre del 2009, en el cual nos solicita criterio en relación con la aplicación del Manual Descriptivo Integral de Puestos y la Escala de Salarios Única para el Régimen Municipal, elaborado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales.  Específicamente se solicita nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

1.                 Se presenta una contradicción o, mejor dicho, una duplicación de criterios en la normativa (Ley 7794) al establecerse por un lado que: “Artículo 120 Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal.  (…)  El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.  (…) y por otro lado la misma normativa indica que: “(…) Artículo 122 Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones: (…) Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. ya que  por un lado se cita que la UNGL es la responsable de elaborar estos manuales, pero por otro se establece que se podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil?

2.                 Es imperativo legal que una Municipalidad adopte en forma obligatoria la escala salarial establecida por la UNGL, que fuese publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 117 del día jueves 18 de junio de 2009?; lo anterior por cuanto si una Municipalidad (dado el vacío de pronunciamiento que durante años se ha tenido por parte de la UNGL hasta el día de la citada publicación) ha venido trabajando con las disposiciones salariales que al efecto le ha elaborado la Dirección General de Servicio Civil, es criterio del suscrito que dichas disposiciones también tiene su asidero legal y por ello son un modelo válido de política salarial.”

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio del Asesor Jurídico de la Municipalidad de Orotina, emitido en el oficio ALCMO-024-2009 del 17 de setiembre del 2009, en el cual se concluye, lo siguiente:

 

“…refiriéndome a la consulta si se presenta una contradicción o, mejor dicho una duplicación de criterios en la Ley 7794, para ser más específico entre los artículos 120 y 122 de la respectiva Ley, debo de informar que este servidor no ve duplicidad o contradicción, al contrario se observa que van ligados entre sí, porque por un extremo la norma faculta a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para el diseño y actualización del Manual Descriptivo de Puestos General (artículo 120 C.M.) en este caso como la regulación de las faenas que realizará cada trabajador, como también aplicación de beneficios que se les otorgará, mientras que el artículo 122 del mismo cuerpo normativo, faculta a las instancias competentes para solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil, para elaborar y actualizar la escala de sueldos, siendo así una potestad de las Municipalidades solicitar criterio al respectivo ente para mantener los derechos de sus subordinados, en virtud de la investidura que le otorga el artículo 170 de nuestra Constitución Política, en cuanto a su independencia.  En correlación a lo anterior y a raíz de Nuestra Constitución Política; artículo 17 de nuestro Código Laboral,  deberá aplicarse la nueva directriz en lo que favorezca al trabajado, no así en su perjuicio, de este modo no sería imperativo que la municipalidad adopte en forma obligatoria la escala salarial establecida por la UNGL, publicada en el Diario Oficial La Gaceta N°117 del día jueves 18 de junio de 2009.”

 

 

I.                   SOBRE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y LA DETERMINACIÓN DE LA       POLÍTICA SALARIAL DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL.

 

Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)

 

Ahora bien, a efectos de dar respuesta a la consulta formulada, resulta indispensable establecer si la autonomía municipal, incluye la potestad de establecer el régimen salarial que regirá en la respectiva municipalidad, así como establecer las cargas laborales asignadas a cada puesto incluido dentro del régimen municipal.

Como lo señalamos líneas atrás, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre sus funcionarios, mismo que se manifiesta a través de la potestad reglamentaria.   Bajo esta inteligencia, el establecimiento de las labores asignadas a un respectivo cargo así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de la autonomía municipal. 

 

La inclusión de la política salarial dentro de la autonomía municipal, ha sido reconocido ya por la Sala Constitucional, que ha indicado:

 

XXXIX.-DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal anterior….:

competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo que interesa:

"…..

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.-DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. …… Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. “(Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional al conocer de un recurso de amparo en el que se alegaba, entre otras cosas, que una reestructuración operada en una municipalidad no había sido acordada por el órgano competente, indicó:

 

“VI .-En cuanto a los argumentos específicos de la recurrente debe indicarse que si bien no corresponde a la Sala determinar si la autoridad que aprobó la reestructuración era competente o no, lo cierto es que la recurrente hace una mala apreciación de los hechos pues en realidad la Dirección General de Servicio Civil solamente brindó colaboración al Concejo Municipal según lo dispone el numeral 120 párrafo segundo del Código Municipal para elaborar el análisis y estudio de puestos que sirvieron de fundamento a la supresión de plazas que reclama. Nótese que fue dicho Concejo el que una vez autorizada la partida presupuestaria correspondiente por parte de la Contraloría General de la República, aprobó la reestructuración mencionada, en cumplimiento del procedimiento establecido en el Código Municipal.  (Sala Constitucional, resolución número 2004-00864 de las doce horas con cuarenta y tres minutos del treinta de enero del dos mil cuatro.)

