C-103-2010

18 de mayo, 2010

 

Señor

Francisco Jiménez Reyes

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

                                               

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por disposición del artículo 12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su Oficio del 12 de diciembre del 2007, recibido en esta Procuraduría el 10 de enero del 2008, en el cual nos consulta sobre las competencias para resolver inconformidades en las infracciones cometidas por los menores de edad, específicamente requiere de nuestro criterio en relación con lo siguiente:

 

“Que al haberse delegado mediante reforma a la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, el conocimiento de las boletas de citación que contienen recursos de inconformidad de la Administración, por medio de la Unidad de Control de la Dirección General de la Policía de Tránsito y en razón de que existe una laguna legal al respecto, quiénes son los competentes para conocer y resolver aquellas boletas de citación en las que el infractor sea un menor de edad, la citada unidad de control o los Juzgados Penales Juveniles?

Por ser la Unidad de Control de la Dirección General de la Policía de Tránsito la competente para conocer de los citados recursos, cuál sería el Procedimiento Administrativo a seguir y quién sería el responsable de aportar la defensa técnica o la representación legal del menor infractor?”

 

Adjunto se remite el criterio jurídico de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“De lo expuesto, es criterio de esta Dirección Jurídica que en el supuesto de que un menor de edad cometa una las infracciones dispuestas en los artículos 108 a 141 siguientes y concordantes de la Ley de Tránsito, lo procedente es la aplicación de la Ley de Justicia Penal Juvenil, la cual únicamente por competencia, debe ser aplicada por los diversos Juzgados de esa materia, siendo por ende, materia excluida del conocimiento de la Unidad de Control adscrita a la Dirección General de la Policía de Tránsito de este Ministerio.

Lo anterior, en virtud de la necesidad y el espíritu del legislador de crear una normativa especial, de aplicación particular para aquellas personas que sean menores de edad, a efecto de que la misma permita regular aquellas infracciones en las que éstos participen, con el propósito de imponer sanciones diferentes, a la aplicables a aquellas personas que ya han cumplido con su mayoría de edad al momento de la comisión de la conducta sancionable, pues en caso contrario, no se evidencia la necesidad de contar con un cuerpo normativo especial para un área como lo es la que se encuentra bajo estudio.  

Aunado a lo analizado, esta Dirección Jurídica considera que vistos los intereses perseguidos con la reforma a la Ley de Tránsito antes descrita, guarda un mayor rango de tutela toda aquella materia en la que se vean involucrados intereses de un menor de edad, de acuerdo a las disposiciones contenidas en el Código de la Niñez y de la Adolescencia, Ley de Justicia Penal Juvenil y demás Tratados, que la pretendida desjudicialización de las causas relacionadas con el tránsito, por ser la primera de mayor interés y jerarquía constitucional, debiéndose por ende, analizar la normativa aplicable en el presente asunto, la que  procure una mayor protección de los intereses del menor infractor.”

 

De previo a emitir el criterio solicitado, le ruego aceptar nuestras disculpas por la tardanza en la emisión del criterio solicitado, todo motivado en el volumen de trabajo de esta oficina.  Adicionalmente, debe señalarse que, en razón de que la normativa de la Ley de Tránsito fue sometida a una modificación parcial que introdujo nuevas regulaciones sobre el tema en consulta, modificaciones que se vieron inmersas en las contingencias sufridas por ésta Ley, consideramos importante emitir el criterio sobre una norma que realmente fuera la que se aplicara al caso concreto, aspecto que también produjo atrasos en la emisión del criterio.

 

Si bien es cierto, las normas a las que nos referimos aún pueden ser objeto de modificación, consideramos que es posible emitir el criterio refiriéndonos a las normas actualmente vigentes, a efectos de poder atender la solicitud del Ministerio y no retardar más la solicitud efectuada.

 

I.                   SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES Y LOS DERECHOS Y GARANTÍAS JUDICIALES

 

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, externa la duda en relación con la aplicación de la Ley de Tránsito por las vías públicas a los menores de edad, en atención a que Costa Rica ha suscrito una serie de instrumentos internacionales que establecen obligaciones en relación con la aplicación de sanciones a ese grupo etario.

 

El artículo 51 de la Constitución Política proclama el reconocimiento de la familia como la base esencial de la sociedad, al mismo tiempo que establece un principio de protección especial hacia los niños, principio que obliga al Estado a procurar todos los mecanismos posibles para asegurar su adecuado cumplimiento.   En ese sentido, ha señalado ese Tribunal Constitucional:

 

“El artículo 51 de la Constitución Política conceptúa a la familia como el elemento natural y fundamento de la sociedad, la cual, tiene derecho a la protección especial del Estado. Refiriéndose a esa norma constitucional, este Tribunal ha establecido que:  "Lo que sí contiene la norma es una declaración de principios, que obligan al Estado a proteger a la familia como institución básica de la sociedad, mediante el fortalecimiento del núcleo familiar, en aquellos casos en que sea material y jurídicamente posible."  (Resolución número 2002-09084 de las quince horas con seis minutos del dieciocho de setiembre del dos mil dos.)

 

Bajo la misma premisa, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por las Naciones Unidas en la Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948, contiene en su artículo 16 la declaración de la familia como el “elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado.” estableciendo en el artículo 25 la especial protección que debe darse a la infancia.   En igual sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana en Bogotá, Colombia en 1948, establece en los artículos sexto y sétimo la protección a la familia como elemento fundamental de la sociedad y la protección especial de los menores.

 

En atención a las normas anteriores, el Estado Costarricense ha desarrollado un proceso para investigar y sancionar las infracciones penales cometidas por los menores de edad.   En un principio, el modelo establecido por el legislador, era un proceso enmarcado dentro de la teoría de la situación irregular, en el cual se establecía al menor de edad como un objeto del proceso penal y no como un verdadero sujeto del proceso penal, lo cual permitía la aplicación de medidas de protección al menor sin mayores restricciones o limitaciones.  El sistema fue duramente criticado por los efectos perniciosos que tenía para el menor de edad, pues como lo indicamos, el niño no era considerado como parte del proceso penal, sino que era sometido a medidas de protección que en muchas ocasiones afectaban seriamente su desarrollo, y que no estaban orientadas a que el menor participara del proceso penal, pues partían de la imposibilidad del menor de asumir la responsabilidad por los actos delictivos que cometiera.  Este modelo fue sustituido por un modelo orientado a la protección integral del menor, y que es asumido por Costa Rica al firmar y aprobar la Convención sobre los Derechos del Niño.  

 

Sobre los modelos de la teoría de la situación irregular y de la protección integral del menor, la doctrina nacional ha señalado que:

 

“Por ejemplo, concluir hoy que el principio de interés superior del niño tiene el mismo significado que poseía cuando se encontraban vigentes las leyes tutelares, tendría como efecto inmediato vaciar de contenido la reforma promovida por la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, por lo que tal afirmación resulta improcedente.

Esto es así por muchas razones, pero particularmente porque el sistema tutelar partía de una premisa errónea, al negar a los/as adolescentes su condición de persona, entendido, en su sentido jurídico, como sujeto de derechos y deberes, lo cual reforzó la relación de poder existente entre adultos y niños, niñas y adolescentes.  En tanto, el sistema de protección integral, por su lado, ha venido a desnudar y a poner en evidencia este error de base, negando enfáticamente la citada premisa tutelar y reconociendo su condición de persona.

En consecuencia, por ésta y otras razones, puede afirmarse que el derecho tutelar solo era formalmente Derecho, pero no sustancialmente, debido a que las leyes tutelares se constituyeron en instrumentos para el ejercicio de una dominación, pues lejos de equilibrar las relaciones de poder existentes, objetivo primario del Derecho, evidenciaban un reforzamiento de las mismas.

En este escenario, resultaba esencial transferir al Juez tutelar la conocida inmunidad que cubría a los padres/madres de familia cuando de educar a sus hijos se trataba.  Así, el Juez – padre de familia, del pasado tutelar, no se encontraba vinculado por los derechos que la Constitución reconocía a las personas en general, incluyendo por tanto, a los/as adolescentes, otorgándole una absoluta discrecionalidad para la resolución de sus casos.

Precisamente eliminar esa inmunidad frente a los derechos fundamentales que ostentaban quienes tomaban decisiones relacionadas con los niños y adolescentes fue uno de los grandes objetivos impulsados por la Convención, aún cuando hoy pueda aceptarse que no se haya alcanzado plenamente.  Objetivo este que se encuentra directamente relacionado con el reconocimiento de ellos/as como sujetos de derechos subjetivos y con la necesidad de realizar una reinterpretación de algunos principios que conservaron su status, a pesar de las nuevas leyes.

De igual forma, incide en la necesidad de una nueva interpretación de los principios esenciales del derecho penal de adolescentes la definición del mismo como derecho penal, marcando esto una significativa diferencia, tomando en cuenta que ahora los principios, derechos y garantías reconocidos a las personas se perciben como un límite a cualquier tipo de interpretación que se quiera realizar en materia penal de adolescentes, asegurándose así que estas personas reciban, al menos, un trato similar a los/as adultos/as que se encuentran en una situación similar.”   (Rojas Aguilar, Alejandro.  Los Principios Especiales en el Derecho Penal Juvenil, Pág. 3 y 4.)

 

El desarrollo para el derecho penal juvenil que implicó el descartar la aplicación de la teoría de la situación irregular para aplicar la teoría de la protección integral, también es reconocido como un logro por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional.  Al respecto, se señaló:

 

“V.-DE LOS PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LAS TEORÍAS DE LA SITUACIÓN IRREGULAR Y DE LA PROTECCIÓN INTEGRAL. Con la promulgación de la Ley de Justicia Penal Juvenil, número 7576 de 8 de marzo de 1996, se dio un giro radical en el juzgamiento de menores, ya que de un derecho tutelar se pasó a uno propiamente penal. Esta normativa responde a una nueva concepción del menor, ya no como objeto del derecho que requiere de una protección especial del menor abandonado, que se encuentra en riesgo social, (teoría de la situación irregular que se utilizó como sustento de la derogada Ley Tutelar de Menores); sino más bien como sujeto de derechos constitucionales, basada directamente en los Derechos Humanos y la filosofía iusmanista.

De esta suerte, la "teoría de la situación irregular" propugna por la protección del menor abandonado, ya que parte del supuesto que esa sola condición equivale a etiquetarlo como posible delincuente. Es así, como exige separar a los jóvenes del derecho penal de adultos bajo la tesis de que su abandono material o moral le da una justificación al trabajador social para recomendar a la jurisdicción penal-tutelar el sometimiento del menor a algún tipo de institucionalización, medida que es impuesta sin que siquiera sea necesario un juicio de culpabilidad o reprochabilidad sobre una conducta aparentemente antijurídica, medida –que en todo caso-, oculta la realidad de las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad indeterminadas. Fácilmente puede concluirse que bajo ningún concepto se está frente a un verdadero derecho penal de jóvenes que respete sus garantías procesales y constitucionales. Por su parte la "teoría de la protección integral de los derechos de la infancia" incorpora al niño y al adolescente como sujeto pleno de derechos y deberes constitucionales, pasándose de una marcada influencia de los aspectos sociales a los jurídicos, en un marco de respeto constitucional del menor. Es así que ningún menor puede ser perseguido penalmente si no ha cometido delito alguno, ya que no basta con la situación de riesgo social para que pueda imponérsele alguna medida o sanción, todo lo contrario, se reconocen al menor todas las garantías procesales y constitucionales del debido proceso del derecho penal de los adultos, más las propias de su especial condición (de ser menores). Es así como el proceso penal juvenil debe tener como fundamento los elementos de prueba recibidos de manera lícita, y no únicamente el informe social sobre la situación del menor, y toda medida impuesta debe ser debidamente fundamentada por el juez. De lo dicho puede decirse que esta teoría coloca a la justicia penal juvenil dentro de la órbita de influencia del derecho constitucional-penal moderno, con todas las implicaciones jurídicas que de ello deriva: respeto de los principios de legalidad, tipicidad, autoría y participación, imposición de sanciones, etc. La teoría de la protección integral del menor encuentra su fundamento en un conjunto de instrumentos jurídicos de carácter internacional que evidencia un salto cualitativo fundamental en la consideración social de la infancia, como lo son la Declaración Universal de los Derechos del Niño, la Convención Internacional de los Derechos del Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing), las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad); instrumentos que han sido adecuados en lo que se refiere a sus principios orientadores en la legislación nacional en cuerpos normativos como el Código de la Niñez y la Adolescencia y la propia Ley de Justicia Penal Juvenil.”  (Sala Constitucional, resolución número 2000-5495 de las quince horas con cuarenta y nueve minutos del cuatro de julio del dos mil.)

