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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 074
 
  Dictamen : 074 del 20/04/2010   

20 de abril, 2010


C-074-2010


 


Licenciado


Dagoberto Sibaja Morales


Director General


Registro Nacional


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos complace referirnos a su atento oficio N° DGRN-0155-2010 de fecha 5 de febrero del año en curso, recibido en este Despacho el día 10 de febrero siguiente.


 


Mediante el oficio de referencia se solicita a este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, emitir criterio sobre si es posible designar a un miembro de la Junta Administrativa del Registro Nacional como integrante de la terna, y que eventualmente sea nombrado como representante del Registro Nacional dentro del Consejo Superior Notarial.


 


Junto con el oficio de cita se remite el criterio vertido por el asesor legal de la Junta Administrativa del Registro Nacional respecto al tema, en el que se exponen las siguientes conclusiones:


 


“El Registro Nacional y el Ministerio de Justicia tienen el deber legal de designar un representante propietario y otro suplente ante el Consejo Superior Notarial.


 


Las personas designadas deben cumplir con los requisitos mínimos que establece el artículo 22 de la Ley 8795.


 


Ha sido opinión de la Procuraduría que, normalmente, las leyes respectivas establecen en estos casos que el representante debe ser parte del órgano u ente, y que  ello, en su criterio permite lograr  de mejor forma la tutela de los intereses ante el órgano colegiado.


 


La tesis anterior, en la medida que estime que la designación de una persona que no forme parte del órgano u ente produce nulidad de cualquier tipo del acto administrativo de designación, y ante la ausencia de norma expresa que así lo disponga, es contraria al principio de legalidad y a las reglas de la discrecionalidad administrativa.


 


El notariado público es y consiste en el ejercicio de una Función Pública.


 


En el caso concreto de la Ley 8795 se regula el contenido del acto de designación con los requisitos mínimos alcanzados, y deja a la discrecionalidad administrativa el resto del contenido del acto, no  imponiéndose la obligación de que el representante de las instituciones públicas forme parte de éstas.


 


Los miembros de la Junta Administrativa del Registro Nacional son funcionarios públicos de éste.


 


El Registro Nacional y el y el Ministerio de Justicia pueden designar como sus representantes ante el Consejo Superior Notarial a personas que formen parte de su organización o a terceros, siempre que con ello se cumpla con los requisitos mínimos previstos en la Ley 8795, y se respeten las reglas de la discrecionalidad administrativa.”


 


I.                   ANÁLISIS DE FONDO


 


a.                  Sobre la naturaleza e integración del Consejo Superior Notarial. La figura de la representación en la integración de órganos colegiados.


 


La Ley N° 8795 introdujo una serie de modificaciones al Código Notarial, dentro de las cuales interesa destacar la creación del Consejo Superior Notarial, el cual es un órgano colegiado, por lo que resulta conveniente retomar algunas consideraciones sobre esta figura del Derecho Administrativo.


 


La doctrina lo ha definido señalando que "...el órgano colegiado se caracteriza porque su titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del órgano deje de ser un acto simple y no complejo...." (R, PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común, Marcial Pons, 1999, p. 127).


 


En ese mismo sentido, doctrinalmente se ha señalado que un órgano colegiado “...está integrado  por varias personas   físicas  que se encuentran  en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que  sea la manifestación ideológica  (voluntad o juicio)  colectivamente expresada  por todas esas personas la que se considere manifestación del órgano”. (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, Barcelona, Editorial Bosch, Tomo I, 1970, p.110).


           


Tal y como se desprende de las citas anteriores, la titularidad del órgano colegiado reside en una pluralidad de personas, por lo  resulta de  gran  importancia la forma en que se integren sus miembros, la cual debe ser conforme con el ordenamiento jurídico para que sus actuaciones sean válidas y eficaces.


 


Ahora bien, respecto a la integración del Consejo Superior Notarial, es necesario señalar que, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley 8795, éste deberá estar conformado por cinco integrantes: un representante del Ministerio de Justicia  y Paz, un representante del Registro Nacional, un representante de las universidades públicas, un representante de la Dirección General del Archivo Nacional y un representante del Colegio de Abogados, los cuales serán designados por el Consejo de Gobierno de las ternas que cada una de las instituciones le remita para tal efecto.


