OJ-019-2010

20 de abril, 2010

 

 

 

Señor

Marvin Rojas Rodríguez

Diputado

Partido Acción Ciudadana

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su Oficio PAC-MMR-136-2009 de fecha 25 de enero del 2009, recibido en esta Procuraduría General de la República el 30 de marzo del 2009, en el cual nos solicita criterio en relación a diversos aspectos de la Policía de Tránsito.  Específicamente se requiere de nuestro criterio, en relación con las siguientes interrogantes:

 

¿Tendría potestad legal el señor Director General de la Policía de Tránsito para hacer nombramientos en escalas jerárquicas que no son protegidas por el Régimen del Estatuto Policial? esto a pesar de que pudiera aducirse que tal situación es factible porque dicho personal sería personal de confianza del Director?....

Por otro lado también requiero de su apreciable criterio con relación a la potestad legal del llamado Consejo de Personal para la Policía de Tránsito, que fue creado por la Ley General de Policía, el cual, según se ha informado a este Despacho podría estar haciendo nombramientos en puestos de jefaturas obviando los procesos de concurso internos como lo manda la ley citada…

¿Sería procedente que funcionarios que pertenecen al Régimen Estatutario del Servicio Civil pudieran estar administrando Oficiales de Tránsito que son protegidos por el Régimen del Estatuto Policial?....

Finalmente requiero su criterio con relación a que, siendo que, como se me ha informado, la única institución para formar policías en este país es la Escuela Nacional Francisco J. Orlich, la cual es respaldada por una ley de la República, ¿sería procedente que en la actualidad se formen Oficiales de Tránsito en la llamada Escuela de Capacitación de la Policía de Tránsito sin tener, aparentemente, respaldo legal alguno?

 

 

De previo a pronunciarnos sobre los puntos consultados, debemos expresar nuestras disculpas por la tardanza en la emisión de la consulta requerida, todo justificado en la carga de trabajo que se lleva en esta oficina.

 

 

I.                   SOBRE EL RÉGIMEN DEL ESTATUTO POLICIAL Y EL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

 

De previo a contestar las preguntas formuladas, conviene repasar la diferencia entre el régimen del estatuto policial y el régimen de servicio civil.

 

El Régimen de Servicio Civil ha sido diseñado por el constituyente como un régimen de empleo general al que se encuentran sometidos,  como regla de principio, todos los funcionarios de los Ministerios que conforman el Estado.   Decimos que esta afirmación es una regla de principio, pues los mismos artículos constitucionales señalan por un lado, la existencia de grupos de funcionarios excluidos del régimen de servicio civil; y por otra parte, una reserva legal para la exclusión de otros grupos de funcionarios del régimen general. 

 

Sobre este aspecto, ya nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones, por lo que nos permitiremos reiterar lo señalado en el dictamen C-446-2007 del 14 de diciembre del 2007, en el que nos referimos a los funcionarios del Servicio de Vigilancia Aérea del Ministerio de Seguridad Pública:

 

“II.      SOBRE EL REGIMEN DEL SERVICIO CIVIL Y LA EXCLUSION DE LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS DE POLICIA

El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo, que busca garantizar la eficiencia de la Administración Pública.   Encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política en los artículos 191 y 192. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

Artículo 191.-“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

Artículo 192.-“Con las excepciones   que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

Sobre este punto la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha señalado:

“(…) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro de sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente.  Dicho régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (…)  Las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros funcionales de los que dependan aquellos servidores”.

De lo anterior derivamos que entre el Estado y sus servidores públicos existe una relación especial de empleo público, que encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política, llamada comúnmente “relación estatuaria”, que se rige por el Derecho Público. (Sala Constitucional, resolución 1696-1992 de las quince horas treinta minutos horas del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos)

En concordancia con las normas anteriores, los artículos 1 y 2  del Estatuto de Servicio Civil, señalan que “el Estatuto y sus reglamentos  regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores” entendiendo por aquellos a los trabajadores remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.

