C-081-2010

22 de abril del 2010

 

Licenciada

Marta Gabriela Calvo Venegas

Alcaldesa Municipal a.i.

Municipalidad de Escazú

 

Estima señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DA-058-2010, de 4 de febrero del 2010, mediante el cual consulta lo siguiente:

 

1.-Cómo debe proceder la Administración municipal cuando mediante una sentencia de los tribunales de trabajo se ordena a este gobierno local reinstalar a un funcionario (quien fue despedido sin responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) cuando en la plaza que ocupaba este se encuentra otra persona nombrada en propiedad o interina?

 

2.-De igual forma, se requiere tener claridad en cuanto a la forma en que deben otorgarse las vacaciones a los funcionarios de la Policía Municipal, si se debe tomar en consideración al momento de contabilizarlas los roles de ese cuerpo policial o por el contrario se deben otorgar igual que al resto de los funcionarios municipales.”

 

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

 

Acerca de las interrogantes  planteadas, la Asesoría Legal de la Institución a su digno cargo, es del criterio “que ante la orden judicial de reinstalación de un funcionario despedido, el señor alcalde en representación de este gobierno local, se encuentra facultado en atención al interés público y a la mejor organización de los servicios municipales que presta esta corporación territorial (máxime que no es posible mantener a dos funcionarios en una misma plaza), a finalizar la relación laboral, ergo, despedir al servidor con responsabilidad patronal. Lo anterior, pese a que ese supuesto no se encuentra contemplado taxativamente en el Código de trabajo, el Código Municipal ni el Reglamento Autónomo de servicios de este municipio.”

 

En cuanto a la segunda interrogante concluye que, “Al encontrarse la policía municipal dentro del régimen de excepción del artículo 158 del Código de Trabajo y estar dentro de la jornada ordinaria que establece el ordinal 143 del citado cuerpo legal, en razón de las labores especiales que realizan, y tener un rol de trabajo diferente al resto de funcionarios municipales, es que al momento de otorgarse las vacaciones, las mismas deberán computarse únicamente en los días hábiles de trabajo según el rol asignado al funcionario y en consecuencia no cabe contabilizarse de forma continua como se hace con los demás funcionarios municipales.”

 

II.- ANÁLISIS DE LO PLANTEADO:

 

Para la respuesta a la primera interrogante formulada, en el sentido de “Cómo debe proceder la Administración municipal cuando mediante una sentencia de los tribunales de trabajo se ordena a este gobierno local reinstalar a un funcionario (quien fue despedido sin responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) cuando en la plaza que ocupaba este se encuentra otra persona nombrada en propiedad o interina?”, es preciso tener en consideración dos presupuestos jurídicos importantes, que a continuación se expondrán:

 

 - EL DEBER DE CUMPLIR  LO DISPUESTO EN UNA SENTENCIA DICTADA POR LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA:

 

Al tenor de los artículos 42 constitucional y 162 del Código Procesal Civil, las sentencias firmes o inimpugnables deben ser acatadas  en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas, sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar  cobijada ,- en el argot del derecho procesal civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada, que dicho sea de paso, este presupuesto supone un elemento integrante del debido proceso, por ser una garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se altere el contenido de lo resuelto en una sentencia. De ahí que, en el caso de que un funcionario público desobedeciere un mandato judicial, incurriría en el delito de “desobediencia”, tipificado en el artículo 307 del Código Penal, cuando esta norma, establece:

 

“Artículo 307.-    Desobediencia

Se impondrá prisión de seis meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos, la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente, salvo si se trata de la propia detención. “

 

(Así reformado por el artículo 19 de la Ley de Protección a Víctimas, Testigos y demás intervinientes en el Proceso Penal N° 8720 de 4 de marzo de 2009.)

(Así modificada la numeración de este artículo por el numeral 185, inciso a), de la ley No.7732 de 17 de diciembre de 1997, que lo traspasó del 305 al 307)”

 

Por ello, en respeto de lo ordenado por los Tribunales de Justicia,  el numeral 140 inciso 9) de la Carta Política establece, que:

 

“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente  y al respectivo Ministro de Gobierno:

“(...)”

9) Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o disponen en los asuntos de su competencia los tribunales de justicia y los organismos electorales, a solicitud de los mismos.” 