 


En este sentido, la citada norma establece como requisitos para poder ser nombrado en el puesto, lo siguiente:


 


“(…)


 


Las personas designadas requieren lo siguiente:


 


1)      Tener al menos diez años de ejercicio notarial y/o docencia universitaria en materia notarial y registral, en el caso de los representantes del Colegio de Abogados y las universidades públicas y, al menos cinco años de experiencia en la función pública vinculada directamente a la actuación notarial y registral, para los demás representantes de las instituciones estatales.


 


2)      Poseer reconocida solvencia moral.


 


 


3)      No haber sido suspendidas o inhabilitadas por falta grave en los últimos diez años antes de su designación, por razón de su ejercicio como notario público o abogado.


 


4)      No haber sido condenadas en los últimos diez años, por delitos contra la propiedad, buena fe, administración de justicia, fe pública o delitos relativos a la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N.° 8204, de 26 de diciembre de 2001, y sus reformas.”


 


Ahora bien, en atención al tema consultado, es necesario señalar que la Procuraduría ha indicado en numerosas ocasiones que en la figura de la representación en órganos colegiados públicos se constituye como un requisito implícito el que las personas designadas sean funcionarios públicos que pertenezcan o estén vinculados de forma directa con la institución a la que van a representar en el seno del órgano.


 


            En este sentido, consideramos conveniente plasmar una pequeña reseña de la línea jurisprudencial que ha sostenido esta Procuraduría.  Al respecto, mediante el dictamen N° C-266-95 del 21 de diciembre de 1995, se indicó:


 


“Se puede extraer de lo expuesto que el sentido de las diversas representaciones, es que el Poder Ejecutivo tenga portavoces en el seno de las Juntas Directivas u órganos colegiados para evitar conflictos de competencia, con el propósito de buscar una relación de coordinación o nexo del Poder Ejecutivo con el ente u órgano descentralizado que garantice eficiencia en la toma de decisiones.


 


De ahí que sea el Ministro o el Jerarca el que designa al representante, designación inspirada en criterios estrictamente técnicos y organizativos para garantizar la idoneidad del representante, el cual debe prestar una actividad dentro del Ministerio.


 


Nótese que se puede entresacar de las anteriores ideas que la integración colegiada de los órganos administrativos, tiende no sólo hacia la coordinación administrativa, sino además hacia una garantía a la sujeción de la potestad directiva, todo lo cual es criterio de esta Procuraduría, que sólo es posible garantizar mediante el nombramiento de funcionarios públicos como miembros integrantes de aquellos.


 


Finalmente, no debe olvidarse que conforme lo establece el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública:


 


‘La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.’


 


Así las cosas, para lograr determinar claramente aquellos casos de excepción en los cuales no es aplicable la regla genérica según la cual es preciso nombrar tan sólo funcionarios públicos para la integración de órganos administrativos colegiados, será preciso acudir a la regla legal que así lo autorice en forma expresa a la Administración.”


 


En ese mismo sentido, en el dictamen N° C-057-96 del 18 de abril de 1996, se dispuso lo siguiente:


 


“(…) esta Procuraduría concluye, que la representación pública institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia previa del representante con la institución representada, salvo disposición legal en contrario”.


 


También sobre este tema, en nuestra opinión jurídica N° 0J-073-2000 del 7 de julio del 2000, indicamos lo siguiente:


 


“… cuando la ley de creación de un determinado órgano colegiado establece que el mismo estará integrado por representantes o delegados de determinadas instituciones y sectores, deja entrever el interés del legislador por crear un vínculo entre el órgano creado y la institución y  sectores a los que confiere representación.  Por consiguiente, las personas que se designen efectivamente tienen que ser representantes de tales instituciones y sectores.”.


 


Posteriormente, mediante dictamen N° C-253-2004 del 31 de agosto de 2004, señalamos:


 


“Cabe indicar que si bien podría pensarse en la posibilidad de que el CONARE designe para el cargo a una persona que no sea funcionario público, lo cierto es que cuando una norma dispone que un órgano colegiado debe tener dentro de su integración a un representante de alguna institución, ésta debe designar a un funcionario suyo para que cumpla esa labor.


 


Las razones en que se fundamenta esa tesis son evidentes.  En caso de que se trate de un órgano colegiado donde sus integrantes representen intereses contrapuestos de diversos sectores, es de esperar que un funcionario de la institución representada conozca más a fondo (que un particular) los intereses que debe defender. 


 


Del mismo modo, si se trata de un órgano técnico, conformado tomando en cuenta ya no los intereses de las instituciones representadas, sino la especialidad de cada una de ellas, es razonable suponer que un funcionario de la institución posea mayores conocimientos técnicos que una persona que no lo es. 