 

Como lo señalamos, la sustitución de la teoría de la situación irregular por la teoría de la protección integral, se da en Costa Rica a partir de la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño, que parte precisamente de una visión integral del menor de edad, y del principio de interés superior del menor como rector de las decisiones administrativas y judiciales que se adopten.

 

El principio del interés superior del menor se encuentra regulado en el artículo 3 de la Convención Sobre los Derechos del Niño, que dispone:

 

ARTICULO 3

1. En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.

2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas...

 

El artículo anterior ha sido desarrollado por el Código de la Niñez y la Adolescencia, cuyo artículo 5 señala:

 

“Interés superior. Toda acción pública o privada concerniente a una persona menor de dieciocho años, deberá considerar su interés superior, el cual le garantiza el respeto de sus derechos en un ambiente físico y mental sano, en procura del pleno desarrollo personal. La determinación del interés superior deberá considerar: a) Su condición de sujeto de derechos y responsabilidades. b) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y demás condiciones personales. c) Las condiciones socioeconómicas en que se desenvuelve. d) La correspondencia entre el interés individual y el social.”

 

Así el interés superior del menor es entendido como la “premisa bajo la cual se debe interpretar, integrar y aplicar la normativa de la niñez y la adolescencia, y que constituye, por ello, un límite a la discrecionalidad de las autoridades en la adopción de decisiones relacionadas con  los niños; el menor de edad como sujeto de derecho, de manera que se reconocen a éste tanto los derechos humanos básicos como los que sean propios de su condición de niño; y el ejercicio de los derechos fundamentales y su vínculo a la autoridad parental; siendo que la autoridad parental tiene como único fin procurar al niño la protección y los cuidados indispensables para garantizar su desarrollo integral, constituye una responsabilidad y un derecho para los padres, pero también un derecho fundamental para los niños a ser protegidos y orientados hasta alcanzar su plena autonomía” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto 2002. Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Punto h. Surgimiento del Derecho de la Niñez y la Adolescencia)

 

En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha indicado que:

 

“Del análisis de las normas transcritas se desprende que el principio del interés superior del menor de edad ha evolucionado, conjuntamente, con el reconocimiento progresivo de los derechos del niño, pasando de ser individuos dependientes de sus padres o de las autoridades públicas, a reconocer su individualidad como persona y, por ende, titular de derechos. El referido principio no es un mero enunciado vacío, sino que es un criterio hermenéutico que obliga a interpretar de forma sistemática las disposiciones que tengan relación con los derechos de la niñez. Adicionalmente, es un criterio de resolución de conflictos jurídicos, pues permite dirimir las antinomias y colmar las lagunas jurídicas, en tanto, supone que la interpretación y aplicación de los institutos jurídicos deben estar a favor de los menores de edad. Es una garantía, ya que, toda decisión que concierna al niño, debe considerar, primordialmente, sus derechos. Es de tal amplitud, que obliga no sólo al legislador, sino que, además, vincula a todas las autoridades públicas e, incluso, a los padres de familia. Finalmente, el interés superior del niño, funge como orientación o directriz política en la medida que las actuaciones públicas, deben estar dirigidas hacia el desarrollo armónico y equitativo de los menores de edad, contribuyendo, de este modo, al perfeccionamiento de la vida democrática. En concordancia con lo expuesto, el principio del interés superior del menor exige, en el caso concreto, eliminar cualquier diferencia o discriminación que pueda existir entre los hijos matrimoniales y extramatrimoniales, potenciando en todos los casos una tutela equiparada para sus derechos. “(Sala Constitucional, resolución número 2008-6813 de las diecisiete horas y cincuenta y seis minutos del veintitrés de abril del dos mil ocho.  En sentido similar, es posible ver las resoluciones Nº 2009-005448 de las catorce horas y cuarenta y uno minutos del uno de abril del dos mil nueve y 2004-11550 de las once horas con cuarenta y seis minutos del quince de octubre del dos mil cuatro, ambas de la Sala Constitucional)

 

La Convención contiene, además otras normas orientadas específicamente a la aplicación de procesos penales a los menores de edad.  Así, el artículo 12 de la Convención establece la obligatoriedad de los Estados de permitir al menor de edad en capacidad de formarse su juicio, de participar en los procesos judiciales y administrativos que lo afecten, escuchando las opiniones que tenga al respecto.  Dispone el artículo en mención, lo siguiente:

 

ARTICULO 12

1. Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.

2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.

 

Nuestro Código de la Niñez y la Adolescencia desarrolla la norma internacional al disponer que:

 

Artículo 1°- Objetivo. Este Código constituirá el marco jurídico mínimo para la protección integral de los derechos de las personas menores de edad. Establece los principios fundamentales tanto de la participación social o comunitaria como de los procesos administrativo y judicial que involucren los derechos y las obligaciones de esta población.

Las normas de cualquier rango que les brinden mayor protección o beneficios prevalecerán sobre las disposiciones de este Código

Artículo 14°- Derecho a la libertad. Las personas menores de edad tendrán derecho a la libertad. Este derecho comprende la posibilidad de:

a) Tener sus propias ideas, creencias y culto religioso y ejercerlo bajo la orientación de sus padres o encargados, según la evolución de sus facultades y con las limitaciones y garantías consagradas por el ordenamiento jurídico.

b) Expresar su opinión en los ámbitos de su vida cotidiana, especialmente en la familia, la comunidad y la escuela; también como usuarios de todos los servicios públicos y, con las limitaciones de la ley, en todos los procesos judiciales y administrativos que puedan afectar sus derechos.

 

Artículo 105°- Opinión de personas menores de edad. Las personas menores de edad tendrán participación directa en los procesos y procedimientos establecidos en este Código y se escuchará su opinión al respecto. La autoridad judicial o administrativa siempre tomará en cuenta la madurez emocional para determinar cómo recibirá la opinión.

Para estos efectos, la Corte Suprema de Justicia establecerá las medidas adecuadas para realizar entrevistas, con el apoyo del equipo interdisciplinario y en presencia del juez.

 

Tal y como se desprende de lo expuesto, la posibilidad de escuchar al menor de edad que es parte de un proceso administrativo o judicial, constituye un derecho fundamental del menor. 

 

Estas normas tienen una incidencia directa sobre la materia de infracciones a la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, toda vez que la participación activa de los menores en los procesos tendientes a la aplicación de medidas correctivas en este tema, sean administrativas, contravencionales o penales, permite adoptar decisiones en el ámbito del interés superior del menor.  Sobre este participar, y en relación con las correcciones administrativas efectuadas dentro del sistema educativo, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

IV.-La constitucionalidad de la acción correctiva. Dadas las circunstancias apuntadas en el considerando precedente, la validez constitucional de la acción correctiva que regula el inciso a) del artículo 88 puede considerarse al menos desde dos ópticas, una quizá más general que la otra. La primera es si esta medida armoniza con el mandato constitucional que demanda del Estado la protección especial del niño (artículo 51 de la Constitución Política). En la dimensión que ahora interesa, que es la de la disciplina escolar, tal protección especial implica tener presente como finalidad de la acción correctiva el interés superior del niño. La Convención sobre los Derechos del Niño es precisa a este respecto; dice: “En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño” (artículo 3.1). Esta demanda de servicio del interés superior del niño como guía de la acción del Estado puede pensarse que se cumple si se separa o excluye del ámbito escolar al niño que perturba el proceso educativo a que tienen derecho todos los demás niños, en beneficio de éstos. Pero este argumento no es convincente, desde el momento en que el interés superior de que se trata es el de todos y cada uno, en la concreta o particular situación en que se encuentran. Tampoco es persuasivo el argumento de que el castigo consistente, como se dijo al final del anterior considerando, en una sanción disuasoria o ejemplarizante especialmente severa en vista de su índole, duración y efectos (escolares y extraescolares, y, en síntesis, subjetivos o personales), es una modalidad necesaria y razonable de cuidar el interés superior del niño: al menos, no salta a la vista que así sea, y el sentido común apunta más bien en sentido contrario. “(Sala Constitucional, resolución número 2005-01069 de las diez horas con diecinueve minutos del cuatro de febrero del dos mil cinco)

 

Por otra parte, los artículos 37 y 40 de la Convención sobre los Derechos de los Niños, establecen el contenido de las garantías mínimas que deben tener los menores para acceder a los procesos judiciales en calidad de imputados.  Así, establecen los artículos en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 37

Los Estados Partes velarán porque:

a) Ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. En particular, no se impondrá la pena capital ni la de prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación por delitos cometidos por menores de dieciocho años de edad.

b) Ningún niño sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente.

La detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda.

c) Todo niño privado de libertad sea tratado con la humanidad y el respeto que merece la dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se tengan en cuenta las necesidades de las personas de su edad. En particular, todo niño privado de libertad estará separado de los adultos, a menos que ello se considere contrario al interés superior del niño, y tendrá derecho a mantener contacto con su familia por medio de correspondencia y de visitas, salvo en circunstancias excepcionales.

d) Todo niño privado de su libertad tendrá derecho a un pronto acceso a la asistencia jurídica y otra asistencia adecuada, así como derecho a impugnar la legalidad de la privación de su libertad ante un tribunal u otra autoridad competente, independiente e imparcial y a una pronta decisión sobre dicha acción.

ARTICULO 40

1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del niño y la importancia de promover la reintegración del niño y de que éste asuma una función constructiva en la sociedad.

2. Con ese fin, y habida cuenta de las disposiciones pertinentes de los instrumentos internacionales, los Estados Partes garantizarán, en particular:

a) Que no se alegue que ningún niño ha infringido las leyes penales, ni se acuse o declare culpable a ningún niño de haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron.

b) Que todo niño del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes tenga, por lo menos, las siguientes garantías:

i) A que se lo presuma inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.

ii) A ser informado sin demora y directamente o, cuando sea procedente, por intermedio de sus padres o su representante legal, de los cargos que pesan contra él y que dispondrá de asistencia jurídica u otra asistencia apropiada en la preparación y presentación de su defensa.

iii) A que la causa sea dirimida sin demora por una autoridad u órgano judicial competente, independiente e imparcial en una audiencia equitativa conforme a la ley, en presencia de un asesor jurídico u otro tipo de asesor adecuado y, a menos que se considerare que ello sería contrario al mejor interés del niño, teniendo en cuenta en particular su edad o situación y a sus padres o representantes legales.

iv) A no ser obligado a prestar testimonio o a declararse culpable, a interrogar o hacer que se interrogue a testigos de cargo y a obtener la participación y el interrogatorio de testigos de descargo en condiciones de igualdad.

v) En caso de que se considerare que ha infringido las leyes penales, a que esta decisión y toda medida impuesta en consecuencia sean sometidas a una autoridad u órgano judicial superior competente, independiente e imparcial, conforme a la ley.

vi) A que el niño contará con la asistencia gratuita de un intérprete si no comprende o no habla el idioma utilizado.

vii) A que se respetará plenamente su vida privada en todas las fases del procedimiento.

3. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes, y en particular:

a) El establecimiento de una edad mínima antes de la cual se presumirá que los niños no tienen capacidad para infringir las leyes penales.

b) Siempre que sea apropiado y deseable, la adopción de medidas para tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos judiciales, en el entendimiento de que se respetarán plenamente los derechos humanos y las garantías legales.

4. Se dispondrá de diversas medidas, tales como el cuidado, las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la libertad vigilada, la colocación familiar los programas de enseñanza y formación profesional, así como otras posibilidades alternativas a la internación en instituciones, para asegurar que los niños sean tratados de manera apropiada para su bienestar y que guarde proporción tanto con sus circunstancias como con la infracción.

 

Nos interesa resaltar desde ahora, que las garantías judiciales antes señaladas, están orientadas a la protección de los menores en los procesos penales, sin que puedan ser aplicadas a los procesos administrativos o contravencionales, aspecto que veremos más adelante, resulta trascendental para la resolución del tema bajo análisis.

 

Las normas anteriores, han sido desarrolladas por diversos instrumentos internacionales.  Entre ellos, y a los efectos que interesan a nuestra consulta, nos interesa resaltar las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores, conocidas como las Reglas de Beijing, que establecen una serie de orientaciones a los países en relación con la forma de aplicar los procesos penales a los menores de edad.  Si bien las normas no resultan obligatorias ni han sido incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico, sí constituyen un parámetro para determinar el nivel de cumplimiento de los países en relación con los principios contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño.

 

Así, los artículos 2 y 3 de las normas establecen el alcance de las reglas señalando que las mismas serán de aplicación a los menores de edad a los que se acuse de cometer un delito.

 

2. Alcance de las Reglas y definiciones utilizadas

2.1 Las Reglas mínimas que se enuncian a continuación se aplicarán a los menores delincuentes con imparcialidad, sin distinción alguna, por ejemplo, de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.