 

Una vez que los fallos judiciales produzcan la autoridad y la eficacia de la cosa juzgada material, es decir, que  no exista ninguna posibilidad jurídica para recurrir a otra instancia judicial,  surge la indiscutible obligación de su cumplimiento, tal y como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, al subrayar:

 

“En lo que atañe a la cosa juzgada, comporta la irrevocabilidad del mandato que contiene toda sentencia. Este mandato es inmutable por razones de utilidad política y social, y se da cuando el proceso ha llegado a su conclusión con una preclusión de las impugnaciones contra la sentencia pronunciada, evitándose la posibilidad de que el caso decidido sea nuevamente examinado y juzgado.  La cosa juzgada tiene como fundamento constitucional y político el valor de seguridad jurídica, permitiendo que en determinado momento se dé por solucionado un conflicto, prohibiendo su reproducción en el futuro, para que no implique una perturbación a la paz social, nuestra Constitución Política se refiere a ella en el artículo 42.”

“(Ver, Sentencia Constitucional No. 6829-93, de las 8:33 horas de 24 de diciembre de 1993)   

 

El texto transcrito encierra puntualmente la ineludible obligación de acatar las sentencias judiciales que se encuentran firmes, en virtud de la cuales, habiéndose agotado todos los medios jurídicos de impugnación, acaece el carácter que las hace valer como tales, en tanto han producido la autoridad y la eficacia de la “cosa juzgada material”, contra la cual no puede esgrimirse ninguna clase de argumento o condición para dejar de aplicarlas. Así, y de acuerdo con el ilustre y recordado Jurista  Eduardo J. Couture, la cosa juzgada, se define como la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existe contra ella medios de impugnación que permitan modificarla (“Fundamentos de Derecho Procesal Civil”,  Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1.978, p.401).

 

Es claro entonces, que para ejecutar administrativamente sentencias que han adquirido ya su firmeza, no puede la Administración  condicionar su curso a supuestos que no fueron contemplados allí, pues de lo contrario, se expondrían los funcionarios o servidores obligados a la aplicación del Régimen de Responsabilidad de la Administración Pública y el Servidor Público, establecido en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública, sin perjuicio de las otras responsabilidades de índole civil o penal ya mencionada.

 

-ACERCA DEL PROCESO DE DESPIDO DE LOS SERVIDORES MUNICIPALES Y SU EJECUCIÓN:

Aunque no es propiamente lo que se consulta, es importante tener en cuenta el  régimen de despido que existe en el Código Municipal, así como la forma de recurrir de una actuación administrativa que estima el servidor o servidora municipal, es contraria a sus propios  intereses.

En efecto, y a fin de no reiterar lo que ya ha expuesto este Órgano Consultor de la Administración Pública en torno a lo que dispone el artículo 150 de ese cuerpo normativo, (reformado por el artículo 1° de la Ley N° 8773 del 1 de setiembre de 2009) es válido transcribir lo que muy atinadamente y en lo conducente, analizó, mediante el Dictamen No. 041 de 16 de febrero del 2009:

“(…)

En el caso de las corporaciones municipales, la potestad disciplinaria es ejercida por el Alcalde Municipal, quien ostenta la condición de superior administrativo de la Municipalidad.  Al respecto, señala el Código Municipal lo siguiente:

 

Alcalde municipal

 

Artículo 14. — Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. (…)

 

Artículo 17. — Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones: (…)

 

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. (…)

 

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

 

En el caso específico de los despidos de los funcionarios municipales, por disposición de Código Municipal, la decisión adoptada por el Alcalde Municipal sobre el despido, tiene recurso de apelación ante el Concejo Municipal, que es el órgano que agota la vía administrativa para estos efectos. 

 

Dispone el artículo 150 del Código Municipal, lo siguiente:

 

“(…)”

 

A partir de lo expuesto, podemos señalar que una vez adoptada la decisión del despido por parte del Alcalde Municipal, la misma resulta ejecutable, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando la decisión del Alcalde Municipal haya sido impugnada ante el Concejo Municipal. 

 

La ejecutividad de los actos administrativos constituye un privilegio otorgado a la Administración Pública para que pueda cumplir con las funciones que se le han asignado.  Sobre el tema, éste Órgano Asesor ha indicado que:

 

“A diferencia del sujeto privado, a la Administración Pública se le reconoce normalmente privilegios en la ejecución de los actos administrativos. Entre esos privilegios se encuentra el de ejecutar sus actos y de ejecutarlos de oficio. Lo propio de la Administración es el adoptar decisiones ejecutorias conforme la ley. Pero, además, la Administración que actúa tiene la potestad de ejecutar de oficio la decisión que ha adoptado.