 


Adicionalmente, el vínculo entre un funcionario y la institución que representa es, en principio, más fuerte y permanente que el que podría existir entre las distintas estructuras de esa institución y un particular.


(…)


 


Además, en esa misma línea de pensamiento, mediante el dictamen N° C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, indicamos lo siguiente:


 


“La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone…”


 


No hay duda que la importancia de que los colegios representativos sean integrados por un miembro de cada uno de los sectores designados, radica en el hecho de que cada uno de ellos conoce más a fondo los intereses que debe defender, logrando una mayor identificación con el grupo al que pertenece. Es por lo anterior, que resulta indispensable que las postulaciones que se realicen de los candidatos, se hagan respetando el sentido de pertenencia que caracteriza a estos órganos, y que en consecuencia, cada representante salga del seno de su respectivo sector.”


 


Más recientemente, en nuestro dictamen N° C-444-2008 del 16 de diciembre del 2008, expresamos:


 


 “En esa oportunidad se indicó que el Consejo Directivo de dicha institución constituye un órgano representativo de intereses, el cual se caracteriza por estar integrado por un miembro de cada uno de los sectores designados normativamente, pues éstos conocen más a fondo las necesidades que deben defender, logrando una mayor identificación con el grupo al que pertenecen, razón por la cual no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone.”


 


De las consideraciones expuestas es posible extraer claramente como conclusión que la figura de la representación en órganos colegiados públicos implica necesariamente que los representantes elegidos sean funcionarios públicos vinculados de forma previa a la institución que representan, porque con ello se busca garantizar la debida coordinación entre las instituciones involucradas, un mayor conocimiento técnico en la materia de que se trate y que efectivamente se defiendan los intereses de la institución u órgano al que se representa.


 


Así las cosas, es esa relación de pertenencia y ese vínculo funcionarial entre la persona designada y la Administración que representa lo que permite cumplir a cabalidad con la función encomendada al representante.


 


Tal es la regla en esta materia, salvo que expresamente la norma disponga la posibilidad de que sea un particular, en caso de que se hayan tenido en cuenta razones especiales que determinen la posibilidad de nombrar un tercero ajeno a la Administración para que cumpla esa función.


                 


 


b.                 Sobre la Junta Administrativa del Registro Nacional


 


Para efectos de responder a la consulta planteada, es necesario desarrollar algunas consideraciones concernientes a la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro Nacional y sus respectivas competencias.


 


En primer lugar, es importante señalar que dicha Junta es un órgano adscrito al Ministerio de Justicia, encargado de dirigir el Registro Nacional, tal y como lo establece el artículo 3 de la Ley de Creación del Registro Nacional, que se transcribe  a continuación:


 


“El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley y cuyas funciones generales serán:


 


a)      Dictar las medidas de organización y funcionamiento de sus dependencias;


 


b)      Proteger, conservar sus bienes y velar por su mejoramiento;


c)       Formular y ejecutar los programas de mejoras, de acuerdo con las necesidades de las dependencias a su cargo;


 


d)      Administrar los fondos específicos asignados a cada una de ellas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas, dictando los presupuestos, acordando los gastos, haciendo las inversiones que estimare adecuadas, promoviendo y resolviendo las licitaciones que fueren del caso, con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República y la presente ley; y


 


e)       Preparar los proyectos de ley y reglamentos necesarios y dictar los reglamentos internos para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias.”


 


Ahora bien, es necesario señalar que tal órgano está conformado por siete miembros, que son designados mediante un acto válido y eficaz de investidura y que prestan servicios a la Administración como parte de su organización, por lo que, de conformidad con el artículo 111 de la Ley General de Administración Pública, son funcionarios públicos.  


 


Respecto a la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro, esta Procuraduría, mediante el dictamen N° C-189-96 del 27 de noviembre de 1996,  señaló:


 


“…podemos afirmar ya que la Junta Administrativa del Registro Nacional no es un ente público descentralizado, sino que constituye una organización incrustada en el aparato estatal y, concretamente, como órgano del Ministerio de Justicia. Dirige un complejo orgánico cuyas atribuciones siguen siendo propias del Estado, sea, no ha operado una descentralización competencial que permita reconocer la aparición de un nuevo ente público. Ahora bien, la particularidad de ese órgano es que goza de un patrimonio propio y de autonomía financiera en su gestión."