A partir de lo expuesto, como regla de principio, los funcionarios de los respectivos Ministerios y sus órganos desconcentrados estarán sujetos al régimen de Servicio Civil.  Decimos que la anterior es una regla de principio, por cuanto la misma Constitución Política señala, en el artículo 192 la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política, como ocurre en el caso de los miembros de las fuerzas de policía.

Tal es el caso del artículo 140 inciso primero de la Constitución Política, desarrollado por el Estatuto de Servicio Civil en el artículo 3 inciso b) y que expresan que los funcionarios de la fuerzas de policía se encuentran  excluidos del Régimen del Servicio Civil. Señalan las normas citadas lo siguiente:

Artículo 140.- “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; “

Artículo 3º.-“No se considerarán incluidos en este Estatuto:

b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares;”

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la regularidad constitucional de este artículo 3 antes citado, señalando que la exclusión de los miembros de las fuerzas policiales a través de ese artículo no es más que el desarrollo legislativo de lo ordenado por el artículo 140 inciso 1 constitucional.  Al respecto, señaló:

"..., es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la Administración Central, como de los entes descentralizados. Más esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen", frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores, respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como lo son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza (artículo 140 inciso 1.), dejando a la Ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. …

II. En razón de lo anterior, no encuentra esta Sala que el inciso b.) del artículo 3 del Estatuto de Servicio Civil, que dice:…  sea contrario al principio de igualdad -…. Además, la distinción en relación a "los miembros de la fuerza pública" es de orden constitucional -artículo 140 inciso 1°)-, por lo cual la norma impugnada lo que hace únicamente es desarrollar el concepto dado en la Constitución, por lo que lejos de ser inconstitucional, es acorde con sus enunciados. “(Sala Constitucional, resolución número 5222-1994 de las catorce horas cincuenta y un minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, el resaltado no es del original)

 

A partir de lo expuesto, podemos señalar que la exclusión de los funcionarios del régimen de servicio civil sólo puede ser efectuada a través de una norma de rango legal que determine esa exclusión, por lo que podemos afirmar que en esta materia existe una reserva de ley.

 

Sobre este particular, la Sala Constitucional señaló la imposibilidad de definir a un funcionario de una dependencia como funcionario de confianza de libre remoción –es decir, excluido del régimen de servicio civil-por la vía del decreto ejecutivo, señalado que existía una reserva legal en esta materia establecida por el artículo 192 de la Constitución Política.  Al respecto se señaló:

 

“Advierte esta Sala además que ni el Consejo Directivo ni el Ministro de Educación Pública pueden ignorar que la persona que ocupa el cargo de Director Ejecutivo del CEFOF es un funcionario público; que su relación con la Administración Pública está inserta en la regulación estatutaria del empleo público; que la libre remoción de estos funcionarios está restringida por la propia Constitución; y que el régimen de funcionarios de confianza establecido en los artículos 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil no está disponible como aquí se pretende para la potestad reglamentaria.  Todo lo anterior inclina a esta Sala a declarar con lugar el amparo y a ordenar la reinstalación del recurrente en el cargo que desempeñaba con anterioridad a los hechos que motivaron este recurso”  (Sala Constitucional, resolución número 1237-95 de las once horas treinta minutos del 3 de marzo de 1995, lo resaltado no es del original)

 

Ahora bien, como lo señalamos líneas atrás, la exclusión de los miembros de las fuerzas de policía, está efectuada por la misma Constitución Política, en el inciso 1 del artículo 140.  

 

En desarrollo de aquellos preceptos constitucionales, los artículos 6 y 32 de la Ley General de Policía, establece las fuerzas de policía que serán consideradas como parte del estatuto policial, dentro de las que expresamente se señala la Policía de Tránsito.   Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

"ARTÍCULO 6.  FUERZAS DE POLICÍA.

Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: La guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada de control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley."

Artículo 32- Competencia

La Policía de Tránsito se encargará de la vigilancia y el mantenimiento el orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos.”