 

De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su  obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.”  (Dictamen C-108-2005 del 11 de marzo del 2005)

(…)

La ejecutividad de los actos administrativos se encuentra regulada, en lo que a nuestro estudio interesa, en los artículos 146 y 148 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen,  lo siguiente:

 

“Artículo 146

(…)

Artículo 148

(…)

A partir de lo expuesto, el acto final por el que se decide el despido de un funcionario municipal, al tenor de lo establecido en el artículo 150 del Código Municipal, resulta un acto ejecutable.  Como corolario de lo expuesto, la interposición de los recursos administrativos o los procesos judiciales interpuestos contra el acto, no tiene la virtud de suspender la ejecución del acto de despido.

 (…)

Cabe señalar que el criterio jurisprudencial antes citado resulta de aplicación al caso concreto, toda vez que a pesar de estar referido al texto anterior del artículo 150 del Código Municipal de previo a la reforma efectuada por el Código Procesal Contencioso Administrativo en el año 2006; lo cierto es que el nuevo texto establecido para el artículo 150 por el Código Procesal Contencioso Administrativo, también parte de la ejecutoriedad de los actos administrativos de despido adoptados por el Alcalde Municipal.

 

En efecto, tal y como se desprende del inciso d) del actual texto del artículo 150 del Código Municipal, al declarar con lugar el recurso de apelación, el Concejo Municipal deberá resolver además “ si es procedente la restitución del servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los salarios caídos, sin perjuicio de que la reinstalación sea renunciable; el servidor podrá optar por los importes de preaviso y auxilio de cesantía que puedan corresponderle y por los correspondientes a daños y perjuicios.   “

 

Es decir, el texto de la norma parte de la hipótesis de que el acto administrativo de despido ya fue ejecutado, único presupuesto en el que tendría sentido el que el Concejo Municipal tenga que decidir sobre la reincorporación del servidor al puesto ocupado antes de su despido.

 

En este mismo sentido, la Sala Constitucional al analizar la ejecutoriedad de los actos administrativos que deciden el despido de los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, manifestó que:

 

“De forma tal que, a pesar de lo que expresa, literalmente, la norma recién transcrita, cuando se refiere a la admisión en “ambos efectos” , debe interpretarse que el acto impugnado puede ejecutarse. Así lo entiende esta Sala con fundamento en tres razones. Primera, interpretando dicho artículo integralmente, examinando lo que se dispone después del primer párrafo, que establece que el Tribunal “resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su puesto”.  Esto permite entender que el despido sí se ejecutó; por otro lado, en el mismo artículo se indica que “el servidor podrá renunciar en ejecución del fallo a la reinstalación," situación que presupone, nuevamente, que el despido se ejecutó. Segunda, los principios de ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo suponen su ejecución, aún estando pendiente la impugnación, lo cual tiene su fundamento en que una autoridad administrativa, previa investigación y constatación al respecto, ya logró determinar que el despido era procedente. Tercera, estos argumentos se complementan con un precedente de esta Sala, en el que mediante resolución 2005-006866 de las 14:37 horas del 01 de junio del 2005 se consideró que este tipo de control ejercido por el Tribunal Superior de Trabajo, era inconstitucional por tratarse de una jerarquía impropia bifásica atribuida a un órgano jurisdiccional respecto de una autoridad administrativa, (…) Finalmente , debe recordarse que el recurso de apelación en sede administrativa es una liberalidad del legislador y no una garantía constitucional, pues, según se admite como principio, que los actos administrativos pueden ser impugnados y atacados –de todas formas- siempre en la vía jurisdiccional, por lo que no viola derechos fundamentales la norma que no admite apelación contra un acto administrativo, o la norma que no contempla el efecto suspensivo de una impugnación planteada en sede administrativa. (Sala Constitucional, resolución número 2006-11611 de las nueve horas y dieciocho minutos del once de agosto del dos mil seis)

 

Ahora bien, en casos excepcionales la ejecución de los actos administrativos puede ser suspendida, cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación, según lo establecido en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública.  De esta manera, es casos excepcionales, el acto final de despido acordado por el Alcalde Municipal, puede ser suspendido mediante resolución administrativa que analice los supuestos de suspensión señalados. 

 

Cabe advertir que una vez resuelto el recurso de apelación por parte del Concejo Municipal y agotada la vía administrativa, el acto de despido debe ser ejecutado, pues no existe una norma jurídica que autorice a la Municipalidad respectiva para mantener en suspenso la decisión de despido.