 


Asimismo, en cuanto a las atribuciones de este Órgano con respecto al Registro Nacional, en el dictamen de cita, se expresó:


 


"A la Junta le compete, además de la gestión financiero- presupuestaria de los fondos que maneja paralelamente, la dirección superior -en el campo administrativo- del Registro Nacional, asignándosele expresamente un rol de creación normativa. Con ello, atribuciones que en principio son del Ministerio de Justicia como jerarca de la respectiva organización, resultan legalmente desplazadas hacia un órgano inferior; aunque, en tal instancia inferior, el Ministro aparece como protagonista, al ser el presidente y el representante legal de la Junta Administrativa, así como figura clave en la designación de los restantes miembros de ese órgano colegiado. Se trata, en definitiva, de un órgano con potestades decisorias internas y externas, en el campo de la organización registral del país, cuyo establecimiento obliga al Ministro a deliberar en su seno las disposiciones generales y políticas públicas en tal materia. Aunque lo anterior es suficiente para reconocer en la especie el fenómeno de la desconcentración, a mayor abundamiento hay que considerar que, de interpretarse lo contrario, quedaría la Junta reducida a ser una simple instancia consultiva del jerarca ministerial; asunto que, obviamente, contradice el espíritu de la legislación que se analiza." (El resaltado no es del original)


 


Tal y como se observa, la Junta Administrativa del Registro Nacional ejerce funciones de dirección superior a nivel administrativo sobre el Registro Nacional, en las competencias específicas que se le han atribuido por ley, razón por la cual considera esta Procuraduría que sus miembros son funcionarios públicos que se encuentran vinculados de forma directa con el Registro, por lo que –si cumplen con los demás requisitos establecidos en el numeral 22 de la Ley 8795– pueden ser designados como integrantes de la terna para eventualmente ejercer la representación del Registro Nacional dentro del Consejo Superior Notarial.


 


Lo anterior, en razón de que las funciones desempeñadas en la Junta y el ligamen institucional existente entre ésta y el Registro Nacional, permite garantizar una adecuada coordinación institucional, la defensa de los intereses del Registro y los acredita como personas vinculadas directamente a la actuación notarial y registral  con conocimientos y experiencia en el tema.


 


c.                  Acerca del principio de legalidad, las reglas de la discrecionalidad administrativa y la posición de esta Procuraduría sobre la representación en órganos colegiados públicos


 


En abono a lo ya indicado, no podemos dejar de señalar que la jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría General sobre el tema que aquí interesa, no riñe en forma alguna con las reglas de la discrecionalidad en el ejercicio de potestades administrativas, en particular con el principio de interdicción de arbitrariedad, ni menos aún con el principio de legalidad, tal y  como se afirma –equivocadamente– en el criterio legal vertido por el Lic. Carlos Eduardo Quesada Hernández, en su condición de asesor legal externo de la Junta Administrativa del Registro Nacional.


 


En este sentido, es necesario señalar que la discrecionalidad no faculta a la Administración para actuar desvinculada del bloque de legalidad, sino que, por regla de principio, la Administración sólo puede actuar dentro de los márgenes del propio ordenamiento jurídico, eligiendo entre varias soluciones posibles que respeten el bloque de legalidad. 


 


Bajo este entendido, es de rigor señalar que si bien es cierto al escoger a las personas para que integren la terna que será propuesta al Consejo de Gobierno el Registro tiene discrecionalidad para su elección, ello debe ser correctamente entendido en el sentido de que dentro del universo de posibles candidatos para acceder al puesto se pueden escoger libremente y sin agotar un proceso de selección predeterminado, a los candidatos de su preferencia, pero dentro del bloque de legalidad, de ahí que esa escogencia no puede estar en contra de un requisito que – como ya vimos– integra el propio contenido de la norma, cual es el alcance del concepto de representante.


 


Recordemos que, a la luz de la doctrina del derecho administrativo, “La potestad de elección y determinación en que consiste la discrecionalidad no es ilimitada. La discrecionalidad no se da al margen de la ley sino excepcionalmente y, en todo caso, nunca puede darse en contra de la ley. El ordenamiento jurídico, con su conjunto de normas escritas y no escritas, es el único origen posible de una potestad discrecional. Este origen necesario impone a la discrecionalidad una serie de límites, internos y externos.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, Edición 2002, tomo I, Editorial Stradtmann, San José: 2002, p. 84-97.)