 

La posición anterior, ha sido reiterada también por este Órgano Técnico Consultivo, que ha establecido que la determinación del nivel salarial de los puestos que integran la corporación municipal, es una competencia que forma parte de la autonomía municipal.  Al respecto, hemos señalado:

 

“De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia política, administrativa y presupuestaria garantizada constitucionalmente.  Es decir, las municipalidades son entes autónomos.  …

En principio, su autonomía le permite a las municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza.  Esa potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal: ….

Nótese que la potestad de las municipalidades de fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial…

Por otra parte, la definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. …

La Contraloría General de la República, al responder una consulta planteada precisamente por la Municipalidad de Alajuela, se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.).  En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010 del 25 de enero del 2010.  En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008 del 03 de abril del 2008, C-270-2004 del 20 de setiembre del 2004, entre otros.)

 

La competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, y que señalan, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

a) Fijar la política y las prioridades del desarrollo municipal, en cada período del gobierno municipal electo, garantizando la incorporación  de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos desde la diversidad. Para su cumplimiento podrá aprobar la creación de oficinas especializadas, con su respectivo presupuesto.

 (Así reformado  el inciso anterior por  aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).

….

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales. …

 

A partir de lo expuesto, y como primera conclusión, podemos señalar que la política salarial y la asignación de funciones en los respectivos cargos de la municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión de la autonomía municipal reconocida constitucionalmente.

 

 

II.                SOBRE EL MANUAL DE PUESTOS Y LA PARTICIPACIÓN DE LA UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES EN LA ELABORACIÓN DEL MANUAL GENERAL.

 

El Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.

 

En concordancia con el artículo anterior,  de los artículos 116 y 119 del mismo cuerpo normativo se desprende que el Manual de Puestos es un instrumento que permite lograr los objetivos propuestos al instaurar la carrera administrativa municipal, siendo dicho manual un parámetro de ingreso a los puestos dentro de las municipalidades. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 116. “Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

Artículo 119. — Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 120.-

Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estarán  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

ARTÍCULO 121.-

Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)

 

Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 

 

Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.    Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

“V.-En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.”   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)

 

Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y  responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.  

 

Como lo señalamos líneas atrás, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado.

 

            Ahora bien, la duda surge en relación con la aplicación y los alcances del manual general de puestos que emita la Unión de Gobiernos Locales, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 122 del Código Municipal, toda vez que no se tiene claridad en torno a si dichos manuales resultan de acatamiento obligatorio para las Municipalidades. 

 

En criterio de este órgano Asesor, no es posible sostener que el manual general de puestos establecido por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, sea de acatamiento obligatorio para la municipalidad respectiva, pues dicha interpretación violenta la autonomía municipal de la cual derivamos la potestad de definir la política salarial del ente territorial.    Sobre este particular, ya la Procuraduría General de la República había advertido la necesidad de elaborar una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución, de forma que pueda interpretarse que la atribución conferida a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, pueda ser ejercida sin  detrimento de la autonomía municipal, para lo cual necesariamente debemos interpretar que este manual de puestos general, constituye una guía para que las correspondientes municipalidades emitan sus respectivos manuales.  Al respecto, indicamos: 

 

“La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación –por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Madrid, Civitas, 1988, p. 95).

En virtud de las anteriores consideraciones, es preciso señalar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan éstos entes locales (Véase el Considerando XXXIX de la sentencia Nº 5445-99 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999)…

Por lo expuesto, y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como por la prohibición implícita para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con las normas y principios constitucionales, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un eventual roce con la Constitución.

Es así, como la anterior exigencia interpretativa obliga a entender que el artículo 120 del Código Municipal faculta, por un lado, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar y mantener actualizado el "Manual descriptivo Integral para el régimen municipal", también denominado "Manual General"; para lo cual, podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil. Mientras que a las Municipalidades se les reconoce esa misma atribución, pero con respecto a sus propios Manuales descriptivos de puestos, dictados en virtud de la autonomía normativa (potestad reglamentaria) que les confiere la ley y la propia Constitución Política.