 

En el mismo sentido, la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, establece que los inspectores de tránsito forman parte de las fuerzas de policía.  Dispone el artículo 197 de ese cuerpo normativo, lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 197.- Los inspectores de tránsito gozarán de los mismos derechos y facultades que ostentan los miembros de la Fuerza Pública en la actualidad o que ostenten en el futuro, para un mejor logro en el cumplimiento de las responsabilidades establecidas en esta Ley y en su Reglamento.

En lo que respecta al transporte de madera en trozas o productos forestales, los inspectores de tránsito deben velar porque se cumpla lo estipulado en la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de 1969 y sus reformas.”

 

Al tenor de lo expuesto, es claro que los oficiales de la Policía de Tránsito forman parte de las fuerzas de policía cubiertas por el Estatuto Policial y además, excluidos del régimen general de servicio civil por disposición constitucional y legal.

 

Ahora bien, hemos advertido en varios pronunciamientos, que no todo el personal que labora para una dependencia policial, forma parte del Estatuto Policial, pues únicamente podría considerarse como incorporados a las fuerzas de policía, a aquellos funcionarios que realicen labor policial.   Esto nos lleva a concluir, además, que en una misma dependencia pueden laborar funcionarios cubiertos por el régimen del estatuto policial, funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil o funcionarios de confianza o libre remoción. 

 

Así, al analizar la situación de diversas dependencias del Ministerio de Gobernación, Seguridad y Policía, esta Procuraduría advirtió que la Escuela de Policía Francisco J. Orlich, no es un cuerpo policial, y por lo tanto, sus funcionarios no están cubiertos por el estatuto policial sino por el estatuto de servicio civil, a pesar de que en las labores docentes participen miembros de la fuerza pública:

 

“A partir de lo expuesto, debemos efectuar una primera conclusión y es que el concepto de función policial debe ser entendido en concordancia con la función para la cual han sido creados dichos cuerpos policiales, pero además, resulta un concepto que debe ser interpretado en forma restrictiva, por un lado, por la existencia de una reserva de ley para ello (artículo 7 de la Ley General de Policía) y en segundo término, porque la consecuencia inmediata de la aplicación es la exclusión de diversos funcionarios del régimen de servicio civil, para lo que también se necesario que una ley ordinaria ordene tal exclusión (artículos 191 y 192 de la Constitución Política). …

Por otra parte, al no existir una norma de rango legal que excluya a los miembros de la Escuela de Policía del Régimen de Servicio Civil y los incluya dentro del Régimen del Estatuto Policial, no es posible considerar que los funcionarios de esas dependencias no están cubiertos por el régimen general que cobija a todos los funcionarios del Ministerio de Seguridad Pública.

En razón de lo expuesto, debemos concluir que la Escuela de Policía no es un cuerpo policial y tampoco realiza función policial, por lo que sus funcionarios deben considerarse cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.  Ello sin perjuicio de que miembros de las fuerzas de policía integrantes de un cuerpo policial puedan brindar la colaboración con la Escuela de Policía para capacitar a los funcionarios policiales, como una labor adicional y ocasional a la que realizan.”  (Dictamen C-100-2009 del 3 de abril del 2009)

 

Bajo la misma inteligencia, al analizar la situación del Servicio de Guardacostas, esta Procuraduría señaló:

 

Como se desprende de la lectura del artículo, la norma regula dos situaciones diferentes: por un lado, señala cuáles son los funcionarios incluidos dentro del régimen especial de policía – párrafo primero- y por otro lado, establece un procedimiento especial por el cual los funcionarios administrativos y de policía del Servicio Nacional de Guardacostas, pueden ser trasladados a otras dependencias – párrafo segundo-. 