 


A mayor abundamiento, debemos agregar que en el dictamen N° C-180-2006 del 15 de mayo del 2006  –refiriéndose en esa oportunidad a la discrecionalidad en el nombramiento de funcionarios de confianza–, señalamos lo siguiente:


 


“Conviene advertir que a pesar de que se reconoce que los empleados de confianza son de libre selección y remoción, y que por ende, el grado de discrecionalidad en ese sentido es amplio, estimamos que si bien ellos no deben acreditar su idoneidad para el cargo por el procedimiento concursal estatutario o de mérito por oposición, porque expresamente están exceptuados de él (art. 3 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil), lo cierto es que deberán reunir ciertos requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño de sus funciones; requisitos mínimos, incluso de preparación académica y de experiencia, que dependerán de las funciones específicas que conformen el puesto.


 


Según lo afirmamos, la categorización del puesto de confianza no depende de la mera designación que se le dé al puesto, sino de la naturaleza propia de las funciones a desempeñar. Por consiguiente consideramos que tampoco es aceptable desde todo punto de vista jurídico que la designación de una persona en aquellos puestos descanse solamente en la voluntad psicológica del funcionario que lo nombra. Como dicho nombramiento se materializa en un acto administrativo, necesariamente su contenido (antecedentes de hecho y de derecho surgidas del motivo –art. 122.1 de la Ley General)  deberá estar debidamente explicitado y acreditado objetivamente; en especial el cumplimiento de los requisitos mínimos antes aludidos.


 


Lo anterior no implica de ningún modo excluir o erradicar la discrecionalidad del accionar administrativo, por demás insoslayable en esta clase de decisiones, pero sí importa sujetar el ejercicio de esa potestad discrecional a límites jurídicos insalvables en un Estado de Derecho como el nuestro. Lo que a lo sumo permite nuestro ordenamiento es un margen de flexibilidad para que en esos casos pueda prescindirse de los requisitos y procedimientos ordinarios para el ingreso a la función pública, pero esa situación no los exonera del requisito fundamental para ocupar todo cargo público: “la idoneidad”. (el subrayado es nuestro).


 


El razonamiento seguido en el dictamen recién transcrito igualmente resulta de aplicación al tema aquí consultado, pues no puede perderse de vista que ese bloque de legalidad no debe ser interpretado de forma simplista, sino que deben tenerse en cuenta las normas escritas y no escritas del ordenamiento, según lo dispone el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública y respetando siempre los principios de interpretación finalista y sistemática de la norma, de conformidad con el artículo 4 de la Ley General de Administración Pública.


 


En ese sentido, ha dicho la Sala Constitucional que “La interpretación de las normas jurídicas por los operadores jurídicos con el propósito de aplicarlas no puede hacerse, única y exclusivamente, con fundamento en su tenor literal, puesto que, para desentrañar, entender y comprender su verdadero sentido, significado y alcances es preciso acudir a diversos instrumentos hermenéuticos tales como el finalista, el institucional, el sistemático y el histórico-evolutivo.” (Sala Constitucional, voto   No. 3481-03 de las 14:03 horas del 2 de mayo del 2003. Ver también votos, N° 2004-06674 de las nueve horas con trece minutos del dieciocho de junio del dos mil cuatro, Nº 2007-001125 de las quince horas dos minutos del treinta de enero del dos mil siete).


 


Así las cosas, tenemos que el respeto del bloque de juridicidad –entendido en el sentido dicho–, las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica, los principios elementales de la justicia y la lógica, y el principio constitucional de interdicción de arbitrariedad, constituyen parámetros que desde luego deben estar presentes aún en decisiones tomadas en ejercicio de la discrecionalidad administrativa, de tal suerte que no lleva razón el criterio legal vertido por el asesor legal externo del Registro Nacional cuando sugiere que nuestra interpretación acerca del tema del nombramiento de representantes en órganos colegiados violenta las potestades discrecionales que posee la Administración en este aspecto.


 


Antes bien, lo hasta aquí expuesto determina que el Registro Nacional goza de la discrecionalidad suficiente para integrar la terna respectiva con aquellas personas que estime las más idóneas para eventualmente ser nombradas en el cargo, mas ello no implica que puedan obviarse las reglas derivadas de la naturaleza misma de los cargos de representación. Así las cosas, deberán escogerse candidatos que surjan como una opción válida dentro de amplio margen de posibilidades,  y que además resulten los más idóneos para el puesto, lo cual necesariamente exige, como ha quedado analizado, que la persona ostente un vínculo funcionarial con el Registro, a fin de que se encuentre en las condiciones idóneas para representarlo ante el Consejo Superior Notarial.