2.2 Para los fines de las presentes Reglas, los Estados Miembros aplicarán las definiciones siguientes en forma compatible con sus respectivos sistemas y conceptos jurídicos:

a) Menor es todo niño o joven que, con arreglo al sistema jurídico respectivo, puede ser castigado por un delito en forma diferente a un adulto;

b) Delito es todo comportamiento (acción u omisión) penado por la ley con arreglo al sistema jurídico de que se trate; y

c) Menor delincuente es todo niño o joven al que se ha imputado la comisión de un delito o se le ha considerado culpable de la comisión de un delito.

2.3 En cada jurisdicción nacional se procurará promulgar un conjunto de leyes, normas y disposiciones aplicables específicamente a los menores delincuentes, así como a los órganos e instituciones encargados de las funciones de administración de la justicia de menores, conjunto que tendrá por objeto:

a) Responder a las diversas necesidades de los menores delincuentes, y al mismo tiempo proteger sus derechos básicos;

b) Satisfacer las necesidades de la sociedad;

c) Aplicar cabalmente y con justicia las reglas que se enuncian a continuación.

Comentario

Las Reglas mínimas se han formulado deliberadamente de manera que sean aplicables en diferentes sistemas jurídicos y, al mismo tiempo, establezcan algunas normas mínimas para el tratamiento de los menores delincuentes con arreglo a cualquier definición de la noción de joven y a cualquier sistema de tratamiento de los menores delincuentes. Las Reglas se aplicarán siempre con imparcialidad y sin distinción alguna.

Por lo tanto, la regla 2.1 destaca la importancia de que las Reglas se apliquen siempre con imparcialidad y sin distinción alguna. Su formación responde al principio 2 de la Declaración de los Derechos del Niño.

La regla 2.2 define "menor" y "delito" como componentes del concepto de "menor delincuente", que es el objeto principal de las presentes Reglas mínimas (no obstante, véanse también las reglas 3 y 4). Cabe señalar que las reglas disponen expresamente que corresponderá a cada sistema jurídico nacional fijar las edades mínima y máxima a estos efectos, respetando así cabalmente los sistemas económico, social, político, cultural y jurídico de los Estados Miembros. Ello significa que la noción de "menor" se aplicará a jóvenes de edades muy diferentes, edades que van de los 7 años hasta los 18 años o más. Dicha flexibilidad parece inevitable en vista de la diversidad de sistemas jurídicos nacionales, tanto más cuanto que no restringe los efectos de las Reglas mínimas.

La regla 2.3 responde a la necesidad de leyes nacionales que tengan expresamente por objeto la aplicación óptima de las Reglas mínimas, tanto desde un punto de vista jurídico como práctico.

3. Ampliación del ámbito de aplicación de las Reglas

3.1 Las disposiciones pertinentes de las Reglas no sólo se aplicarán a los menores delincuentes, sino también a los menores que puedan ser procesados por realizar cualquier acto concreto que no sea punible tratándose del comportamiento de los adultos.

3.2 Se procurará extender el alcance de los principios contenidos en las Reglas a todos los menores comprendidos en los procedimientos relativos a la atención al menor y a su bienestar.

3.3 Se procurará asimismo extender el alcance de los principios contenidos en las Reglas a los delincuentes adultos jóvenes.

Comentario

La regla 3 amplía el ámbito de aplicación de la protección otorgada por las Reglas mínimas para la administración de la justicia de menores de modo que abarque:

a) Los llamados "delitos en razón de su condición" previstos en diversos sistemas jurídicos nacionales con arreglo a los cuales se considera delito en los menores una gama de comportamiento distinta y, por lo general, más amplia que en el caso de los adultos (por ejemplo, ausencias injustificadas, desobediencia en la escuela y en la familia, ebriedad en público, etc.) (regla 3.1);

b) Los procedimientos relativos a la atención al menor y a su bienestar (regla 3.2);

c) El procesamiento de los delincuentes adultos jóvenes, aunque en este caso la aplicación de las Reglas dependerá de las disposiciones pertinentes sobre la mayoría de edad (regla 3.3).

La ampliación del ámbito de aplicación de las Reglas de modo que abarquen las tres esferas antes mencionadas parece justificada. La regla 3.1 prevé garantías mínimas en esas esferas, y se estima que la regla 3.2 constituye un paso positivo en el establecimiento de un sistema más imparcial, equitativo y humano de justicia para todos los menores que transgredan la ley.

 

Como se desprende de la definición anterior, las Reglas de Beijing sólo se aplicarán a los casos en que exista delito penal, es decir, una conducta que sea considerada por la legislación nacional como delito, sin que resulten de aplicación a otras conductas sancionadas administrativamente o a las contravenciones.

 

Las Reglas incluyen además, una serie de garantías mínimas dentro de la investigación, dentro de las que nos interesa resaltar las siguientes:

 

7. Derechos de los menores

7.1 En todas las etapas del proceso se respetarán garantías procesales básicas tales como la presunción de inocencia, el derecho a ser notificado de las acusaciones, el derecho a no responder, el derecho al asesoramiento, el derecho a la presencia de los padres o tutores, el derecho a la confrontación con los testigos y a interrogar a éstos y el derecho de apelación ante una autoridad superior.

Comentario

La regla 7.1 hace hincapié en algunos aspectos importantes que representan elementos fundamentales de todo juicio imparcial y justo y que son internacionalmente reconocidos en los instrumentos de derechos humanos vigentes. (Véase también la regla 14.) La presunción de inocencia, por ejemplo, también figura en el artículo 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el párrafo 2 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Las reglas 14 y siguientes de las presentes Reglas mínimas precisan cuestiones que son importantes con respecto al procedimiento en los asuntos de menores en particular, mientras que la regla 7.1 ratifica en forma general las garantías procesales más fundamentales.

Investigación y procesamiento

10. Primer contacto

10.1 Cada vez que un menor sea detenido, la detención se notificará inmediatamente a sus padres o su tutor, y cuando no sea posible dicha notificación inmediata, se notificará a los padres o al tutor en el más breve plazo posible.

10.2 El juez, funcionario u organismo competente examinará sin demora la posibilidad de poner en libertad al menor.

10.3 Sin perjuicio de que se consideren debidamente las circunstancias de cada caso, se establecerán contactos entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y el menor delincuente para proteger la condición jurídica del menor, promover su bienestar y evitar que sufra daño.

Comentario

En principio, la regla 10.1 figura en la regla 92 de las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos.

La posibilidad de poner en libertad al menor (regla 10.2) deberá ser examinada sin demora por el juez u otros funcionarios competentes. Por éstos se entiende toda persona o institución en el más amplio sentido de la palabra, incluidas las juntas de la comunidad y las autoridades de policía, que tengan facultades para poner en libertad a la persona detenida. (Véase también el párr. 3 del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.)

La regla 10.3 trata de algunos aspectos fundamentales del procedimiento y del comportamiento que deben observar los agentes de policía y otros funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en los casos de delincuencia de menores. La expresión "evitar... daño" constituye una fórmula flexible que abarca múltiples aspectos de posible interacción (por ejemplo, el empleo de un lenguaje duro, la violencia física, el contacto con el ambiente). Como la participación en actuaciones de la justicia de menores puede por sí sola causar "daño" a los menores, la expresión "evitar... daño" debe, por consiguiente, interpretarse en el sentido amplio de reducir al mínimo el daño al menor en la primera instancia, así como cualquier daño adicional o innecesario. Ello es de particular importancia en el primer contacto con las organizaciones encargadas de hacer cumplir la ley, que puede influir profundamente en la actitud del menor hacia el Estado y la sociedad. Además, el éxito de cualquier otra intervención depende en gran medida de esos primeros contactos. En tales casos, la comprensión y la firmeza bondadosa son importantes.

De la sentencia y la resolución

14. Autoridad competente para dictar sentencia

14.1 Todo menor delincuente cuyo caso no sea objeto de remisión (con arreglo a la regla 11) será puesto a disposición de la autoridad competente (corte, tribunal, junta, consejo, etc.), que decidirá con arreglo a los principios de un juicio imparcial y equitativo.

14.2 El procedimiento favorecerá los intereses del menor y se sustanciará en un ambiente de comprensión, que permita que el menor participe en él y se exprese libremente.

Comentario

No es fácil elaborar una definición de órgano o persona competente para dictar sentencia que goce de aceptación universal. Con "autoridad competente" se trata de designar a aquellas personas que presiden cortes o tribunales (unipersonales o colegiados), incluidos los jueces letrados y no letrados, así como las administrativas (por ejemplo, los sistemas escocés y escandinavo), u otros organismos comunitarios y más oficiosos de arbitraje, cuya naturaleza les faculte para dictar sentencia.

Sea como fuere, el procedimiento aplicable a los menores delincuentes deberá ceñirse a las reglas mínimas que se aplican en casi todo el mundo a todo delincuente que disponga de defensa con arreglo al procedimiento penal conocido como "debido proceso legal". De conformidad con el debido proceso, en un "juicio imparcial y equitativo" deben darse garantías tales como la presunción de inocencia, la presentación y examen de testigos, la igualdad en materia de medios de defensa judicial, el derecho a no responder, el derecho a decir la última palabra en la vista, el derecho de apelación, etc. (Véase también la regla 7.1)

 

Las garantías mínimas a aplicar en los procesos jurisdiccionales también son recogidas por el Código de la Niñez y la Adolescencia, cuyos artículos señalan:

 

Artículo 107°- Derechos en procesos. En todo proceso o procedimiento en que se discutan disposiciones materiales de este Código, las personas menores de edad tendrán derecho a lo siguiente:

a) Ser escuchadas en su idioma y que su opinión y versiones sean consideradas en la resolución que se dicte.

b) Contar con un traductor o intérprete y seleccionarlo cuando sea necesario.

c) Acudir a las audiencias en compañía de un trabajador social, un psicólogo o cualquier otro profesional similar o una persona de su confianza.

d) Recibir del juez información clara y precisa sobre el significado de cada una de las actuaciones que se desarrollen en su presencia, así como del contenido y las razones de cada decisión.

e) Que todo procedimiento se desarrolle sin demora, en términos sencillos y precisos.

f) La justificación y determinación de la medida de protección ordenada. En la resolución que establezca la medida de protección, la autoridad judicial o administrativa deberá explicar a la persona menor de edad, de acuerdo con su edad y madurez, el motivo por el cual se seleccionó tal medida.

g) No ser ubicadas en ninguna institución pública ni privada sino mediante declaración de la autoridad competente, previo agotamiento de las demás opciones de ubicación. Queda a salvo la medida de protección de abrigo, dictada por las oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia.

h) La discreción y reserva de las actuaciones.

i) Impugnar las decisiones judiciales y administrativas, conforme a lo dispuesto en este Código

Artículo 108°- Legitimación para actuar como partes. Cuando en los procesos judiciales esté involucrado el interés de una persona menor de edad, estarán legitimados para actuar como partes:

a) Los adolescentes mayores de quince años, personalmente, cuando así lo autorice este Código y en los demás casos, serán representados por quienes ejerzan la autoridad parental o por el Patronato Nacional de la Infancia cuando corresponda.

b) Las organizaciones sociales legalmente constituidas, que actúen en protección de las personas menores de edad, cuando participen en defensa de sus representados y exista interés legítimo. Asimismo, estas organizaciones podrán actuar como coadyuvantes para proteger los derechos de sus beneficiarios en el cumplimiento de este Código.

Artículo 112°- Interpretación de normas. Al interpretar e integrar las normas procesales establecidas en este título, la autoridad judicial o administrativa deberá orientarse al cumplimiento del interés superior del niño y de los demás principios protectores consagrados en la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño, los demás tratados internacionales atinentes a la materia, la normativa consagrada en este Código y el Código Procesal Civil; este último, cuando no contravenga los principios establecidos en esta ley.

Para la mejor determinación del interés superior del niño, la autoridad deberá contar con el apoyo y la consulta de un equipo interdisciplinario.

Artículo 114°- Garantías en los procesos. En los procesos y procedimientos en que se discutan los derechos de personas menores de edad, el Estado les garantizará:

a) Gratuidad: el Estado proporcionará a toda persona menor de edad la defensa técnica y la representación judicial gratuita.

b) Publicidad: todo proceso que se practique en virtud de la aplicación de este Código deberá ser oral y público. Podrá decretarse la reserva de la audiencia de oficio o a instancia de parte, cuando se estime conveniente por la índole del proceso, considerando el interés superior de la persona menor de edad y la naturaleza del hecho.

c) Igualdad: la Administración Pública y el juez deberán garantizar la igualdad de las partes y procurar su equilibrio procesal y el derecho de defensa.

e) Representación: la autoridad administrativa o judicial, según el caso, garantizará los derechos de representación de la persona menor de edad. La autoridad respectiva velará siempre porque no exista interés contrapuesto.

f) Derecho de audiencia: en todos los procesos administrativos y judiciales relacionados con los derechos de esa población se escuchará su opinión.