La anterior interpretación, a nuestro entender, asegura a las Municipalidades su derecho a intervenir en aquellos asuntos que le atañen y afectan directamente en sus intereses, como lo es el ejercicio de sus competencias organizativas institucionales, y especialmente, de su potestad reglamentaria en materia del personal bajo su cargo, aspectos que, junto con otros, configuran su autonomía. (Dictamen C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001)

 

En el mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio en materia municipal, advirtió que la elaboración de los manuales de puestos formaba parte de la autonomía municipal, por lo que el Concejo Municipal puede definir sin necesidad de recurrir a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, sus propios manuales de puestos.  Al respecto, ese Tribunal señaló:

 

II).-La Unión Nacional de Gobiernos Locales, reza el artículo 1º de sus Estatutos, es una entidad de derecho público, representativa de carácter nacional, que cuenta con personería propia y por ende, con plena capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones de acuerdo con la legislación vigente, con patrimonio propio y libre administración de sus bienes. Está integrada, en principio, por todas las Municipalidades y Federaciones de Municipalidades del país.- Y se trata, como se puede advertir con facilidad, de una forma asociativa, surgida de una iniciativa de cooperación intermunicipal, con múltiples objetivos, entre los que se cuentan la representación de los intereses del régimen municipal, la promoción de la autonomía y el apoyo a la descentralización; promover el establecimiento de un sistema nacional de capacitación para las municipalidades, mantener un intercambio permanente de ideas y experiencias en ese campo, canalizar esfuerzos e inquietudes de las Municipalidades ante el Poder Ejecutivo y Legislativo, propiciar la implementación de mecanismos de cooperación externa e impulsar y apoyar la creación de la carrera administrativa municipal, entre otros (artículo 2).- El ingreso, tanto como el retiro de la entidad, están regulados en el artículo 57 de ese texto, que a la letra dispone que:

“Artículo 57.-

Corresponderá al Consejo Directivo recibir y aceptar de manera inmediata el ingreso de una Municipalidad a la Unión de Gobiernos Locales.

En caso de retiro, el Consejo Directivo deberá analizar las causas de la solicitud y elevarla a la Asamblea Nacional, con una recomendación para que esta adopte la resolución final".-

De lo anterior, se derivan algunas conclusiones, a saber, que el ingreso es voluntario, pues requiere que las municipalidades -o las Federaciones de éstas-, que deseen pertenecer a la Unión, presenten una solicitud en ese sentido, la cual debe ser resuelta por el Consejo Directivo, órgano que según expresa esa norma, deberá recibirla y aceptarla de inmediato.- Es el párrafo segundo de esa norma, el que se refiere al retiro o desafiliación, al establecer que corresponde a la Asamblea Nacional resolver la cuestión, previo análisis y recomendación por parte del Consejo Directivo, de las causas que la originan.- Esas disposiciones, deben relacionarse con los numerales 9 y 10 del Código Municipal, que regulan el tema de las relaciones intermunicipales y que facultan a tales entidades para pactar entre sí convenios para facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, y particularmente con el artículo 13, de ese mismo cuerpo legal, que en su inciso q), prevé que corresponde al Concejo Municipal, "Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del Cantón", atribución que por supuesto, interpretada en forma correcta, debe entenderse también en el sentido de que igualmente puede ese órgano deliberativo, autorizar la desafiliación, si llegare a estimar que ésta ya no es de beneficio para el cantón (principio de paralelismo de las formas).- Es en este contexto, que se formula el veto que ahora se conoce, pues el Concejo Municipal de Tibás dispuso iniciar el trámite de desafiliación de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con lo cual se muestra inconforme el Alcalde, quien observa defectos en lo resuelto.-