 

En efecto, una vez agotada la vía administrativa, la decisión de despido no puede ser suspendida por las autoridades administrativas, salvo que exista una resolución jurisdiccional que suspenda la ejecución del acto de despido.   Al respecto, esta Procuraduría General de la República ha indicado:

 

“Como se deriva del artículo 148, el principio de ejecutoriedad puede ser excepcionado por la Administración. En efecto, se reconoce la facultad al órgano competente para que, de previo a resolver el recurso, pondere razonadamente el perjuicio que la suspensión causará al interés público o a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. La disposición tiende a mantener un equilibrio entre la necesidad de realizar el interés público y el imperativo constitucional de garantizar los derechos de defensa y tutela del interesado. De allí la posibilidad de un acuerdo de suspensión que haga cesar, provisionalmente, la eficacia del acto recurrido.

 

Pero, además, la ejecutividad del acto no opera solo en vía administrativa. Por el contrario, esa ejecutividad es uno de los elementos determinantes de la posición de la Administración en juicio. El carácter revisorio del proceso contencioso-administrativo parte de la existencia de un acto y de un acto que se predica eficaz.

 

Por ello la regla es que el proceso contencioso-administrativo no afecta la eficacia correspondiente, salvo que el tribunal ordene la suspensión de los efectos del acto, conforme lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-s marzo del 2005) “

 

Sin ánimo de parafrasear lo claramente explicado en ese pronunciamiento, puede concluirse brevemente en lo que interesa, que al establecerse en el Código Municipal,  la posibilidad de recurrir de la actuación de la Administración de despedir sin responsabilidad patronal al servidor que en el ejercicio de sus funciones ha incurrido en una grave o graves faltas a las obligaciones que como tal debía cumplir, esa impugnación en nada vendría a suspender de pleno derecho los efectos de ese acto administrativo, habida cuenta que, de conformidad con los artículos 146, 147 y 148  de la Ley General de la Administración Pública y doctrina que los informan, normalmente los actos administrativos una vez emitidos y debidamente notificados, son ejecutivos y ejecutorios por sí mismos, salvo en situaciones excepcionales, allí previstas.  De lo que como lógica consecuencia, se deduce que la Municipalidad puede disponer posteriormente de la plaza o el puesto que ocupaba el exservidor o exservidora despedida, en aras de la continuidad del servicio público allí prestado (artículo 4 LGAP).

El segundo supuesto importante en este acápite a resaltar, es que en caso de prosperar el recurso de apelación interpuesto contra el acto de despido en cuestión, ciertamente, el inciso c) del artículo 150 del Código en referencia, dispone la procedencia de la restitución del servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los salarios caídos, con la posibilidad de que por su propia voluntad pueda renunciar a ese derecho, y en su lugar optar por los importes de preaviso y cesantía, así como el pago de dos meses de salario por concepto de daños y perjuicios.

En síntesis, y de conformidad con los artículos 42, 140, inciso 9)  de la Constitución Política, y 162 del Código Procesal Civil, es deber de los funcionarios de la Municipalidad bajo su cargo, acatar en todos sus términos las sentencias judiciales que han adquirido el carácter de firmes, so pena de incurrir en el delito de desobediencia tipificado en el artículo 307 del Código Penal, si incumpliere con el mandato judicial respectivo, aunado a la aplicación del citado Régimen de Responsabilidad de la Administración y del Servidor Público, que establece la Ley General de la Administración Pública.

De lo anteriormente expuesto, se infiere que, si mediante una sentencia dictada en la jurisdicción laboral, la cual, ha adquirido su firmeza, se ordena a ese gobierno local reinstalar a un exfuncionario con el pleno goce de sus derechos (que fue despedido sin responsabilidad patronal por faltas en sus funciones) debe cumplirse a cabalidad con esa mandato judicial, en tanto también, es bien sabido que el instituto jurídico de la reinstalación presupone la reincorporación del trabajador, empleado o servidor público al mismo puesto y bajo las mismas condiciones de trabajo que tenía antes del despido.

No obstante ello, y como ya se indicó en líneas atrás, al constituir el acto de despido sin responsabilidad patronal en un acto meramente ejecutivo y ejecutorio de la administración - al tenor de los artículos 146, 147 y 148 de la Ley General de la Administración Pública- puede suceder que la plaza o puesto del demandante, ya haya sido ocupada de manera interina o en propiedad por otro servidor, o en el peor de los casos, ya no existe en la institución; por lo que bajo esos supuestos puede pensarse - prima facie- que materialmente es imposible de cumplir  una sentencia como la de consulta.