 

Estos derechos establecidos en las normas antes transcritas han sido reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como parte integrante del debido proceso penal de los menores de edad.  Así, al conocer de una consulta judicial relativa a la aplicación de los procesos abreviados en materia de menores, la Sala Constitucional señaló:

 

"La idea de esta nueva legislación es dotar, al menor acusado por la comisión de un delito, de todas las garantías procesales que disfruta el imputado en un proceso penal de adultos, más aquéllas que sean propias de la condición de menor. Así se desprende del contenido de los artículos 10 a 27 de la citada ley, que integran el Capítulo II, Derechos y Garantías Fundamentales, del Título Primero. De modo que, aun cuando la protección integral del menor y su interés superior son principios que rigen esa ley, así como también debe buscarse la reinserción del menor en la familia y en la sociedad -como lo señala el artículo 44 de la Ley de Justicia Penal Juvenil-, no debe olvidarse que se trata de materia penal aplicada al menor y, por ende, deben observarse las disposiciones y principios del Código Penal, excepto en cuanto contradigan lo expresamente contemplado en esta legislación (artículo 9). Así, al menor le asiste la presunción de inocencia y debe probársele la comisión del delito, con la debida demostración de culpabilidad (artículo 15). En este orden de ideas, también la restricción a la libertad, durante la tramitación del proceso, debe ser excepcional y sólo podrá ordenarse conforme lo establece la ley (artículos 58 y 59) y la respectiva resolución debe estar debidamente motivada, detención que cae dentro de lo preceptuado por el artículo 37 constitucional." (Sentencia número 3397-96, de las 14:51 horas del 5 de julio de 1996).

En este mismo sentido se refirió en sentencia número 2743-99, de las 11:33 horas del 16 de abril de 1999:

"La Ley de Justicia Penal Juvenil se enmarca dentro de la línea de política criminal que concibe a los sujetos menores de edad como personas plenas a quienes corresponden todas las garantías de los adultos más las garantías específicas que atienden a su particular condición."

También se manifestó acerca de la diversa connotación de la sanción penal de los adultos (que tiene un carácter eminentemente retributivo y resocializador) en relación con la sanción a aplicar de los menores, al responder al fin primordial de permitirles el desarrollo de su personalidad y reinserción en la familia y la sociedad, que se impone con fines esencialmente educativos, toda vez que la pena privativa de libertad debe aplicarse al menor como último recurso y por el período de tiempo más breve que proceda, teniendo en cuenta los efectos tan nocivos que el encierro puede ocasionar en su personalidad en formación; con lo que se consolida el denominado principio de flexibilidad de la pena en la jurisdicción penal juvenil.  (Sala Constitucional, resolución número 2000-5495 de las quince horas con cuarenta y nueve minutos del cuatro de julio del 2000)

 

Al tenor de lo expuesto, y como primera conclusión de nuestro estudio, podemos advertir que las normas internacionales en materia de menores de edad, parten del reconocimiento del menor como un sujeto de derecho, aspecto del que se deriva su necesaria participación en los procesos, tanto judiciales como administrativos, en los que pueda verse afectado o beneficiado. 

 

Al reconocimiento como sujeto de derecho, debe agregarse además, el necesario establecimiento del principio de interés superior del menor, no sólo en cuanto a la determinación de las medidas administrativas o judiciales a aplicar, sino como un verdadero parámetro de interpretación de normas jurídicas.  Asimismo, en tanto sujeto de derecho al menor le resultan de aplicación una serie de garantías judiciales mínimas aplicables únicamente a los procesos penales, y que constituyen una aplicación específica de las garantías judiciales aplicables en los procesos penales de los adultos.

 

II.                SOBRE LOS TIPOS DE INFRACCIONES INCLUIDAS EN LA LEY DE TRÁNSITO.

 

De previo a entrar a analizar los órganos competentes para conocer de las infracciones de tránsito, es necesario establecer los tipos de infracciones que contiene la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, división que tiene incidencia directa sobre el órgano competente para conocer de las mismas. 

 

Sin pretender efectuar un estudio detallado de cada una de las conductas que podrían configurar la imposición de una sanción por la infracción a la Ley de Tránsito por Vías Terrestres – estudio que excede los alcances de esta consulta- podemos advertir que la Ley de Tránsito establece al menos tres tipos de infracción:

 

a.        Las conductas que son sancionadas por multa fija o sanciones conexas.

b.      Las derivadas de los accidentes de tránsito.

c.       Las que constituyen delitos penales.

 

Las conductas sancionadas con multa fija, se encuentran establecidas en los artículos 130 a 136 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, los cuales establecen, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 130.- Se impondrá una multa de un salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) A quien conduzca en forma temeraria, de conformidad con las conductas tipificadas en el artículo 107 de esta Ley.

b) A quien conduzca sin haber obtenido la licencia de conducir o el permiso temporal de aprendizaje, o al aprendiz de conductor que, portando el permiso temporal, no se haga acompañar de alguna de las personas autorizadas de conformidad con el inciso b) del artículo 66 de la presente Ley.

c) Al conductor que se dedique a prestar el servicio de transporte público, en cualquiera de sus modalidades, sin contar con las respectivas autorizaciones, en violación de lo dispuesto en el inciso a), numeral 1, o en el inciso b), numeral 1, ambos del artículo 98, y en el artículo 113 de esta Ley, lo anterior únicamente en cuanto a no contar con la respectiva autorización.

ch) A quien conduzca con la licencia suspendida por las causales señaladas en esta Ley.

d) Al conductor de todo vehículo que contravenga lo establecido en los párrafos tercero y cuarto del artículo 80 de esta Ley, que se refiere al uso de dispositivos de seguridad para personas menores de edad.

e) Al conductor de motocicleta, motobicicleta, bicimoto, triciclo y cuadraciclo, que permita que pasajeros menores de edad no utilicen el casco de seguridad respectivo, en contravención de lo señalado por el inciso a) del artículo 104 de la presente Ley.

f) Al conductor de un vehículo de transporte de materiales peligrosos, que viole las disposiciones del artículo 102 de la presente Ley.”)

ARTÍCULO 131.-  Se impondrá una multa de un setenta y cinco por ciento (75%) de un salario base mensual correspondiente al “Auxiliar administrativo 1”, que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a)        A quien conduzca en forma temeraria, de conformidad con las conductas tipificadas en el artículo 108 de esta Ley.

b)        A quien irrespete las señales de tránsito fijas, incluso los límites de velocidad o las indicaciones de la autoridad de tránsito, en contravención de los artículos 79, 83 y 116 de esta Ley, normas que establecen los deberes de acatar las indicaciones verbales o escritas de las autoridades de tránsito, el señalamiento vertical y horizontal, incluso el que comprende los límites de velocidad; la prohibición de pasar sobre las islas canalizadoras o de adelantar por el carril izquierdo de la carretera demarcada con línea continua en el centro. Se exceptúan los casos considerados en el artículo 107 y en los incisos ch) y d) del artículo 83 de esta Ley, que se resolverán de acuerdo con lo que determinan dichos numerales.

c) Al conductor que vire en ‘U’, en contravención de lo dispuesto en el artículo 119 de esta Ley.

ch) Al conductor que irrespete la señal de alto de la luz roja de un semáforo, excepto cuando vire a la derecha, según lo estipulado en el inciso a) del artículo 90 de esta Ley.

d) Al conductor de un vehículo que, al virar en una intersección de las vías públicas, no ceda el paso a los peatones que se encuentren en la calzada, como se dispone en los incisos b) y ch) del artículo 90 de esta Ley.

e) Al conductor que infrinja lo estipulado en el artículo 115 de esta Ley.

f) Al conductor de servicio de transporte público que les permita a los pasajeros subir o bajar en lugares no autorizados, o que no utilice las bahías destinadas a tal fin, en aquellos lugares en que existan, siempre que con ello provoque atraso en el fluido vehicular o genere riesgo para los transportados.

g) A quien conduzca un vehículo que no esté al día en el pago de los derechos de circulación o del seguro obligatorio de vehículos.

h) A la persona que realice trabajos en las vías públicas, en contravención de lo dispuesto en el artículo 220 de esta Ley.

i) Al conductor de vehículos tipo grúa que viole las disposiciones del artículo 100 de esta Ley.

j) Al conductor que opere un automotor con placas que no le corresponden.

k) Al conductor de todo vehículo que en contravención de lo establecido en el artículo 80 de esta Ley, no use el cinturón de seguridad o cuando permita que los pasajeros mayores de edad no lo utilicen o lo empleen incorrectamente, salvo que exista algún motivo justificante vinculado con la salud. Si la omisión involucra personas menores de edad, se aplicará lo dispuesto en el inciso d) del artículo 130 de esta Ley.

l) Al conductor de bicicleta, motobicicleta, bicimoto, triciclo, cuadraciclo o motocicleta que viole las disposiciones, en cuanto al uso del casco de seguridad, contenidas en el inciso 3) apartado b) del artículo 32, el inciso a) del artículo 104 y el inciso j) del artículo 105 de la presente Ley.

ARTÍCULO 132.-Se impondrá una multa del cincuenta por ciento (50%) del salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se comete la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) Al conductor que rebase por el lado derecho, en carreteras de dos carriles con sentidos de vía contraria, sin que medie una razón de fuerza mayor para ejecutar la maniobra.

b) Al conductor de motocicleta que circule o adelante por el medio de la calzada, aprovechando el espacio de la señalización, o bien, que adelante en medio de las filas de vehículos detenidos o circulantes.

c) A quien conduzca en contravención de lo establecido en el artículo 85 de esta Ley.

ch) Al conductor que incumpla las disposiciones establecidas en los artículos 87, 88 y 89 de esta Ley, en relación con el uso de las luces del vehículo.

d) Al conductor de un vehículo de tránsito lento que infrinja las disposiciones del artículo 97 de la presente Ley.

e) Al conductor que se detenga en medio de una intersección y obstruya la circulación, en contravención del artículo 121 de esta Ley.

f) Al conductor que circule un vehículo sin los dispositivos reflectantes indicados en el inciso 5) del apartado a) del artículo 32 de esta Ley.

g) A quien conduzca un vehículo de transporte público, en contravención de lo señalado en el artículo 125, en los incisos 1), apartados c) y t), el inciso 5), apartado e) y el inciso 6) apartado a) del artículo 32 de esta Ley. El oficial actuante procederá con lo que se establece en el artículo 145 de esta Ley en cuanto a la inmovilización del vehículo.

h) A quien conduzca un vehículo que se encuentre alterado o modificado en el motor, los sistemas de inyección o carburación, o los sistemas de control de emisiones que disminuyen la contaminación ambiental, o a quien viole lo dispuesto en el inciso 1), apartado u) del artículo 32, los incisos a), b) y c) del artículo 35, los incisos a), b), c) y d) del artículo 36 y el artículo 122 de la presente Ley.

i) Al conductor que circule un vehículo en la playa, en contravención de lo dispuesto en el artículo 128 de esta Ley.

j) Al conductor que use una vía para otros fines distintos de los que está destinado, a quien utilice un vehículo con otro fin que no sea para el cual esté autorizado.

k) Al conductor de taxi al que se le compruebe haber cometido abusos en el cobro de la tarifa reglamentaria. Al conductor que se dedique a prestar el servicio de transporte público, en cualquiera de sus modalidades, en violación de lo dispuesto en el inciso a), numeral 1, o en el inciso b), numeral 1, ambos del artículo 98 y en el artículo 113 de esta Ley, en cuanto al incumplimiento de paradas y horarios.

l) A quien conduzca un vehículo que sin justificación alguna no porte las placas reglamentarias.

m) Al conductor que incumpla lo dispuesto en el artículo 94 de esta Ley. Igualmente, al conductor que impida o dificulte el rebase de otro vehículo.

n) Al conductor de un vehículo que al iniciar su marcha intercepte el paso de otros vehículos con derecho a la vía, aun cuando haya hecho las señales preventivas y reglamentarias, pero sin dar tiempo a que los conductores de estos se adelanten o cedan el paso.

ñ) A quien conduzca un vehículo sin haber cumplido el requerimiento de la revisión técnica, según lo dispuesto en el artículo 21 de esta Ley.

o) Al conductor que transporte basura, escombros, materia prima o desechos, así como cualquier objeto que ponga en peligro la seguridad vial y el medio ambiente, o altere el uso u ornato en las vías públicas y sus alrededores, en un vehículo de cualquier naturaleza, y los arroje en la vía pública o en los derechos de vía.