De esta manera, deben considerarse incluidos dentro del régimen especial de policía a los funcionarios del Servicio Nacional de Guardacostas que realicen funciones policiales, así como a los funcionarios que expresamente señala la norma, a saber, Los jefes de los Departamentos Administrativo y de Operaciones, el asesor legal, el director de la Academia, los oficiales directores de las estaciones”   El resto de funcionarios que no realicen función policial y que no hayan sido incluidos expresamente en el régimen especial, no se encuentran cubiertos por la Ley General de Policía, y por lo tanto, deberán considerarse incluidos dentro del régimen general de servicio civil.

En efecto, tal y como lo señalamos en el apartado anterior, los funcionarios del Ministerio de Seguridad estarán cubiertos por el régimen de servicio civil, salvo que una norma expresamente los excluya de ese régimen.  Como adelantamos, los miembros de las fuerzas de policía han sido excluidos del régimen por disposición expresa de la Constitución Política y del propio Estatuto de Servicio Civil, por lo que además de estos servidores, sólo se pueden considerar excluidos aquellos funcionarios que expresamente se indican en el artículo 21 citado líneas atrás, y no la generalidad de los trabajadores del Servicio Nacional de Guardacostas como parece entenderlo la Asesoría Jurídica.   

Ello es así, por cuanto una interpretación que excluya a todos los funcionarios que realizan labores administrativas del régimen general, violenta el sentido literal del artículo 21,  pero además supone realizar una interpretación ampliativa de la norma que resulta contraria a la doctrina y jurisprudencia que informan los artículos 191 y 192 de la Constitución Política en los términos expuestos líneas atrás.  (Dictamen C-167-2007 del 21 de mayo del 2007)

 

 

II.                SOBRE EL FONDO

 

Partiendo del marco anterior, procederemos a responder las preguntas que nos hace el Señor Diputado.

 

 

-          ¿TENDRÍA POTESTAD LEGAL EL SEÑOR DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA DE TRÁNSITO PARA HACER NOMBRAMIENTOS EN ESCALAS JERÁRQUICAS QUE NO SON PROTEGIDAS POR EL RÉGIMEN DEL ESTATUTO POLICIAL.?; ESTO A PESAR DE QUE PUDIERA ADUCIRSE QUE TAL SITUACIÓN ES FACTIBLE PORQUE DICHO PERSONAL SERÍA PERSONAL DE CONFIANZA DEL DIRECTOR....

 

Como lo indicamos líneas atrás, es posible que en una misma dependencia de una fuerza policial, coexistan tanto funcionarios sujetos al régimen policial, como funcionarios sujetos al régimen de servicio civil o funcionarios de confianza. 

 

Bajo esta inteligencia, es posible establecer que dentro de la estructura administrativa de la Policía de Tránsito, el Director General de la Policía de Tránsito tenga bajo su responsabilidad tanto a funcionarios sujetos al régimen policial, como funcionarios que no están sujetos a este régimen, en el tanto el Director General de la Policía de Tránsito ejerza las competencias del superior jerárquico, de conformidad con lo que establece el artículo 102 de la Ley General de la Administración, que dispone:

 

 

 

Artículo 102.-

El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;

b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;

c) Ejercer la potestad disciplinaria;

d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;

e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores.

 

Ahora bien, el órgano competente para realizar el nombramiento del funcionario, dependerá del régimen al que se encuentra sujeto el funcionario, así como del puesto que desempeñe, por lo que no sería posible establecer una regla general en torno a la competencia para el nombramiento de los funcionarios que estén sujetos a la relación de jerarquía con el Director General de la Policía de Tránsito.

 

 

-           POR OTRO LADO TAMBIÉN REQUIERO DE SU APRECIABLE CRITERIO CON RELACIÓN A LA POTESTAD LEGAL DEL LLAMADO CONSEJO DE PERSONAL PARA LA POLICÍA DE TRÁNSITO, QUE FUE CREADO POR LA LEY GENERAL DE POLICÍA, EL CUAL, SEGÚN SE HA INFORMADO A ESTE DESPACHO PODRÍA ESTAR HACIENDO NOMBRAMIENTOS EN PUESTOS DE JEFATURAS OBVIANDO LOS PROCESOS DE CONCURSO INTERNOS COMO LO MANDA LA LEY CITADA

 

De conformidad con los artículos 54 y 55 de la Ley General de Policía, en cada Ministerio debe existir un Consejo de Personal.  Disponen los artículos en mención, lo siguiente;

De la Organización del Consejo de Personal

Artículo 54°—Constitución y rango

Para las fuerzas de policía, en cada ministerio existirá un Consejo de Personal cuya competencia fundamental es la seguridad pública.