  Este Tribunal, sin embargo, no encuentra que las razones dadas por este último funcionario, vicien de nulidad lo dispuesto. La Municipalidad, según se dijo, tiene plenas potestades para decidir, si pertenece o no a una entidad como la indicada, facultad que no puede verse limitada o disminuida -dada la autonomía de que éstas gozan a nivel constitucional-, en virtud de las competencias otorgadas a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para diseñar o actualizar el Manual General para el reclutamiento y selección de personal municipal -artículo 126 del Código Municipal-, o el Manual Descriptivo de Puestos -artículo 120 ídem-. La municipalidad, por lo demás, en ejercicio de sus potestades normativas y organizativas que derivan de su autonomía, puede emitir las reglamentaciones  acerca del personal a su cargo, para lo cual incluso podría buscar la asesoría y colaboración de la Dirección General del Servicio Civil, y de cualquier otro órgano que estime puede aportar elementos con la finalidad de mejorar la carrera municipal y las relaciones de empleo dentro de la entidad, o hasta utilizar los Manuales emanados de la Unión de Gobiernos Locales, pues no existiría impedimento para ello, aún si continuara en firme su decisión de retirarse de ella.- Las situaciones que en este caso dieron origen a la decisión del Concejo, son básicamente, que la Municipalidad se encuentra insatisfecha con los beneficios que le produce la afiliación, que el costo de pertenecer a ella es muy alto, y que el Rediseño Institucional elaborado por un funcionario de la Unión fue rechazado por la Contraloría General de la República. Se trata en todos los casos de aspectos de oportunidad, que según se observa, fueron valorados en su tiempo por los concejales, en ejercicio de sus atribuciones legales, sin que se advierta un ejercicio abusivo de esa facultad o que con lo decidido se lesionen principios elementales de la lógica, la justicia o la conveniencia, o en su caso, reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, razón por la cual lo que procede es rechazar el veto interpuesto, tal y como en efecto se dispone en la parte resolutiva de este fallo.-  (Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, resolución número 385-2008 de las diez horas veinte minutos del once de junio del dos mil ocho.  El resaltado no es del original)

 

A las razones apuntadas líneas atrás, debemos agregar la necesidad de que los manuales de la respectiva municipalidad, respondan a la realidad imperante en su circunscripción territorial, razón por la que esta Procuraduría ya había advertido sobre la necesidad de establecer manuales específicos para cada municipalidad, a pesar de la existencia de los manuales generales elaborados por la Unión Nacional de Gobiernos Locales:

 

“Estos manuales que bien podríamos calificar de generales, tanto el descriptivo de puestos, como el de selección y reclutamiento, serán el marco jurídico base dentro del cual las diversas corporaciones municipales, a través de sus propios Concejos, deberán adecuar y actualizar sus propios reglamentos independientes de autoorganización, a través de la competencia reglamentaria que les confiere el numeral 13, inciso d) del Código Municipal. “ (Dictamen C-260-2001 del 27 de setiembre del 2001, el resaltado no es del original.)  Sobre este tema, también es posible consultar el criterio OJ-054-98 del 24 de junio de 1998.

 

Ahora bien, no puede dejar de señalarse que la intención del legislador al establecer la posibilidad de que se emitieran estos manuales generales por parte de la Unión Nacional de Gobiernos Locales era brindar uniformidad a las relaciones estatutarias de las respectivas municipalidades, por lo que si bien no resultan vinculantes para la respectiva municipalidad, sí constituyen un instrumento técnico a considerar al elaborar los respectivos manuales específicos, debiendo justificarse técnicamente las razones que llevan a apartarse del manual general de puestos, en caso de no aprobarse por parte del Concejo Municipal, las recomendaciones contenidas en los manuales generales.

 

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  La política salarial y la creación de los manuales de puestos en la municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión de la autonomía reconocida constitucionalmente a las corporaciones territoriales.

 

2.                  No es posible sostener que el manual general de puestos establecido por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, sea de acatamiento obligatorio para la municipalidad respectiva, pues dicha interpretación violenta la autonomía municipal de la cual derivamos la potestad de definir la política salarial del ente territorial.

 

3.                  Debe realizarse una interpretación de los artículos 120 y 122 del Código Municipal que sea conforme con el Derecho de la Constitución, en el sentido de que la competencia asignada por dichos numerales a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para elaborar un manual general de puestos, se realiza en el entendido que dicho manual general constituye un instrumento técnico que facilite la elaboración de los manuales específicos de cada municipalidad.

 

Atentamente,

 

 

                                                            Grettel Rodríguez Fernández

                                                            Procuradora Adjunta

 

 

 

 

GRF/Kjm