ARTÍCULO 133.- Se impondrá una multa de un cuarenta por ciento (40%) de un salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) A quien viole la preferencia de paso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 90, 91, 92 y 93 de esta Ley.

b) Al conductor de bicicleta, motobicicleta, bicimoto, triciclo, cuadraciclo o motocicleta que viole lo dispuesto en el inciso d) del artículo 104 y el inciso i) del artículo 105 de esta Ley, en cuanto al uso del chaleco retrorreflectivo.

c) Al conductor de un vehículo de transporte público de cualquier modalidad, que preste el servicio sin reunir alguna de las condiciones establecidas en el inciso 1) apartados d), f), h), i), l), r) y s), en el inciso 4), apartado a) y en el inciso 6), apartados b) y f) del artículo 32 de esta Ley. Se aplicará la misma sanción al conductor que infrinja las disposiciones contenidas en el artículo 31 de la presente Ley.

ch) Al conductor cuyo vehículo lleve un exceso de pasajeros, en contravención de las disposiciones del numeral 2, inciso a) del artículo 98 y en el artículo 125 de esta Ley.

d) Al conductor que circule un vehículo sin parabrisas o con la visibilidad obstruida, o cuyo polarizado de las ventanillas laterales no cumpla el nivel de visibilidad de adentro hacia afuera y viceversa, de acuerdo con el artículo 114 de esta Ley.

e) Al conductor de un vehículo de carga que viole las disposiciones del artículo 101 de esta Ley.

f) Al conductor que circule con vehículos para competencia de velocidad, en contravención de lo dispuesto en el artículo 110 de esta Ley.

g) Al conductor de un vehículo de transporte de carga limitada (taxi carga), que viole las disposiciones del artículo 99 de la presente Ley.

h) A quien se estacione en contra de lo dispuesto en los incisos b), c), ch), d), e), f), g), h) e i) del artículo 96 de esta Ley. La misma sanción se impondrá al propietario o, en ausencia de este, al gerente o administrador del establecimiento público o privado que infrinja lo dispuesto por el inciso i) del artículo 96 de la presente Ley.

i) Al conductor que incurra en las prohibiciones contenidas en el artículo 123 de esta Ley.

j) Al conductor que altere, no utilice o no porte el taxímetro exigido a los vehículos de modalidad taxi, en contravención del inciso 6), apartado ll) del artículo 32 de la presente Ley.

k) A la persona que dañe, altere o les dé un uso no autorizado a las señales de tránsito, en violación de lo dispuesto en el artículo 117 de esta Ley.

l) A la persona que no atienda la prohibición establecida en el artículo 118 de esta Ley.

Además de pagar la multa respectiva, el infractor deberá quitar todo obstáculo que entorpezca la lectura de las señales de tránsito, así como la circulación de los vehículos o la visibilidad de las vías.

ll) A la persona que cierre una vía o le dé los usos indebidos que señala el artículo 126 de esta Ley; se exceptúa de la aplicación de este artículo lo dispuesto en el inciso j) del artículo 132 de esta Ley.

ARTÍCULO 134.- Se impondrá una multa de un treinta por ciento (30%) de un salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) Al conductor que no cumpla las disposiciones que se establecen en el artículo 86 de esta Ley, sobre la distancia que debe guardar respecto del vehículo que va adelante.

b) Al conductor que circule en retroceso, sin cumplir lo dispuesto en el artículo 95 de esta Ley.

c) Al conductor de un automóvil que incumpla cualquiera de las disposiciones, generales y especiales, que le sean aplicables, establecidas en el artículo 32 de esta Ley, siempre que dicho incumplimiento no haya sido sancionado en otra norma de la presente Ley.

ch) Al conductor de un vehículo de transporte público, de cualquier modalidad, que preste servicio sin que reúna alguna de las condiciones establecidas en el artículo 109 y en el inciso 1), apartados a), b), g), j), k), n), p) y q), así como en el inciso 6), apartados d) e i) del artículo 32 de esta Ley.

d) A quien conduzca un vehículo con la licencia de conducir vencida, según lo establecido en el artículo 71 de esta Ley.

e) A quien circule con un vehículo que haya sufrido modificaciones en sus características básicas registradas, sin haber informado previamente sobre ellas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de esta Ley.

f) A quien con licencia extranjera circule por más de tres (3) meses sin obtener la licencia nacional, en contravención del artículo 75 de la presente Ley.

g) A quien conduzca un vehículo que circule sin las placas reglamentarias debidamente colocadas en los sitios dispuestos para tal efecto.

h) Al conductor, al pasajero de un vehículo o al peatón que al transitar por los lugares a los que se refiere el artículo 1 de esta Ley, cause, en forma culposa, daños en los bienes, siempre que, por la materia de la que se trate o por su gravedad, no le sea aplicable otra legislación.

ARTÍCULO 135.- Se impondrá una multa de un veinte por ciento (20%) de un salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley del presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) A quien conduzca un vehículo sin portar la respectiva licencia de conducir, cuando esté inscrito como conductor para el tipo y la clase de que se trate.

b) A quien maneje un vehículo automotor sin portar los documentos referidos en el artículo 4 de esta Ley, así como a quien desacate la prohibición del artículo 111 de esta Ley. Se exceptúa de la aplicación de esta norma el incumplimiento del inciso c) del artículo 4 de la presente Ley.

c) Al conductor, al ayudante o al cobrador de los vehículos de transporte público, que maltrate de palabra o de hecho a los usuarios.

ch) Al peatón que transite o cruce las vías en contravención de lo dispuesto en el artículo 106 de esta Ley.

ARTÍCULO 136.- Se impondrá una multa de un diez por ciento (10%) de un salario base mensual, correspondiente al “Auxiliar administrativo 1” que aparece en la relación de puestos del Poder Judicial, de conformidad con la Ley de presupuesto ordinario de la República, aprobada en el mes de noviembre anterior a la fecha en que se cometa la infracción de tránsito, sin perjuicio de las sanciones conexas:

a) Al conductor que preste servicio de transporte público, en violación a lo dispuesto en el artículo 98 de esta Ley, excepto en los casos de su inciso a), numerales 1) y 2), y de su inciso b), numerales 1) y 3).

b) A los conductores de vehículos con altoparlantes, que violen las disposiciones del artículo 103 de esta Ley.

(*)c) Al conductor que evada el pago de las tasas de peaje en las estaciones respectivas o al conductor que no presente el comprobante de pago, cuando la autoridad de tránsito se lo solicite en la carretera en la que se encuentra la estación de peaje. La presentación del comprobante de pago se realizará, en el tanto no exista un control de pago de peaje automático o este no se encuentre funcionando.

ch) A quien utilice sirenas o señales rotativas luminosas, sin cumplir con lo dispuesto en el artículo 33 de esta Ley.

d) Al conductor que opere un vehículo incumpliendo la obligación señalada en el inciso 6), apartado k del artículo 32 de esta Ley.

e) Al ciclista que viole las disposiciones del artículo 105 de la presente Ley, a excepción de lo señalado en el inciso e) del artículo 131 de dicha norma.

f) A la persona que realice alguna de las conductas previstas en el artículo 222 de la presente Ley.

g) Al conductor que infrinja las disposiciones relativas a la restricción vehicular.

h) Al conductor de un vehículo de transporte público que traslade a las personas u objetos, en contravención al artículo 81 de la presente Ley.

Para las multas señaladas en los artículos 130, 131, 132, 133, 134, 135 y 136 de la presente Ley, el salario base señalado regirá para todo el año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley de presupuesto, aun cuando el salario que se toma en consideración para la fijación, sea modificado durante dicho período. En caso de que lleguen a existir, en la misma Ley de presupuesto, diferentes salarios para ese mismo cargo, para los efectos de esta Ley se tomará el de mayor monto. La Corte Suprema de Justicia publicará anualmente, en el diario oficial La Gaceta, las variaciones que se produzcan en el salario referido.

 

Las anteriores tienen el carácter de infracciones administrativas, que surgen a partir del poder sancionatorio del Estado.  Al tenor de lo establecido por la doctrina especializada y  la jurisprudencia administrativa y constitucional, la potestad sancionatoria general del Estado puede clasificarse, según el tipo de relación existente entre el sujeto contra quien se dirige esta potestad y el Estado.  

 

“Dentro de las facultades propias del Estado -y de la Administración Pública en general- se encuentra la potestad sancionatoria, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones antijurídicas de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene como objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes públicos a sus deberes jurídicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la regulan constituye el derecho penal disciplinario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana; potestad que es inherente y propia de la administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes. (Sala Constitucional, resolución número 1264-95 de 15:33 horas del 7 de marzo de 1995, citada por resolución número 2437-2005 de las once horas con cuarenta y seis minutos del cuatro de marzo del dos mil cinco)

 

En relación con las conductas sancionadas con multas fijas, este Órgano Asesor ha señalado que:

 

“Recordemos en primer lugar, que existen una serie de conductas relacionadas con la conducción de vehículos que el legislador estima peligrosas o improcedentes, razón por la cual las prohíbe (artículos 108 a 127 de la Ley), y que, de incurrir en una o varias de estas, el infractor deberá atenerse a la imposición de las consecuencias establecidas al efecto.  Estas sanciones, se encuentran reguladas a modo de multas fijas y de otro tipo de sanciones.

Para empezar, es oportuno recordar que, doctrinalmente, se ha distinguido la multa de la sanción. Así, la multa se ha definido como “Pena pecuniaria que se impone por falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual.” ^{1  (} [1]) Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, tomo V, Editorial Heliasta, edición 28ª, Buenos Aires, Argentina, 2003.Diccionario Jurídico. Editorial Colex, Madrid, España, 1999.

Mientras que la sanción se ha entendido como: “Pena. Autorización o confirmación de una norma o estatuto. "Diccionario Jurídico. Editorial Colex, Madrid, España, 1999.

Ahora bien, en el plano normativo, el legislador ha regulado las conductas que van a conllevar la imposición de multa, y dado el contenido económico que se le atribuye, podemos coincidir que se trata de lo que la consulta denomina “multa fija”.  A la par de estas, otras “sanciones” se deducen de su naturaleza y la forma en que se regulan en dicho cuerpo legal y que se denominarán “conexas” para guardar la terminología con que se ha formulado la consulta. …

De las normas transcritas se colige que, si bien las multas y las demás sanciones, por su naturaleza y contenido presentan consecuencias diferentes,  ello no obsta que recaigan sobre las mismas conductas u omisiones, es decir, no son excluyentes entre si, lo cual resulta de sumo interés, por cuanto nos lleva al caso de boletas de citación en que se registra la imputación de las infracciones comentadas. “(Dictamen C-217-2006 del 29 de mayo del 2006)

 

Sobre el carácter administrativo de las sanciones por multas fijas, éste Órgano Asesor ya se había pronunciado, indicando que a pesar de la jurisprudencia emanada hasta este momento de la Sala Constitucional, era claro que este tipo de infracción revestía naturaleza administrativa.  Así, en el dictamen C-83-2002 del 3 de abril del 2002, indicamos:

 

“Referido a ese proceso, la Sala Constitucional ha emitido varias resoluciones; pero interesa la más reciente, que en lo conducente señala:

"V.-A la luz de lo expresado, entonces, está claro que los hechos que provocan la actuación jurisdiccional –debidamente tipificados en la legislación de tránsito– pueden conducir tanto a la determinación de una responsabilidad única de índole penal, como –adicionalmente– a una de tipo civil. Conviene efectuar un examen separado de ambas hipótesis a fin de clarificar los alcances de esta resolución.

a) Supuestos de responsabilidad penal, exclusivamente. Se trata de aquellas infracciones a la Ley de Tránsito que conducen sólo a la imposición de una sanción de multa fija. En estos casos, el alcance del proceso no debe ir más allá de la determinación de la responsabilidad penal. Desde esta óptica, la ley prevé tanto situaciones en que la multa debe recaer necesariamente sobre el propietario del vehículo (por ejemplo, en el artículo 130, inciso f) como otras –la mayoría– en las que el sancionado es el conductor, independientemente de si es dueño o no (ejemplo, el inciso a.-ibídem). La aplicación de los principios esbozados anteriormente, llevan a la conclusión de que, en ellos, se debe traer al proceso sólo a aquella o aquellas personas que puedan resultar sancionadas y a nadie más. Es decir, si la multa debe pesar sobre el conductor, sólo con él o ella se debe seguir la causa, sin participar al propietario del vehículo en caso de que no sea la misma persona; y viceversa. La obligación no puede trascender ni a otras personas ni a otros planos. Tal y como lo expresó correctamente la Corte Plena en circulares número 8-98 y 9-98, publicadas en el Boletín Judicial de los días ocho de junio y treinta de julio del año mil novecientos noventa y ocho, en los casos en que el pasible de la multa sea el conductor, resulta ocioso identificar y notificar al propietario del vehículo, si no fuera la misma persona. Para garantizar el pago de la multa (en el caso de que no sea cancelada en el plazo a que se refiere el ordinal 183 de la Ley de esta materia), basta con efectuar la correspondiente comunicación a la oficina administrativa encargada del despacho de licencias de conducir, de modo que pueda ser cobrada al momento de la renovación y siempre y cuando no haya prescrito conforme al artículo 180 ibídem. En otras palabras (a lo cual se regresará más abajo al examinar el numeral 150 de la ley de comentario), evidentemente carece de razonabilidad ir más allá, ordenando y ejecutando medidas de apremio sobre el patrimonio del multado –o, peor aun, el de un tercero ajeno al trámite– en el proceso de tránsito. Para esto existe la opción de establecer el cobro judicial a que se refiere el ordinal 185 ejusdem, en el cual –desde luego– sí cabrá disponer las cautelas que fuere del caso sobre los bienes del deudor, incluyendo lógicamente a los automotores que pueda poseer." (Resolución 2001-00438 de 17 de enero del 2001)

Si bien no se comparte el criterio emitido en la resolución anterior, en el sentido de que en los supuestos de condena en multa de tránsito se esté, necesariamente, ante una responsabilidad de tipo penal….