Sin embargo, la solución a la primera hipótesis es simple, en tanto se puede cesar del cargo a la persona que lo ha venido ocupando interinamente, -cancelándose los extremos salariales correspondientes- toda vez que por mandato judicial debe restituirse a la persona que ocupaba el cargo bajo el régimen estatutario. Así, es reiterado el criterio de la Sala Constitucional cuando en tratándose de servidores interinos, ha dicho:

“SOBRE EL CESE DE NOMBRAMIENTOS INTERINOS. Respecto de la estabilidad que gozan los funcionarios interinos, se ha indicado que si bien no gozan de la estabilidad que otorga el artículo 192 de la Constitución Política, poseen una estabilidad impropia, y en virtud de ello, es que este Tribunal Constitucional ha detallado los casos en que puede darse por finalizada una relación de servicio. Es así, como se ha determinado que un servidor interino sólo puede ser removido de su puesto cuando concurran ciertas circunstancias especiales como lo serían las siguientes: cuando sustituye a otra persona por un determinado plazo y éste se cumple, cuando el titular de la plaza que ocupa el funcionario interino regresa a ella, cuando el servidor ascendido interinamente no supera con éxito el período de prueba establecido por la ley y cuando la plaza ocupada por el interino está vacante y es sacada a concurso para ser asignada en propiedad, y en casos calificados como aquellos donde se está frente a un proceso de reestructuración que implica la eliminación de plazas, con el respectivo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para hacerlo. Igualmente, es de importancia resaltar el criterio de este Tribunal Constitucional en el sentido que un funcionario no adquiere el derecho a ocupar una plaza en propiedad por el sólo transcurso del tiempo. De este modo, en sentencia No. 2007-352 de las 13:01 hrs. del 12 de enero de 2007, se indicó lo siguiente:

“(...) En definitiva, este Tribunal ha afirmado que un servidor interino solo puede ser sustituido por uno nombrado en propiedad, no por otro interino. Si bien el funcionario interino no goza de inamovilidad en el puesto ni adquiere el derecho a ocupar la plaza en propiedad por el sólo transcurso del tiempo, sí posee estabilidad que puede hacerla valer frente a cualquier otro empleado público que pretenda un nombramiento interino en la plaza por él ocupada. En el caso del nombramiento en sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad. (...)”

(Lo resaltado no es del texto original)

(Véase sentencia No. 5501, de 03 de abril del 2009.  En similar sentido, ver Sentencias Números 2640, de 3:39 horas de 31 de mayo de 1996, y 1354, de 12:15 horas de 02 de marzo de 1996.)       

            Como se desprende sin esfuerzo alguno de ese texto jurisprudencial, no habría ningún problema en reinstalar al reclamante en la plaza que ocupaba en propiedad antes del despido y que ahora lo ocupa un servidor de manera interina, por existir suficiente sustento jurídico que así lo permita.  No así en la segunda hipótesis, pues quien actualmente ocupa ese puesto, ya ha adquirido su estabilidad en él, a través del principio de idoneidad comprobada; por lo que a fin de cumplirse con la sentencia judicial que ordena la reinstalación de ese cargo, lo recomendable sería tratar de reincorporar a la persona en otro puesto de la misma categoría y naturaleza, bajo las mismas condiciones de trabajo que existían antes del despido. Así, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, previendo situaciones similares, ha resuelto por ejemplo:

“Dispuesta la nulidad del acto por el cual se despidió al señor (…) procede acoger su petición para que se le reinstale en el puesto que ocupaba o uno de igual naturaleza.”)

(Véase, sentencia Número 901, de las 14:00 horas de 25 de octubre del 2000

(Lo subrayado en negrilla  no es del texto original)

En similar sentido, y mediante sentencia No. 632, de 10:05 horas de 1 de agosto del 2008, dicha Sala resolvió:

“Dispuesta la nulidad del acto por el cual se despidió al señor “…)” procede acoger su petición para que se le reinstale en el puesto que ocupaba o uno de igual naturaleza…”

Finalmente, no se puede descartar la posibilidad de que el funcionario no desee la reinstalación y en su lugar solicite que se le paguen los importes de preaviso y auxilio de cesantía; y, en tal sentido procedería su petición en virtud del mencionado inciso c) del artículo 150 del Código Municipal, cuando prescribe actualmente que:“En la ejecución de sentencia, el servidor o servidora municipal podrá renunciar a ser reinstalado, a cambio de la percepción del importe del preaviso y el auxilio de cesantía que puedan corresponderle, y el monto de dos meses de salario por concepto de daños y perjuicios.” Circunstancia, que cabe advertir es facultativa del servidor, de lo contrario reiteramos la sentencia judicial deberá ser cumplida en todos sus términos.