 


En efecto, la interpretación que sobre el tema ha venido sosteniendo esta Procuraduría no impone antojadizamente una exigencia incompatible con el Principio de Legalidad, toda vez que se basa en un elemento derivado de la propia norma y contenido de modo indisoluble en ésta. Lo anterior, porque la línea de criterio que hemos desarrollado y que se retoma en el presente dictamen, parte del contenido ínsito de la propia norma legal, pues toda aquella disposición que al regular la integración de un órgano colegiado designe algún representante de otro órgano o ente, ya establece en sí misma –dentro de la propia norma- que la persona debe poseer ese vínculo funcionarial con la Administración que representa en el sentido que hemos explicado, pues de lo contrario no podría ostentar esa calidad ni esa condición de representante que la misma norma le encarga ejercer.


 


Así las cosas, sin la existencia de ese vínculo entre el designado y la Administración que lo nombra, se estaría incumpliendo con un requisito impuesto por la propia disposición normativa. Por esa razón, nuestra interpretación, lejos de vulnerar el Principio de Legalidad, lo respeta íntegramente, con apego absoluto a un criterio que atiende al fin público que la norma persigue.


 


En consecuencia, la lectura que en ese sentido debe hacerse de la norma, no depende de que su texto literal y expresamente señale que el representante debe ser funcionario público, toda vez que la sola condición de representante apareja inexorablemente el vínculo funcionarial que debe ostentar la persona designada. De ahí que no pueda ser nombrado cualquier  tercero que no tenga relación alguna con la Administración, tal como, en forma simplista, pretende sostenerlo el criterio legal aportado.


 


En efecto, en ausencia absoluta de este tipo de vínculo entre la persona designada y la Administración que lo designa, resulta imposible que pueda ejercer una adecuada y razonable representación: no se puede ser vocero, conocedor auténtico y defensor de los intereses de una organización con la cual no se tiene ninguna relación.


 


Es evidente que el representante designado habrá de cumplir también con los demás requisitos que la norma exija para ocupar el cargo, pero esos requisitos adicionales –al contrario de lo que afirma el dictamen legal aportado– por sí solos no garantizan plenamente el fin público, pues debe existir primariamente el vínculo funcionarial, en razón de la importancia fundamental que ostenta ese elemento, dadas las razones explicadas.


 


Por último, es de suyo improcedente afirmar –como lo hace el criterio legal de la asesoría externa– que al no permitirse el nombramiento de personas ajenas a la Administración se están violentando los derechos de particulares para acceder a ese cargo, pues, como es obvio, la norma legal interpretada no está regulando derechos de los administrados, ni tampoco relaciones de tipo jurídico-administrativas de las cuales éstos puedan derivar derechos o intereses.


 


Es decir, no se trata de una regulación concerniente al ejercicio de libertades públicas ni tampoco a potestades sobre los administrados, sino que estamos ante una norma de derecho público en materia de organización administrativa, de tal suerte que ese argumento expuesto por el asesor legal externo deviene igualmente equívoco.


 


II.        CONCLUSIONES


 


De conformidad con las consideraciones expuestas, esta Procuraduría General arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.-        La figura de la representación en órganos colegiados públicos implica necesariamente –salvo norma especial en contrario– una relación de pertenencia y un vínculo funcionarial entre la persona designada y la Administración que representa, lo que permite cumplir a cabalidad con la función encomendada al representante.


 


2.-        La interpretación que sobre el tema ha venido sosteniendo esta Procuraduría no impone antojadizamente una exigencia contraria al Principio de Legalidad ni a la naturaleza de las potestades discrecionales –como de forma equivocada lo sostiene la asesoría legal externa– toda vez que se basa en un elemento derivado de la propia norma y contenido de modo indisoluble en ésta. Así, además de los requisitos adicionales para integrar la terna, debe concurrir en los candidatos primariamente el vínculo funcionarial, según las razones explicadas.


 


3.-        La Junta Administrativa del Registro Nacional ejerce funciones de dirección superior a nivel administrativo sobre el Registro Nacional, en las competencias específicas que se le han atribuido por ley, razón por la cual sus miembros son funcionarios públicos que se encuentran vinculados de forma directa con el Registro.


 


4.-        Los miembros de la Junta Administrativa sí pueden ser designados como integrantes de la terna para eventualmente ejercer la representación del Registro Nacional dentro del Consejo Superior Notarial.


 


De usted con toda consideración, suscriben atentamente,


 


 


Andrea Calderón Gassmann                                Xochilt López Vargas


Procuradora                                                          Abogada de Procuraduría


 


ACG/XLV/msch