Si bien la Sala Constitucional en la resolución supra transcrita califica como parte de la responsabilidad penal el tema de las multas, este Órgano Asesor discrepa de tal determinación.

    Si se repasa la teoría del acto administrativo, tenemos que en términos generales, el acto administrativo se define como "una manifestación unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de una potestad administrativa" (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 2000, pág. 291)

Siguiendo al jurista Ortíz Ortíz, tenemos que del anterior concepto se pueden extraer varios elementos, que hay que determinar si están presentes en la boleta de citación o parte impersonal:

a.-Manifestación de voluntad: ello implica que contiene una declaración, siendo que es "una formulación del contenido de la voluntad, mediante palabras o signos específicamente dirigidos a manifestarla, con capacidad autónoma para producir un efecto jurídico, de conformidad con la norma."

(Op. Cit, pág. 291). De acuerdo con lo dispuesto el artículo 153 de la Ley de Tránsito, transcrito anteriormente, si el interesado no se opone a éste, el acto queda firme, y si hay oposición, se tramita en la vía judicial. Así que, de conformidad con el procedimiento especial que crea la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, el contenido de voluntad que manifiesta la boleta de citación o el parte impersonal tiene una capacidad autónoma para producir un efecto jurídico de conformidad con la norma.

b.-Declaración unilateral: la boleta de citación o el parte impersonal constituyen una manifestación unilateral de voluntad, puesto que, aún y cuando el primero puede llevar la firma del infractor, ello constituye un mecanismo con el objeto de probar la comunicación del contenido, amén de que la firma ni siquiera implica una aceptación del contenido de éste.

c.-Dirigida a producir un efecto de derecho: si bien existe discusión sobre si este elemento es un requisito necesario o no en la definición del acto administrativo, entendiendo por ésta "La voluntad del acto administrativo, se dice, no sólo debe referirse al acto mismo, como conducta, sino también al efecto que habrá de producir" (Op. cit., pág. 294), lo cierto es que en los casos en estudio, no sólo hay una manifestación de voluntad, sino que también la voluntad determina el efecto que habrá de producir.

d.-Declaración dictada en uso de una potestad administrativa: considera el Lic. Ortíz Ortíz que este requisito es el fundamental en la delimitación del concepto de acto administrativo. Indica que la potestad es administrativa "cuando está subordinada a la Constitución y a la ley y a los principios generales del derecho creados por la jurisprudencia y cuando es impugnable por incurrir en su violación. Normalmente, una potestad es administrativa cuando pertenece al Poder Ejecutivo o a los entes menores equiparados en cuanto a su función, por obra de la ley o de la Constitución…" (Op. cit., pág. 302). Es claro que la materia en estudio, que se encuentra desarrollada básicamente en la Ley de Tránsito sobre las Vías Terrestres, se enmarca dentro de los conceptos antes descritos, por lo que constituye el ejercicio de una potestad administrativa.

Precisamente, para realizar la distinción entre la sanción administrativa y la penal, se consideran los siguientes elementos:

"a) En las penas administrativas, el reproche de culpabilidad no es eticosocial por el ataque o la lesión a un bien jurídico o derecho subjetivo de los individuos o del Estado, sino casi meramente legal por la desobediencia o falta de cooperación con la actividad administrativa en la consecución de los intereses socioeconómicos de la administración.

La misma idea de reproche se ha considerado ajena al derecho sancionatorio de la Administración. Ante la comisión de un hecho tipificado en un mandato (orden o prohibición), la Administración no está habilitada para dirigir censura alguna de carácter moral o ético al infractor, pues la finalidad en sí, del derecho sancionatorio administrativo, no es la prevención cuanto la protección de los bienes de los asociados. Se protege con la sanción y si esta previene, será mejor;

b)  La sanción administrativa no constituye un antecedente que pueda servir para agravar la pena, ni siquiera mala conducta en el sentido de que se le da en campo jurídico-penal;

c) Las sanciones administrativas son propias de los entes gubernamentales. Las penales de los jueces y tribunales;

d) La pena administrativa no puede incluir la pérdida de la libertad. Las sanciones penales de los jueces y tribunales que tienen la facultad para decretar privaciones de la libertad individual;

e) Las sanciones administrativas implican un desconocimiento a una prohibición. La vulneración a un mandato es desobediencia a la norma, a la orden. Las penales constituyen comisión del hecho previsto en la disposición legal, pero no como prohibición, sino como una norma propiamente dicha que prevé un hecho.

Esto quiere decir que las sanciones penales se imponen por infringir lo que se da en llamar conminaciones descriptivas que afectan el estatus eticojurídico de un grupo social. Se trata de una norma advertiva. En tanto que las sanciones administrativas se aplican cuando se transgrede la regla legal objetivamente considerada que impone una obligación o un deber, con respecto a un organismo administrativo determinado. Es una regla objetivamente legal;

f) Las sanciones penales tienen un marcado acento retributivo. ‘son pago o compensación del delito ya cometido, son una forma de responsabilidad para remediar una conducta dañosa’. La Administración nada tiene que ver con la responsabilidad. En éstas no se busca la reparación de ningún mal ‘sino el orden o la tranquilidad o, lo que es lo mismo, la disciplina y la cooperación pacífica de los componentes de un agregado de individuos (…)

g) Las sanciones penales se imponen cuando agreden a los individuos. Las penas administrativas cuando golpean los intereses generales del Estado, que son los intereses de la comunidad, y

h) Las sanciones penales se dirigen, a más de la privación de la libertad, a la reinserción del delincuente a la vida social. Las de carácter administrativo no cumplen esa finalidad ni se dirigen a ese objetivo, pues no pueden hacer increpaciones de índole ético que induzca a reconducir la conducta del infractor."

(Jaime Ossa Arbeláez, Derecho Administrativo Sancionador, Legis Editores S.A., 1º edición, Colombia, 2000, páginas 557 y 558)

Revisadas las diferencias entre las sanciones penales y las administrativas, puede llegarse a la conclusión de que a través de la boleta de citación se está imponiendo una sanción administrativa, dado que sus características tienen mayor coincidencia con las de la sanción administrativa que con las de la sanción penal. Veamos: el reproche de culpabilidad es casi meramente legal por la desobediencia a normas impuestas para procurar la convivencia social; la impone la Administración; no implica pérdida de la libertad; implica la violación de una prohibición; no busca la reparación de un daño, sino el orden o la tranquilidad; lo que se perjudica es un interés general; y su finalidad no es de índole ético.

Después del análisis anterior, definiríamos la boleta de citación o el parte impersonal, como un acto administrativo sancionador, sin desconocer que se encuentra sujeto a un régimen especial dictado por la Ley de Tránsito.

En nuestro criterio, el hecho de que la Ley de Tránsito regule un procedimiento de impugnación para estos actos, distinto al general previsto en la Ley General de la Administración Pública, no los enerva de su naturaleza, sino que, precisamente, crea un procedimiento impugnatorio especial. “

 

El criterio anterior, ha sido acogido por las resoluciones recientes de la Sala Constitucional, que han otorgado el carácter de infracción administrativa a las conductas sancionadas con multas fijas.  Así, al analizar el procedimiento para la impugnación de las multas fijas, la Sala Constitucional advirtió que en estas sanciones no se está ante una responsabilidad de índole penal, por lo que no resulta de aplicación las garantías judiciales establecidas en los instrumentos internacionales para los delitos.   En esa oportunidad, se señaló:

 

III.-En el sub examine, se constata que el artículo 152 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres corresponde, dentro del contexto de esa normativa, al procedimiento de impugnación de faltas de tránsito sancionadas con multa. Por ende, al no estar referido a una causa penal por la comisión de un delito, el artículo 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no resultaría aplicable al caso conforme a la citada jurisprudencia de la Sala y no existiría en la especie la inconformidad sobre la que se consulta.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el artículo 152 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no lesiona el derecho a la doble instancia a que se refiere el artículo 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  (Sala Constitucional, resolución número 2005-12757 de las diecisiete horas con treinta y cuatro minutos del catorce de setiembre del dos mil cinco.)

 

El segundo grupo de infracciones son las relacionadas con la existencia de accidentes de tránsito.   Así, de conformidad con el artículo 3 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, el accidente se define como:

 

ARTÍCULO 3.- Para los efectos de esta Ley, se define como accidente de tránsito, la acción culposa cometida por los conductores de los vehículos, sus pasajeros o los peatones, al transitar por los lugares a los que se refiere el artículo 1. En el accidente de tránsito, debe estar involucrado, al menos, un vehículo y producirse daños en los bienes, lesiones o muerte de personas, como consecuencia de la infracción a la presente Ley.

 

Estos asuntos, de conformidad con el artículo 147 de la Ley de Tránsito, son conocidos por los Juzgados de Tránsito.  Las infracciones por colisiones han sido consideradas por la jurisprudencia del Tribunal de Casación Penal como contravenciones, negando el carácter penal a este tipo de sanción.  Al respecto, ese Tribunal ha señalado:

 

“El tema que plantea el Lic. Garzona Meseguer no es novedoso en esta sede, el propio quejoso trae a colación un criterio de este Tribunal de Casación, la sentencia Nº 776 de las 16:20 horas del 27 de setiembre de 2002, en el cual la mayoría resolvió que las transgresiones a la Ley de tránsito por las vías públicas terrestres, así como las correspondientes sanciones, no tienen naturaleza penal sino administrativa, por lo que las sentencias emitidas en los procesos de tránsito, no producen cosa juzgada material con relación a los delitos cometidos en el mismo hecho, de modo que no originan la excepción de non bis in ídem en los procesos penales: …

Por las razones que se dirán, es criterio de este Tribunal de Casación Penal que las transgresiones a la Ley de tránsito por las vías públicas terrestres (L.t.v.p.t.), así como las correspondientes sanciones, no tienen naturaleza penal sino administrativa, por lo que las sentencias emitidas en los procesos de tránsito, no producen cosa juzgada material con relación a los delitos cometidos en el mismo hecho, de modo que no originan la excepción de non bis in idem en los procesos penales. El tema de la distinción entre delitos y contravenciones no es pacífico, de tal manera que pueden distinguirse tres criterios [2] en el desarrollo de la doctrina:

(i) distinción cualitativa, por la vinculación psicológica entre el agente y la acción, en punto a la mayor o menor culpabilidad, por la forma de la agresión, o por el interés jurídico tutelado;

(ii) distinción cuantitativa, por la mayor o menor gravedad, según sea la extensión del daño causado, tanto en calidad como en cantidad; y

(iii) distinción mixta, que concibe la separación por la calidad de las penas asignadas a la transgresión (aspecto cualitativo), y por sancionar, las contravenciones, los daños menos graves a intereses administrativos menos importantes que los tutelados por los delitos.

De acuerdo a lo anterior, el C.p. diferencia cualitativamente los delitos de las contravenciones, pues recoge entre estas últimas una serie de acciones lesivas a bienes jurídicos tutelados por el Libro II (De los delitos), que no llegan a ser delitos “y son simples contravenciones” por la escasa entidad de los daños producidos; ejemplos de lo anterior son las contravenciones de golpes que causen daño (§ 378.1, con relación a los delitos de lesiones, §§ 123, 124, 125 y 126, C.p.), de participación en riña y provocación a riña (§§ 378.3 y 379.1, con relación al delito de homicidio o lesiones en riña, § 139, C.p.), de reto a duelo (§ 379.2, con relación al delito de provocación con fines inmorales, § 135, C.p.), y así se podría concordar todo el Libro III (De las contravenciones) con el citado Libro II. Esto es, las contravenciones del C.p. son delitos menores. Entre tanto, en lo que hace a las faltas sancionadas por la Ley de tránsito por vías públicas terrestres (L.t.v.p.t.), el ordenamiento jurídico sigue el sistema de distinción mixta, por dos razones básicas:

(i) las sanciones asignadas a los hechos contrarios a la normativa de tránsito, son de multas fijas, a excepción de lo previsto por el § 128 de la L.t.v.p.t.; y

(ii) todos los hechos de tránsito afectan la gestión administrativa como bien menor tutelado por el ordenamiento jurídico, no los bienes jurídicos de superior estima como la vida, la propiedad y otros que gozan de protección penal.