Ese Consejo lo integrarán los siguientes miembros: el Oficial Mayor, el Jefe del Departamento Legal, el Jefe del Departamento de Personal, el Director de la Escuela Nacional de Policía y el jerarca policial de mayor rango en el cuerpo respectivo. Lo presidirá el Oficial Mayor; en su ausencia el Jefe de Personal y, en ausencia de ambos, el Jefe del Departamento Legal. Únicamente podrá sustituir a cada miembro de este Consejo el funcionario de rango inmediato inferior de la dependencia respectiva.

Artículo 55°—Atribuciones

Son atribuciones del Consejo de Personal:

a) Conocer los reclamos originados en disposiciones emanadas de cualquier jerarca de las dependencias de las fuerzas de policía.

Los jerarcas del Consejo de Personal deberán abstenerse de votar, en asuntos que previamente hayan conocido y sobre los que hayan emitido criterio.

b) Determinar las políticas generales del Departamento de Personal respectivo.

c) Refrendar las listas de servidores elegibles confeccionadas por el Departamento de Personal, a fin de que el ministro respectivo efectúe los nombramientos correspondientes.

d) Conocer y resolver, en primera instancia, las recomendaciones de despido y las suspensiones temporales, al aplicar el régimen disciplinario, así como elevar el asunto ante el ministro respectivo, se apele o no la resolución de que se trate.

e) Las demás atribuciones que la presente Ley y sus Reglamentos le confieran.

 

De conformidad con lo señalado en las normas anteriores, el Consejo de Personal no tiene la competencia de nombrar o remover a los miembros de las fuerzas de policía, ya que dicha competencia ha sido asignada por la Constitución Política al Poder Ejecutivo en sentido estricto, es decir, al Presidente de la República y al Ministro del Ramo, tal y como lo señalamos en el apartado anterior.

 

Bajo esta inteligencia, debemos interpretar que las competencias asignadas al Consejo de Personal en materia de nombramiento y remoción de funcionarios, son competencias asesoras del Poder Ejecutivo, tal y como lo ha advertido ya esta Procuraduría General de la República, que en el pronunciamiento C-419-2006 del 20 de octubre del 2006, señaló:

 

“ La Constitución Política atribuye al Poder Ejecutivo la potestad de remover los funcionarios de la fuerza pública. Lo que excluye la posibilidad de que el Consejo de Personal se vea atribuida una potestad con ese contenido. El conocimiento que tenga de las recomendaciones del órgano director del procedimiento administrativo permite al Consejo asesor, dando recomendaciones, al Poder Ejecutivo. (….)

La potestad de remover a los miembros de la fuerza pública es, por consiguiente, una competencia reservada, por la Constitución, a favor del Poder Ejecutivo en sentido estricto; es decir, del Presidente y el Ministro del Ramo (artículo 140 constitucional y 21.2 de la Ley General de la Administración Pública).