-En relación con la segunda inquietud, “De igual forma, se requiere tener claridad en cuanto a la forma en que deben otorgarse las vacaciones a los funcionarios de la Policía Municipal, si se debe tomar en consideración al momento de contabilizarlas los roles de ese cuerpo policial o por el contrario se deben otorgar igual que al resto de los funcionarios municipales.”

Al respecto, es necesario enfatizar que el artículo 59 de la Constitución Política, tutela en general, el derecho de los trabajadores al disfrute del descanso semanal como el vacacional. Así, prescribe:

“ARTÍCULO 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

En concordancia con esa disposición constitucional, el artículo 153 del Código de Trabajo, establece:

“ARTICULO 153.-

“Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste.

( Así reformado por ley No. 4302 de 16 de enero de 1969, artículo 1º)”.

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Como puede observarse de la normativa transcrita, basta que el trabajador cumpla cincuenta semanas de servicio continuo para tener derecho al disfrute de un mínimo de dos semanas de vacaciones. Sin distinguir para ello,  el carácter de las funciones o tareas, y menos aún, la forma de jornada, horario o roles especiales  de trabajo, según se dirá más adelante.

Asimismo, y en concordancia con dicha normativa, el artículo 73 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Escazú, y sus reformas, prescribe:

“Los funcionarios de la Municipalidad disfrutarán de una vacación anual remunerada de acuerdo con las siguientes normas:

a.                      Gozarán de veinte días hábiles quienes hayan trabajado durante cincuenta semanas y hasta cuatro años y cincuenta semanas.

b.                       Gozarán de veinticinco días hábiles quienes hayan trabajado durante cinco años y cincuenta semanas y hasta menos de diez años y cincuenta semanas.

c.                       Gozarán de treinta días hábiles de vacaciones quienes hayan trabajado durante diez años y cincuenta semanas o más.”

 

Como se nota de la norma transcrita, conforme el tiempo laborado por cada uno de los servidores, empleados o trabajadores de esa Municipalidad, así le corresponderá el número de días a que tendrían derecho a vacacionar. Por lo que, si cumplen cincuenta semanas y hasta cuatro años y cincuenta semanas, disfrutarían de veinte días hábiles; o si han trabajado durante cinco años y cincuenta semanas y hasta menos de diez años y cincuenta semanas, les correspondería veinticinco días hábiles, o bien si han trabajado durante diez años y cincuenta semanas o más, tendrían derecho a disfrutar de treinta días hábiles.

 

Al propio tiempo, podemos observar, que los días que se computan para los efectos del derecho a las vacaciones y según el sistema vacacional escalonado que se establece en el mencionado Reglamento, son los días hábiles de trabajo, - así debe ser, por la naturaleza que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico[1]- al tenor del artículo 147 del Código de Trabajo, cuando esta norma establece:

 

“Son hábiles para el trabajo, todos los días del año, excepto los feriados y los días de descanso semanal existentes por disposición legal o convenio entre las partes."

 

La circunstancia de que por el carácter del servicio que presta una institución o entidad pública, puedan existir diferentes horarios, jornadas o roles de trabajo para una mejor prestación de las funciones, en nada viene a repercutir la forma de contabilizar legalmente los días de vacaciones a que tiene derecho todo trabajador, servidor o funcionario, en general.  De ahí que este Despacho, con buen fundamento jurídico, ha explicado que en aquellos casos en donde existan jornadas como las que origina la duda planteada en su Oficio, debe aplicarse el mismo mecanismo de computar las vacaciones del resto de los servidores públicos. Veamos lo que al respecto y en lo conducente, ha señalado:

“Respecto de las jornadas de estos últimos, tal como se analizó en el dictamen que aquí se adiciona, ciertamente estamos en presencia de un régimen de excepción, en virtud del tipo de funciones que prestan dichos empleados, de ahí que exista una jornada ordinaria diurna de 12 horas (6:00 a.m. a 6:00 p.m.) con un tope de 48 semanales, y una jornada ordinaria nocturna (6:00 p.m. a 6:00 a.m.) con un tope de 36 horas a la semana.