De conformidad con lo dicho por esta corte de casación en muchos fallos, entre ellos en C.R. vs. Cerdas Araya [3], reiterado en C.R. vs. Segura Rodríguez [4], según deriva de los §§ 7 de la Const.Pol., 5.3 y 5.6 de la Convención americana sobre derechos humanos, 10.3 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y 51 del C.p., la finalidad política de la pena asignada a los delitos es la necesidad particular del condenado para la reinserción social, de donde se trata de prevención especial positiva. Por otra parte la reacción estatal, al fijar la pena, está delimitada por la proporcionalidad del § 28 de la Const.Pol., «… cuando indica que los actos privados que no dañen a terceros quedan fuera de la acción de la ley; o a contrario sensu : sólo ante la lesión o peligro para bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento es posible aplicar la ley. Es decir la ley se aplica en la medida, en la proporción o en relación, al daño o peligro para el bien jurídico afectado por el delito. Hasta aquí necesidad y lesividad, dentro de la previsión objetiva y abstracta de la pena, son los parámetros de fijación…» (C.R. vs. Cerdas Araya). Esto implica que las penas asignadas a los delitos deben ser adaptables o ajustables al caso concreto; si fuesen fijas, las penas previstas para los delitos, serían inconstitucionales pues no se podrían individualizar en correspondencia proporcional al daño o peligro causados, ni a la necesidad individual de reinserción social. He aquí la primera razón para afirmar que las sanciones establecidas para las transgresiones a la L.t.v.p.t., no tienen naturaleza penal: a excepción de la establecida por el § 128 de este cuerpo legal, se trata de multas fijas y no están proporcionadas a un daño o a un peligro para un bien jurídico tutelado penalmente. Para continuar con el orden de ideas antes establecido, debe señalarse que todas las figuras sancionatorias de le L.t.v.p.t. tutelan la gestión administrativa de ordenamiento vial, y la violación de normas de tránsito generan una sanción por afectar ese único bien jurídico menor. Por más esfuerzo estatal en ordenar el tránsito de vehículos, la gestión administrativa en si no es un bien jurídico superior como la vida, el patrimonio o la buena fe de los negocios, etc., como para llevar su protección al plano penal. Distinto es el caso de los delitos previstos en los §§ 256 y 257 del C.p., que tutelan el transporte cuando es suspendido o impedido, por llevar en sí mismos la libertad de tránsito consagrada el § 22 de la Const.Pol.; se trata de acciones lesivas a las personas y no tanto a la gestión administrativa, por lo que la protección se ha elevado a lo penal como ultima ratio. Aquí la segunda razón para afirmar que las transgresiones a la L.t.v.p.t. no tienen naturaleza penal sino administrativa: no lesionan ni ponen en peligro bienes jurídicos elevados a la tutela penal, y sólo implican inobservancia a la gestión administrativa. Y a estas dos, puede agregarse una tercera razón, esta vez de orden procesal: en la mayoría de los casos es el inspector de tránsito (funcionario administrativo) quien impone la sanción, sin guardar el ritual del debido proceso, necesario para defender la presunción de inocencia reinante ante todo hecho delictivo; de este modo, la comparecencia ante el Juzgado de Tránsito por la inconformidad del sancionado, es la impugnación de la sanción administrativa impuesta. Por todo ello, se tiene como conclusión que las transgresiones a la L.t.v.p.t., tienen naturaleza administrativa y no penal; y consecuencia de esto es que la sentencia emitida en el proceso de tránsito, no produce cosa juzgada material con relación a los delitos cometidos en el mismo hecho. Es decir, puede fallarse un caso en la jurisdicción de tránsito y en la jurisdicción penal, sin que la decisión en una haga cosa juzgada para la otra. …..

Así, si alguien por exceso de velocidad en la conducción de su vehículo causa una muerte, el hecho puede ser objeto de proceso en la jurisdicción de tránsito y en la jurisdicción penal, sin que la sentencia de una haga cosa juzgada en la otra; el Juzgado de Tránsito resuelve acerca de una sanción administrativa, mientras los tribunales penales imponen una sanción por delito. En consecuencia, la resolución impugnada en casación no se ajusta a derecho en cuanto acogió la excepción de cosa juzgada, al determinar que los hechos habían sido resueltos en la jurisdicción de tránsito antes de su conocimiento y resolución en la jurisdicción penal, pues, como se indicó, la sentencia del Juzgado de Tránsito no produce cosa juzgada de naturaleza penal, con lo que no se genera la excepción de non bis in idem. No se trata de un problema de incompetencia del Juzgado de Tránsito, sino de jurisdicciones paralelas. “(Tribunal de Casación Penal, resolución número 2006-660 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del cinco de julio del dos mil seis.)

 

En sentido similar, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“Por otro lado, en lo relativo a la facultad administrativa que tiene la Dirección General de Educación Vial, para la expedición de licencias, así como renovaciones y duplicados, es por disposición de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres número 7331. Lo anterior, aunado a que no es cierto que la suspensión de una licencia sólo la pueda dictar un Juez de Tránsito, pues con la reforma a la ley 7331 mediante ley 8431 del 10 de diciembre del año 2004, publicada en la Gaceta 254 del 28 de diciembre del 2004, los Juzgados de Tránsito sólo conocen asuntos de tránsito donde hayan colisiones, el resto de infracciones por multas fijas los conoce administrativamente la Dirección General de la Policía de Tránsito de tal forma que si el infractor no impugna en tiempo la infracción, la misma queda firme una vez transcurridos diez días después de confección de la boleta de citación (art. 151 de la ley 7331), lo que sucedió en el caso del recurrente quien no impugnó la boleta de citación por las vías legales ni los procedimientos establecidos, razón por la cual la infracción adquirió firmeza y resulta en este momento absolutamente extemporánea su impugnación. De lo expuesto, la Sala descarta que la denegatoria en la entrega de la renovación de la licencia al amparado sea un acto arbitrario de la Administración, sino que, el mismo obedece a que éste es reincidente en la suspensión de licencias de conducir, en el plazo menor a los dos años, según lo establecido en los artículos 133 y 134 de la Ley 7331. Bajo tales circunstancias, en el particular no se acredita violación alguna a los derechos fundamentales del amparado, por lo que resulta procedente desestimar el recurso planteado, como en efecto se impone.  (Sala Constitucional, resolución número 2009-000222 de las diez horas y dieciséis minutos del trece de enero del dos mil nueve.)

 

El último grupo de sanciones por infracciones a la Ley de Tránsito, son aquellas que se han establecido como delitos, surgiendo de ellas una verdadera responsabilidad penal por su comisión.  Estos se encuentran regulados por el Código Penal, y en ella nos encontramos ante el surgimiento de la responsabilidad penal.  

 

III.             SOBRE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA CONOCER DE LAS INFRACCIONES A LA LEY DE TRANSITO COMETIDAS POR LOS MENORES DE EDAD Y EL PROCEDIMIENTO APLICABLE.

 

Tal y como lo señala la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la aplicación de los procedimientos por infracción a la Ley de Tránsito por las Vías Públicas Terrestres a los menores de edad, ha sido objeto de debate, tanto en la doctrina como en los Tribunales de Justicia.

 

Para efectos de una mayor claridad, analizaremos la competencia para conocer de los asuntos en cada una de los tipos de infracción analizados líneas atrás. 

 

a.                   Órgano Competente para conocer impugnaciones de sanciones administrativas.

 

En relación con la imposición de sanciones administrativas, sean estas multas fijas u otras sanciones – retiro de placas, retiro del vehículo o de la licencia o permiso de conducir-, la primera consideración que debemos efectuar está relacionada con la naturaleza jurídica de las sanciones.

 

Según lo expusimos, estas sanciones son de naturaleza administrativa, es decir, no implican la imposición de una responsabilidad de índole penal, por lo que no resultan de aplicación las garantías judiciales explicadas en el primer apartado de esta consulta.

 

En efecto, de conformidad con lo analizado líneas atrás, las garantías exigidas por los artículos 12, 37 y 40 de la Convención sobre los Derechos de los Niños y el desarrollo que de los mismos hacen las Reglas de Beijing, está orientadas a los mínimos exigidos dentro de los procesos penales seguidos contra los menores de edad, por lo que el procedimiento administrativo, como regla de principio, no debe sujetarse al proceso establecido en dichos artículos.

 

Esto no quiere decir que los procedimientos administrativos seguidos contra los menores  no estén sujetos al principio de debido proceso, pero al igual que en caso de los adultos, en los procesos administrativos no resultan de aplicación las normas específicas para los procesos penales.   En este sentido, debe recordarse que la jurisprudencia de la Sala Constitucional es abundante en el sentido de que las garantías establecidas en el inciso 2 del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sólo resultan de aplicación a los procesos penales, sin que sean trasladables a los procedimientos administrativos.  En este sentido, la Sala Constitucional ha señalado:

 

"I. En forma reiterada esta Sala, interpretando los alcances del artículo 8.2 inciso h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha dicho que esa norma es absolutamente clara e incondicionada, en cuanto reconoce como derecho fundamental de todo ser humano, imputado en una causa penal por delito, el de recurrir del fallo condenatorio dictado en su contra, para que un superior revise lo resuelto en primera instancia (ver sentencias 282-90 de las diecisiete horas del trece de marzo, 300-90 de las diecisiete horas del mismo mes y 719-90 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de julio todos los meses del año en curso). El recurrente argumenta que no existe razón lógica alguna, al amparo de los principios que nutren la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para dar un trato diferenciado, en cuanto a la posibilidad de recurrir del fallo, si se trata de materia penal o de otras materias, pero es lo cierto que el artículo 8 de la señalada Convención sí hace diferencia a ese respecto, pues en el inciso 1o. establece las garantías judiciales en relación con cualquier acusación penal o procesos de índole civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, mientras que en el 2o., al establecer las garantías ahí señaladas, lo hace en relación con personas inculpadas de delito, de donde el argumento no resulta atendible pues es obvio que la Convención no plasma el derecho a recurrir en cualquier materia, a ese respecto en la resolución 300-90, ya señalada, se dijo: "En este sentido, cabe, en primer lugar, advertir que el artículo 8.2, inciso h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (o "Pacto de San José de Costa Rica", aprobado por Ley #4534 de 23 de febrero y ratificada el 8 de abril de 1970), directamente invocada por el recurrente, no es de aplicación para resolver el presente recurso, por cuanto esa norma internacional se limita a reconocer el derecho a recurrir ante un tribunal superior, específicamente a favor del imputado contra el fallo (entiéndase, condenatorio) en una causa penal por delito...", la alegada violación al artículo 7o. de la Constitución Política y 8.2 inciso h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no existe. (Sala Constitucional, resolución número 2001-4842 de las quince horas con tres minutos del seis de junio del dos mil uno)

 

En el caso de las garantías judiciales establecidas para los menores, expresamente los artículos de la Convención sobre los Derechos de los Niños establecen que las mismas serán aplicadas a los procesos penales, por lo que en el caso de las infracciones administrativas, dichos principios no resultan de aplicación.

 

Ahora bien, debemos insistir que ello no significa que los procedimientos administrativos seguidos contra los menores no estén sujetos a los principios generales establecidos en la Convención sobre los Derechos del Niño y en especial, a la aplicación del principio del debido proceso administrativo, tal como se aplica a los adultos. 

 

“IV.-Del debido proceso en procedimientos sancionatorios. En relación con las garantías que debe prevalecer en materia de procedimientos sancionatorios, conviene recordar, en primer lugar, que esta Sala ha resuelto en reiteradas ocasiones que el debido proceso y el derecho de defensa generan exigencias fundamentales que debe respetar toda administración pública, lo que incluye -normalmente- el deber de tramitar previo procedimiento administrativo ante la posible imposición de una sanción a un administrado, en que se le garanticen al interesado los siguientes elementos esenciales:

“(...) el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...”. (Sentencia número 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990)

En similar sentido se pronunció este Tribunal en sentencia número 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, en que resolvió:

"(…) Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria."

 (Sala Constitucional, resolución número 2009-499 de las once horas y veintiocho minutos del dieciséis de enero del dos mil nueve.)

 

Adicionalmente, los procedimientos administrativos deben respetar el principio de interés superior del menor – como elemento determinante para la adopción de decisiones y la interpretación de las normas aplicables a los menores- y el principio de participación dentro del proceso administrativo, que se deduce del derecho de ser escuchado por la autoridad que debe adoptar la decisión correspondiente.