En este sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional, la cual en su voto N° 1648-2001 del 27 de febrero de 2001 indicó:

“Único: De los documentos allegados al expediente, se desprende que a la amparada se le despidió de conformidad con lo previsto en el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política -según lo establecido en el Acuerdo ejecutivo número 072-2001 MSP (ver escrito y documento a folios 10 a 13 del expediente)-, por lo que, como en reiteradas ocasiones lo ha manifestado esta Sala, el despido no resulta ilegítimo, ya que el Presidente de la República y el Ministro del ramo, tienen la facultad -de acuerdo al texto constitucional-, de nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, por ello no se observa que la disposición impugnada le haya causado menoscabo alguno a los derechos fundamentales de la recurrente, más si se toma en cuenta, que al tiempo de acordarse su destitución, la recurrente no se encontraba cubierta por la inamovilidad y estabilidad que establece el Estatuto Policial, toda vez que no contaba con el Curso Básico Policial. En razón de lo anterior el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”

En consecuencia, resultaría contrario al Derecho de la Constitución, cualquier norma de orden legal o inferior que atribuya a otro órgano, aún cuando perteneciera al Poder Ejecutivo en sentido lato, la potestad de remoción de los miembros de la fuerza pública, limitando las potestades reservadas al Presidente y el respectivo Ministro. Sobre el particular se ha pronunciado la Sala Constitucional en su voto No. 1588-91 del 16 de agosto de 1991:

“Por disposición Constitucional -y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias deben ser funcionarios de absoluta lealtad establece también -como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar, remover a los miembros que componen dicha fuerza pública.

Sería así, inconstitucional cualquier ley que -en contra de aquella disposición- dejara sin efecto la facultad del Presidente y su Ministro, aunque -sin entrar a analizarlo por no ser motivo de consulta- en determinados casos y por las especiales características y circunstancias de su particular desempeño algunos cuerpos de policía (que se desempeñan en la función de policía del Estado) podrán gozar de estabilidad (policía administrativa en sentido lato).” (…)

Efectivamente, una interpretación que atribuyera al Consejo de Personal la potestad para dictar el despido de un policía, devendría contraria al propio texto de la Ley General de Policía que claramente establece esta potestad como propia del Poder Ejecutivo, y devendría inconstitucional por cuanto violentaría la reserva establecida en la norma fundamental a favor del Poder Ejecutivo en sentido estricto.

Por consiguiente, lo propio es interpretar el inciso d) del numeral 55 relacionándolo con lo prescrito en el artículo 53, y, por supuesto, considerando lo establecido en el ordenamiento constitucional.

En este orden de ideas, debe decirse que la función del Consejo de Personal no es en modo alguno sustituir al Ministro en su potestad de resolver y dictar el despido, sino que la competencia del Consejo se circunscribe a conocer las recomendaciones de despido, que por causa justificada, se deriven de los procedimientos administrativos abiertos, y elevarlos para conocimiento del Poder Ejecutivo. El órgano constitucional, previo pronunciamiento del Consejo de Personal, deberá resolver en definitiva sobre el despido. …

En conclusión, a la luz de una interpretación sistemática del numeral 55, inciso d) de la Ley General de Policía, se debe entender correctamente que la potestad de despedir a un miembro de la policía de tránsito no descansa en el Consejo de Personal, sino en el Poder Ejecutivo – que para el caso de consulta vendría a ser el Presidente y el Ministro de Obras Públicas y Transportes -, limitándose la competencia del Consejo de Personal a emitir un pronunciamiento previo al despido.

Se sigue de lo anterior que el artículo 53 del Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito no puede ser considerado una norma atributiva de competencia al Consejo de Personal para decidir “en primera instancia”, sobre el despido de un funcionario.”

 

Ahora bien, como lo indicamos líneas atrás, tanto la competencia de nombramiento como la de remoción de los miembros de las fuerzas de policía, está otorgada por la Constitución Política al Poder Ejecutivo en sentido estricto, por lo que los razonamientos expuestos en aquella oportunidad resultan igualmente aplicables al caso del nombramiento de los miembros de las fuerzas de la policía de tránsito.

 

En efecto, de acuerdo con el artículo 55 inciso c) de la Ley de Policía transcrito líneas atrás, el Consejo de Personal debe “refrendar” las listas de servidores elegibles, a efectos de que el Ministro correspondiente efectúe el nombramiento.  En estos supuestos, debemos interpretar que el Consejo de Personal verifica que los procesos de nombramiento sean efectuados conforme a la ley y recomienda al órgano competente que continúe con el procedimiento de nombramiento.