 

Ello significa que quienes trabajan en esa jornada especial ordinaria diurna, por semana laboran un total de 4 días, y el segundo grupo (jornada nocturna) distribuye sus labores en 3 días a la semana.

Esa circunstancia especial podría llevar a pensar –en principio que para efectos del cómputo de los rebajos de vacaciones estos funcionarios tendrían que tomar únicamente 4 o 3 días de vacaciones –según el tipo de jornada de que se trate para obtener libre una semana completa.

 

No obstante, debemos recordar que esa interpretación simplista nos llevaría a una indebida distorsión y finalmente a un absurdo, generando una situación desigual y desproporcionada.  Lo anterior, por cuanto –según señalamos la regulación de las vacaciones en períodos de hasta 30 días hábiles está pensado y referido, indudablemente, con respecto a la semana de 5 días hábiles, en un horario de lunes a viernes, que es el horario normal de oficina. Así las cosas, el cómputo de las vacaciones, para mantener la interpretación y aplicación correcta, debe necesariamente estar referido a esos mismos días hábiles.

 

Lo contrario nos llevaría a una aplicación distorsionada y desproporcionada. Basta pensar en un ejemplo para ilustrar dicha afirmación: si un operador o supervisor que trabaja en jornada nocturna de 12 horas tuviera que solicitar tan solo 3 días hábiles para gozar de una semana completa libre, ello daría como resultado que si posee disponible un período de 30 días hábiles, podría estar fuera de labores por un total de 10 semanas seguidas, sobrepasando así en forma desmedida el disfrute del beneficio, y obteniendo con ello un resultado que nunca estuvo pensado de esa forma al momento de dictarse la regulación del instituto de las vacaciones por vía del Reglamento Autónomo de Servicio.

 

Incluso tal aplicación vendría en detrimento de la continuidad y eficiencia que debe mantener todo servicio público, lo cual resulta un parámetro fundamental de interpretación a la luz del artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”.

 

Así las cosas, estimamos que aunque el trabajador labore en una de estas jornadas ordinarias especiales, para el disfrute de los quince, veintidós o treinta días hábiles, el correspondiente rebajo debe computarse con referencia a una semana de cinco días hábiles, para guardar la coherencia, la proporcionalidad, razonabilidad y justicia con respecto al resto del personal y a la regulación misma de ese beneficio laboral.

 

Para arribar a estar interpretación, valga mencionar que estamos recurriendo además a un parámetro de interpretación básico para toda actuación administrativa, cual es el artículo 16 de la ya citada Ley General de la Administración Pública, cuyo texto dispone que “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica,  o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

 

Justamente para que la interpretación que esta solicitud de adición ha requerido se mantenga apegada a dichos principios de justicia, lógica y conveniencia, es que también hemos rescatado el criterio de que el día sábado no debe tomarse como un día hábil para efectos de estos rebajos (como pareciera se ha venido haciendo hasta ahora, al rebajarse un total de 6 días por cada semana de vacaciones que se otorga), pues ello no se ajusta al horario hábil de esa institución ni tampoco de la generalidad de las oficinas públicas, lo que sí redundaría en un perjuicio injustificado para el servidor, tal como expone con meridiana claridad el dictamen transcrito líneas atrás.

 

Nótese que a la luz del criterio que aquí sostenemos no se produce ningún perjuicio ni reducción del descanso para los operadores y supervisores que deben laborar ya sea cuatro días (jornada diurna) o tres días (jornada nocturna) por semana, porque, durante la prestación normal de sus servicios ya tienen debidamente incorporado un período de descanso para el resto de la semana que compensa esa modalidad especial de horario, y que está concebido justamente para equilibrar su desgaste con el que tienen el común de los empleados que laboran menos horas a lo largo de los cinco días de la semana.

 

Pero justamente por estar regulado el horario con ese mecanismo compensatorio para equilibrar la situación con los restantes empleados, el disfrute de vacaciones debe ser igualmente equilibrado, sin que pueda permitirse entonces el goce de un tiempo efectivo muy superior al de los demás empleados, pues ello significaría, como dijimos, una interpretación que llevaría a una situación ilógica, desproporcionada, y, a la postre, también injusta.