 

De la no sujeción de los procedimientos para la imposición de sanciones administrativas, podemos concluir, contrario a lo señalado por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que el órgano competente para imponer las sanciones administrativas no tiene que ser necesariamente un órgano jurisdiccional especializado en materia de menores, en razón de que la competencia puede ser asumida por el órgano administrativo que sea designado, siempre que dicho órgano al analizar los procesos de menores de edad, aplique los principios antes indicados.

 

Precisamente este es el criterio que siguió el legislador al efectuar la última modificación de la Ley de Tránsito.  Así, señalan los artículos 149 y siguientes:

 

Infracciones sancionadas con multas y otras sanciones conexas

ARTÍCULO 149.—En el caso de las infracciones sancionadas con multa fija y las que conlleven el retiro de la circulación del vehículo o su inmovilización, siempre que no se haya producido un accidente, el inspector de tránsito deberá confeccionar una boleta de citación. En esta boleta se consignarán el nombre del supuesto infractor, su número de cédula, las calidades y la dirección del domicilio; asimismo, el enunciado de los artículos infringidos, el monto de la multa y la autoridad a la que se pone a la orden el vehículo retirado o inmovilizado, así como dónde serán depositados este o sus placas, cuando corresponda.

En caso de que existan testigos, se consignarán todos los datos relativos a ellos, quienes estarán obligados a suministrar la información que se les solicite. De rehusarse alguno a brindar sus datos de identificación, el oficial actuante deberá denunciarlo al juez contravención al, para que sea juzgado por la contravención que establezca el Código Penal.

La boleta de citación deberá contener impresa la advertencia al infractor sobre las consecuencias legales que apareja la renuncia a la apelación de la boleta de citación, así como las consecuencias derivadas de la falta de pago de la multa, dentro del plazo establecido en el artículo 184 de esta Ley.

ARTÍCULO 151.- La boleta de citación, debidamente levantada, será trasladada al Cosevi para su anotación provisional en el asiento de la licencia de conducir del infractor. Dicha anotación se consignará, de manera definitiva, cuando el supuesto infractor no haya interpuesto recurso alguno dentro del plazo establecido por el artículo 152 de esta Ley, o este haya sido desestimado en la vía administrativa.

ARTÍCULO 153.- Recibido el recurso por la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Cosevi, de inmediato se solicitará la documentación original y, una vez recibida, procederá a levantar la información sumaria correspondiente; en caso de no haber ofrecido prueba testimonial que evacuar o si se trata de asuntos de naturaleza documental, se resolverá en un plazo de diez (10) días hábiles como máximo. …

La resolución de fondo del asunto, dictada por la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Cosevi, pondrá fin al procedimiento administrativo y se ejecutará de inmediato.

ARTÍCULO 152.- El supuesto infractor podrá recurrir ante la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación del Cosevi o ante los funcionarios acreditados de dicha Unidad, en las delegaciones que corresponda, de acuerdo con la competencia territorial en que se levantó la boleta de citación y dentro del plazo improrrogable de diez (10) días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la confección de la boleta….

Cuando se trate de personas menores de edad, la impugnación puede ser presentada por él mismo, por sus padres o representantes legales.

ARTÍCULO 165 bis.- Cuando la multa impuesta por el oficial actuante a una persona menor de edad no sea debidamente apelada ante la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial, esta quedará en firme; la Unidad de Impugnación está en la obligación de modificarla, imponiendo una sanción administrativa de asistencia a charlas o prestación de servicios a la comunidad, la cual será registrada únicamente en el expediente de la persona menor de edad, con el propósito de verificar el cumplimiento de la sanción administrativa impuesta; en caso de no cumplirse dentro del plazo señalado por la Unidad de Impugnación, serán descontados los puntos correspondientes, en el momento de obtener la licencia, salvo que esté prescrita tal sanción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 181 de esta Ley.

En caso de apelación de la boleta, los miembros de la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial, conocerán de las infracciones apeladas por la persona menor de edad o su representante y aplicarán, para tal efecto, los procedimientos para el conocimiento de las infracciones, de acuerdo con los artículos 152, 153, 162 y siguientes de esta Ley. En todo caso, deberán advertir a la persona menor de su derecho de contar con el asesoramiento de un profesional en Derecho; si la persona menor de edad o su representante renuncian a este derecho, harán constar tal cosa en el proceso y continuarán con el desarrollo de este.

Cuando la sanción impuesta por el oficial sea una suma pecuniaria, en su lugar podrán imponerle a la persona menor de edad una medida alternativa distinta; para ello, aplicarán todas las existentes dentro del marco de la Ley penal juvenil, la cual podrá ejecutarse bajo la supervisión del Cosevi, los miembros del Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y podrá consistir en asistencia a charlas socioeducativas sobre el tema o en la prestación de servicios a la comunidad; esta medida no podrá ser superior a un total de quince (15) horas. En ningún caso, estas sanciones administrativas podrán superar el plazo de un (1) mes. Ninguna pena alternativa podrá exceder en tiempo la prescripción en materia penal juvenil.

En caso de estar en presencia de una infracción del inciso a) del artículo 107 de esta Ley, podrá imponerse como medida alterna la participación obligatoria en cursos del IAFA destinados a personas menores de edad.

Dictada una medida alternativa por los miembros de la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Cosevi, a una persona menor de edad, y si el infractor no está de acuerdo, deberá atender, para tal efecto, lo dispuesto en el artículo 153 de esta Ley.

Si la multa es cancelada por el interesado, la anotación de la infracción que la origina será eliminada, en ese momento, del expediente personal de la persona menor de edad infractora, y la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación no tendrá competencia para modificar la sanción pecuniaria señalada en la boleta de citación correspondiente.

En todo proceso de impugnación, se tendrá como parte tanto en la sede administrativa como en la jurisdiccional, al PANI, que garantizará el respeto de los derechos de las personas menores de edad infractoras.

 

Como se desprende de los artículos transcritos, es claro que la competencia para conocer de las impugnaciones contra las sanciones administrativas ha sido otorgada a la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial.

 

b.                  Órgano competente para conocer las infracciones a la Ley de Transito cuando existan accidentes.

 

En el caso de las infracciones a la Ley de Tránsito que involucren accidentes, la Ley señala que el órgano competente será el Juzgado Penal Juvenil.   Disponen los artículos 147, 158 y 165   lo siguiente:

 

ARTÍCULO 147.- Salvo las infracciones a que se refiere la sección siguiente, a los juzgados de tránsito les corresponderá el conocimiento de las infracciones por colisión establecidas en esta Ley….

ARTÍCULO 158.- Los conductores de los vehículos involucrados en el accidente se tienen como imputados, para efectos de iniciar el proceso correspondiente.

El inspector debe extenderles una boleta de citación, la cual debe contener las advertencias señaladas en el artículo 149 de esta Ley.

ARTÍCULO 165.—Si alguno de los imputados es menor de dieciocho años, en lo que a él concierne, el juzgado remitirá el testimonio de piezas al juzgado penal juvenil, antes de seis meses de la fecha consignada en la boleta, y continuará con el procedimiento respecto de quienes sean penalmente imputables.

 

La norma anterior no fue modificada por las leyes 8696 y 8779, por lo que mantienen la competencia y el proceso establecido para el conocimiento de las mismas.

Como lo señalamos en el apartado anterior, las infracciones a la Ley de Tránsito que involucren un accidente, tienen naturaleza contravencional, por lo que no estamos ante la aplicación de la responsabilidad penal a los menores de edad.  Como lo indican las normas antes transcritas, la competencia es asignada al Juez Penal Juvenil,  por lo que al estar ante materia contravencional, el procedimiento será realizado por el Juez sin presencia del Ministerio Público.

 

Al respecto, se ha señalado que:

 

De la lectura de dicho artículo se debe entender que el inicio, tramitación y resolución de las contravenciones de tránsito corresponde al Juzgado Penal Juvenil, excluyéndose de dicho procedimiento al Ministerio Público.  Efectivamente, en cumplimiento del principio de igualdad entre el procedimiento aplicado a los adultos y los menores de edad (art. 11 de la LJPJ) y en aras del principio de aplicación de la ley y la norma más favorable (art. 19 Ibid), … los procedimientos por contravenciones de tránsito son de conocimiento exclusivo del Juez Penal Juvenil con intervención del ofendido individualizado, de la persona menor de edad denunciada, de su padres y de su abogado defensor, con total exclusión del Ministerio Público.”  (Trabado Alpizar, Dora, Algunas Consideraciones sobre la Ley 8431 Reformas a la Ley de Tránsito y su Aplicabilidad en Materia Penal Juvenil, pg. 4)

 

Sobre esta competencia, y ante consulta judicial de constitucionalidad efectuada por el Juzgado Penal Juvenil, la Sala Constitucional en resolución número 2005-8683 de las diez horas con cuatro minutos del primero de julio del dos mil cinco, señaló:

 

“Sin embargo, es muy claro que independientemente del procedimiento, los menores tienen mayores garantías si el Juez que conoce las causas contra ellos es especialista en materia Penal Juvenil que si los conociera el Juez de Tránsito.  No se ve cómo, en aras de la defensa de personas menores de edad, se pueda pretender tal anulación.  En todo caso, la duda sobre si la competencia, en sí misma, otorgada por el artículo 164 es inconstitucional, no es admisible.  En efecto, la Jueza consultante no expone ninguna razón por la que sea inconstitucional que un Juez Penal Juvenil conozca de la materia de Tránsito o de las contravenciones en general, como incluso lo dispone el artículo 1 de la Ley de Justicia Penal Juvenil.  Sus reparos giran en torno al procedimiento. “

 

c.                   Órgano competente para conocer de los delitos cometidos por infracciones a la Ley de Tránsito.

 

Por último, resta determinar el órgano competente para conocer de los procesos por infracción a la Ley de Tránsito cuando estos se tipifiquen como delitos.

 

De conformidad con los artículos 1, 13, 28 y 29 de la Ley de Justicia Penal Juvenil, cuando el hecho ilícito sea cometido por un menor de edad, el Juez competente es el Juez Penal Juvenil,  por lo que las infracciones de tránsito que hayan sido definidas por el legislador como delitos, serán de conocimiento del Juez Penal Juvenil.  Disponen los artículos, lo siguiente:

 

ARTICULO 1.- Ámbito de aplicación según los sujetos

Serán sujetos de esta ley todas las personas que tengan una edad comprendida entre los doce años y menos de dieciocho años al momento de la comisión de un hecho tipificado como delito o contravención en el Código Penal o leyes especiales

ARTÍCULO 13.- Principio de legalidad

Ningún menor de edad podrá ser sometido a un proceso por un hecho que la ley penal no tipifica como delito ni contravención. Tampoco podrá ser sometido a sanciones que la ley no haya establecido previamente

ARTÍCULO 28.- Órganos judiciales competentes

Sobre los hechos ilícitos cometidos por menores, decidirán, en primera instancia, los Juzgados Penales Juveniles y en segunda instancia, los Tribunales Penales Juveniles. Además, el Tribunal Superior de Casación Penal será competente para conocer de los recursos que por esta ley le corresponden y el Juez de Ejecución de la Sanción Penal Juvenil tendrá competencia para la fase de cumplimiento.

ARTICULO 29.- Funciones del Juzgado Penal Juvenil

Serán funciones del Juzgado Penal Juvenil las siguientes:

a)                 Conocer, en primera instancia, de las acusaciones atribuidas a menores por la comisión o la participación en delitos o contravenciones.

 

En atención a lo expuesto, es claro que el órgano competente para conocer en estos casos es el Juez Penal Juvenil.

 

 

IV.      CONCLUSIONES

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  Las normas internacionales en materia de menores de edad, parten del reconocimiento del menor como un sujeto de derecho, aspecto del que se deriva su necesaria participación en los procesos, tanto judiciales como administrativos, en los que pueda verse afectado o beneficiado. 

 

2.                  Al reconocimiento como sujeto de derecho, debe agregarse además, el necesario establecimiento del principio de interés superior del menor, no sólo en cuanto a la determinación de las medidas administrativas o judiciales a aplicar, sino como un verdadero parámetro de interpretación de normas jurídicas.  Asimismo, en tanto sujeto de derecho al menor le resultan de aplicación una serie de garantías judiciales mínimas aplicables únicamente a los procesos penales, y que constituyen una aplicación específica de las garantías judiciales aplicables en los procesos penales de los adultos.

 

3.                  Las infracciones a las normas de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres pueden ser clasificadas como sanciones administrativas, sanciones contravencionales o relacionadas con accidentes de tránsito y delitos penales.

 

4.                  Los procesos de impugnación de las multas fijas y otras sanciones administrativas aplicables a los menores de edad infractores de la Ley de Tránsito, son competencia de la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Consejo de Seguridad Vial.

 

5.                  Los procesos por contravenciones y delitos por infracciones a la Ley de Tránsito cometidos por los menores de edad, son competencia del Juzgado Penal Juvenil. 

 

Atentamente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

 

GRF/Kjm