 

Bajo ningún supuesto podríamos interpretar que la norma está autorizando al Consejo de Personal a efectuar nombramientos, pues tal interpretación sería contraria al texto del artículo 140 inciso 1 de la Constitución Política.

 

 

-           ¿SERÍA PROCEDENTE QUE FUNCIONARIOS QUE PERTENECEN AL RÉGIMEN ESTATUTARIO DEL SERVICIO CIVIL PUDIERAN ESTAR ADMINISTRANDO OFICIALES DE TRÁNSITO QUE SON PROTEGIDOS POR EL RÉGIMEN DEL ESTATUTO POLICIAL?....

 

De acuerdo con los valores que se incorporaron a nuestra Constitución Política, las fuerzas de policía que puedan llegar a existir, siempre estarán sujetas al control del poder civil, por lo que como regla de principio, podemos decir que todos los funcionarios que formen parte de los cuerpos policiales del país están sujetos al mandato de funcionarios civiles.  

 

En efecto, de conformidad con los artículos 12, 139 y 140 de la Constitución Política, las fuerzas de policía creadas para la vigilancia y conservación del orden público, están sujetas al control del Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno.   Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 12.-

Se proscribe el Ejército como institución permanente.  Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias.

Sólo por convenio continental o para la defensa nacional podrán organizarse fuerzas militares; unas y otras estarán siempre subordinadas al poder civil: no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma individual o colectiva.

ARTÍCULO 139.- Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República: ….

3) Ejercer el mando supremo de la fuerza pública;

ARTÍCULO 140.-

Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;…

6) Mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertadas públicas;….

16) Disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país;

 

De acuerdo con las normas constitucionales, cualquier fuerza de policía que pueda llegar a integrarse, estará siempre sujeta al poder civil, tal y como lo ha expresado la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que ha señalado que:

 

“En nuestra Constitución Política, los constituyentes de 1949 trazaron las líneas maestras del civilismo costarricense, siendo una de ellas el " repudio al ejército como institución permanente ", quedando precisamente plasmado el rechazo legal y moral de nuestra sociedad a todo resabio de corte militar en la aplicación de nuestras leyes, aún las que regulan las fuerzas de policía. (Sala Constitucional, resolución número 782-95 de las diecisiete horas del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cinco)

 

Aplicando las normas anteriores al caso concreto, podemos advertir que los funcionarios de la Policía de Tránsito, en el tanto forman parte de las fuerzas de policía destinadas a resguardar la seguridad y el orden de la Nación, están sujetas al poder civil ejercido por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

 

En atención a lo expuesto, es claro que no existe ningún reparo jurídico en establecer, como regla de principio,  que un miembro de las fuerzas de policía pueda estar sujeto a la relación jerárquica de un funcionario que no sea miembro de estas fuerzas de policía, ya que como lo indicamos, ese era el esquema ideado por nuestros constituyentes al promulgarse la Constitución Política de 1949.

 

Cabe advertir, no obstante, que la existencia de un deber de obediencia derivado de la relación de jerarquía, debe ser determinado en cada caso concreto.

 

 

-           FINALMENTE REQUIERO SU CRITERIO CON RELACIÓN A QUE, SIENDO QUE, COMO SE ME HA INFORMADO, LA ÚNICA INSTITUCIÓN PARA FORMAR POLICÍAS EN ESTE PAÍS ES LA ESCUELA NACIONAL FRANCISCO J. ORLICH, LA CUAL ES RESPALDADA POR UNA LEY DE LA REPÚBLICA, ¿SERÍA PROCEDENTE QUE EN LA ACTUALIDAD SE FORMEN OFICIALES DE TRÁNSITO EN LA LLAMADA ESCUELA DE CAPACITACIÓN DE LA POLICÍA DE TRÁNSITO SIN TENER, APARENTEMENTE, RESPALDO LEGAL ALGUNO?