 

En consecuencia, si para los oficinistas –por ejemplo el goce de un período de vacaciones de quince días hábiles implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas, ello debe ser igual para los operadores y supervisores, de tal suerte que el rebajo de los días debe computarse en esa misma forma –de acuerdo a los cinco días hábiles de la semana con independencia de que durante la semana ellos puedan distribuir su jornada especial en tres o cuatro días hábiles. 

 

Esto último debe tenerse como un ajuste especial que se requiere en razón del tipo de labores que cumplen, razón por la cual justamente están incluidos en los casos de excepción regulados en materia de jornada laboral. Pero para efectos de las vacaciones no existe una razón especial que justifique hacer una aplicación e interpretación diferente respecto de los demás funcionarios. ”

(Véase, Dictamen No. C-282-2008 del 18 de agosto del 2008)

 

Como ha quedado claro de ese dictamen, las jornadas o roles especiales de trabajo, que como en el presente caso puedan existir en la Administración Pública, lo es, únicamente, en virtud de las tareas especiales o excepcionales que allí se prestan. Es decir, en tenor de la potestad que ostenta la Administración Municipal para el cumplimiento efectivo y eficiente de la función pública,- artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina que lo informa- esta se encuentra  posibilitada constitucional y legalmente para imponer a la policía municipal un rol especial de trabajo; sin que se pueda interpretar en este caso, que si se trabaja un día y se descansa el siguiente, este último día no debe ser computado para los efectos del disfrute de las vacaciones, pues ello obedece, como ya se ha dicho, a un modo compensatorio propio de esa jornada especial de trabajo, nada más.

 

De todo lo expuesto, puede concluirse en este aparte, que la forma en que deben contabilizarse las vacaciones a que tiene derecho la policía municipal a su cargo, es la misma que se aplica para los demás funcionarios de esa Municipalidad, en los términos del artículo 73 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Escazú, sin distingo de horarios, jornadas o roles de trabajo alguno; pues interpretarlo contrario se contravendrían los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, insertos en todo el ordenamiento jurídico citado atrás. 

 

III.- CONCLUSIONES:

Con fundamento en las razones expuestas, esta Procuraduría General, arriba a las siguientes conclusiones:

1.- De conformidad con los artículos 42, 140, inciso 9)  de la Constitución Política, y 162 del Código Procesal Civil, es deber de los funcionarios de la Municipalidad bajo su cargo, acatar en todos sus términos las sentencias judiciales que han adquirido su firmeza, pues de lo contrario se incurriría en el delito de desobediencia, tipificado en el artículo 307 del Código Penal, sin perjuicio de la aplicación del Régimen de Responsabilidad de la Administración Pública y el Servidor Público, establecido en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública.

2.-  Si mediante una sentencia emanada de los Tribunales de Trabajo, se ordena a la Administración Municipal reinstalar a un exservidor o exservidora en un cargo que en la actualidad se encuentra ocupado por otro servidor de manera interina, nada obstaría jurídicamente, para que a éste se le cese del puesto, pagándosele los extremos laborales correspondientes, toda vez que debe reintegrase a la persona que lo ocupaba anteriormente en propiedad.

 Por el contrario, si ese puesto se encuentra ocupado por un servidor bajo el régimen estatutario (en propiedad), sería recomendable, a fin de cumplir con dicha sentencia judicial, tratar de reincorporar al accionante en otro puesto de la misma categoría y naturaleza, bajo las mismas condiciones de trabajo que existían antes del despido, según similarmente lo ha resuelto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en diversas sentencias.

En el eventual caso, de que el funcionario no opte por la reinstalación al cargo, y en su lugar solicite que se le paguen los importes de preaviso y auxilio de cesantía,  procedería su petición en virtud del inciso c) del artículo 150 del Código Municipal. Circunstancia, que cabe advertir, es facultativa del servidor, de lo contrario, la sentencia judicial deberá ser cumplida en todos sus términos.

3.- La forma de contabilizar y otorgar las vacaciones a los funcionarios que laboran en la Policía Municipal de Escazú, es en los mismos términos que se aplican para el resto del funcionariado de esa Municipalidad, según los artículos 59 constitucional, 153 del Código de Trabajo y 73 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Escazú, así como lo dispuesto en el Dictamen No. C-282-2008 del 18 de agosto del 2008.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras      Licda. Cinthya Castro Hernández

PROCURADORA II                        ABOGADA PROCURADURIA

 

 

LMGP/Cch/gvv