 

La Escuela Nacional de Policía es creada por la Ley General de Policía, de conformidad con lo establecido en los artículos 93 y 94, que disponen lo siguiente:

 

CAPITULO IX

ADIESTRAMIENTO Y CAPACITACION

ARTICULO 93.- ENTES ENCARGADOS DE BRINDARLOS.

Las labores de adiestramiento y capacitación policial estarán a cargo de la Escuela Nacional de Policía Francisco J. Orlich y de cualquier entidad pública, autorizada para ese fin por el Ministerio de Educación Pública y por el Consejo de Seguridad Nacional.

 (Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley N° 8449 del 14 de junio del 2005, que lo traspasó del antiguo 87 al 93 actual del artículo).

ARTÍCULO 94.- CRITERIOS.

El adiestramiento y la capacitación policial se fundamentarán en los siguientes criterios:

a) Tendrán carácter profesional y permanente.

b) Serán convalidados por el Ministerio de Educación Pública.

c) No tendrán carácter militar y, en consecuencia, su orientación será civilista, democrática y defensora de los derechos humanos.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley N° 8449 del 14 de junio del 2005, que lo traspasó del antiguo 88 al 94 actual del artículo).

 

Como se desprende de las normas anteriores, la Escuela Nacional de Policía no fue establecida como la única escuela autorizada para formar funcionarios policiales, ya que el propio artículo 93 de la Ley General de Policía, establece la posibilidad de que existan otras entidades destinadas a la formación de los cuerpos de policía, atendiendo a la especialización que cada una de las fuerzas de policía pueda tener. 

 

Cabe señalar que el artículo 93 antes transcrito no ha presentado modificaciones en su texto durante su vigencia, por lo que podemos afirmar que la posibilidad de que existan otras escuelas destinadas a la formación de policías, ha existido desde la promulgación de la Ley General de Policía en el año 1994.

 

           

III.      CONCLUSIONES

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  Es posible que en una misma dependencia de una fuerza policial, coexistan tanto funcionarios sujetos al régimen policial, como funcionarios sujetos al régimen de servicio civil o funcionarios de confianza.    Bajo esta inteligencia, es posible establecer que dentro de la estructura administrativa de la Policía de Tránsito, el Director General de la Policía de Tránsito puede tener bajo su responsabilidad tanto a funcionarios sujetos al régimen policial, como funcionarios que no están sujetos a este régimen.

 

2.                  El Consejo de Personal no tiene la competencia de nombrar o remover a los miembros de las fuerzas de policía, ya que dicha competencia ha sido asignada por la Constitución Política al Poder Ejecutivo en sentido estricto, es decir, al Presidente de la República y al Ministro del Ramo.

 

3.                  Las competencias asignadas al Consejo de Personal en materia de nombramiento y remoción de funcionarios, son competencias asesoras del Poder Ejecutivo, tal y como lo ha advertido ya esta Procuraduría General de la República en el pronunciamiento C-419-2006 del 20 de octubre del 2006.

 

4.                  Los funcionarios de la Policía de Tránsito, en el tanto forman parte de las fuerzas de policía destinadas a resguardar la seguridad y el orden de la Nación, están sujetas al poder civil ejercido por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, tal y como lo establece la Constitución Política.

 

5.                  En atención a lo expuesto, es claro que no existe ningún reparo jurídico en establecer, como regla de principio,  que un miembro de las fuerzas de policía pueda estar sujeto a la relación jerárquica de un funcionario que no sea miembro de estas fuerzas de policía, ya que como lo indicamos, ese era el esquema ideado por nuestros constituyentes al promulgarse la Constitución Política de 1949.

 

6.                  La Escuela Nacional de Policía no fue establecida como la única escuela autorizada para formar funcionarios policiales, ya que el propio artículo 93 de la Ley General de Policía, establece la posibilidad de que existan otras entidades destinadas a la formación de los cuerpos de policía, atendiendo a la especialización que cada una de las fuerzas de policía pueda tener.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

GRF/Kjm