OJ-027-2010

21 de junio de 2010

 

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

 

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, según artículo 12, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a sus Oficios Nos. CG-267-09 de 15 de abril de 2010 y CG-001-2010 de 25 de mayo de 2010, por el que se nos pone en conocimiento el nuevo texto sustitutivo del proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.

 

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

 

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

 

Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657 ya nos habíamos pronunciado de manera previa mediante las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de octubre de 2008 y OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009, señalando que presentaba eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia de seguridad, control migratorio y sanidad.

 

El texto sustitutivo que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su mejoramiento en el proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en ambas opiniones jurídicas; sin embargo, se evidencian otros posibles defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos sean corregidos.

 

De entrada, llama la atención del nuevo proyecto la introducción de dos reformas de fondo. La primera de ellas referida a que el nuevo texto circunscribe la posibilidad de titular terrenos únicamente en la franja fronteriza con Panamá, eliminándose para la de Nicaragua. Entendemos que tal mejora en el proyecto se debe a los escasos alcances en cuanto a posibilidades de titular territorio en la franja fronteriza norte que se tendría con el texto anterior por la existencia del refugio nacional de vida silvestre creado por Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, y que ya había sido objeto de comentario en nuestra opinión jurídica OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009:

 

 

No obstante, deben tener claro los señores Diputados que de llegar a ser ley el proyecto de interés, su aplicación a la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la línea fronteriza con Nicaragua se vería reducida a un área relativamente pequeña que es la establecida en la Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998, toda vez que el resto de esa faja demanial, como lo hicimos ver en nuestra opinión jurídica No. OJ-097-2008, actualmente se encuentra bajo el régimen de refugio nacional de vida silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994 (también existen otras áreas silvestres como la Reserva Forestal Cerro El Jardín, la Reserva Forestal La Cureña y los Humedales Palustrinos de Tamborcito y Maquenque), y el mismo proyecto excluye de su aplicación las áreas que “se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas”. Se hace comentario en vista de que el nuevo título otorgado al proyecto en su texto sustitutivo (“Ley de Titulación de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua”) podría prestarse para generar falsas expectativas de titulación dentro de esa franja fronteriza norte.

 

 

La segunda modificación sustancial al anterior proyecto sustitutivo es que ya no se está desafectando toda la franja de dos kilómetros de ancho contigua a la frontera con Panamá, sino que se están dejando, siempre bajo la categoría de dominio público, los doscientos metros de ancho a lo largo de la línea fronteriza, permitiéndose la titulación de tierras en el resto de la actual franja. Este cambio introduce un tema de interés cual es la administración de estos doscientos metros. Consideramos que los señores Diputados deben establecer cuál va a ser la entidad encargada de administrar esa nueva franja, así como los términos bajo las cuales se dará dicha administración.

 

Este mismo vacío se aprecia también respecto de los terrenos que se estarían desafectando, pero sobre los que no se logra demostrar la ocupación en forma quieta, pública e ininterrumpida durante los últimos diez años. Queda la duda de si estos inmuebles pasan a formar parte de algún tipo de régimen particular de derecho privado con posibilidades de ser dados en arrendamiento; o bien si personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas nuevas que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los diez años de ocupación. El artículo 3 del texto sustitutivo no es claro si los diez años se cuentan con anterioridad a la fecha de promulgación de la nueva ley, o bien, si esos diez años pueden completarse o contarse aún después de puesta en vigencia. El proyecto sólo establece que se cuenta con un plazo de dos años a partir de la publicación del plan regulador para iniciar el trámite.

 

Por otro lado, se sugiere sustituir la redacción del artículo 1° en cuanto dispone que la ley tiene por objetivo la desafectación de los terrenos que ella indica, por otra en la que expresamente los desafecte, manteniendo, por supuesto, las excepciones enunciadas (“las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, territorios de reservas indígenas, y cualquier otro bien de dominio público o afecto a un fin público”). El texto sustitutivo anterior sí tenía un artículo con esa redacción (ver artículo 2°), aunque desafectando la franja limítrofe completa (no excluía los primeros doscientos metros).

 

En el artículo 4° se recomienda modificar la frase “instituciones del Estado” por “el Estado y sus instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva en el futuro de que dicho artículo se aplicaría únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de terrenos a escriturar probablemente pertenezcan a órganos estatales (por ejemplo, en materias como migración, fitosanitario, policía, salud, etc.).

 

Convendría revisar en el artículo 6° la facultad que se otorga al juez de realizar un reconocimiento “in situ”, para fijarle parámetros de obligatoriedad, ya sea en todos los casos, o bien, para determinados supuestos (por ejemplo, en los asuntos que se tramiten en sede agraria que, por lo general, son sobre inmuebles de mayor extensión que los usados únicamente para fines de vivienda). En este mismo numeral, lleva a confusión la frase “con el propósito de determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en otros instrumentos legales”, ya que todos los bienes demaniales provienen de una afectación dada por ley. El fin del reconocimiento judicial es confirmar la veracidad de algunos datos consignados en el escrito inicial, tales como la naturaleza del inmueble, que éste se encuentre debidamente deslindado, los actos de posesión ejercidos, y constatar que no se estén pretendiendo titular bienes de dominio público o pertenecientes a alguna institución estatal.

 

En el artículo 7°, las declaraciones juradas del ocupante de que el terreno a titular no incluye áreas de bosque o terrenos forestales, y de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público, que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias legales de un juicio sucesorio, pueden sustituirse por manifestaciones expresas en el mismo sentido dentro del escrito inicial, siempre y cuando se incluya un texto indicando, como lo hacer el artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias, que, en todos los casos, las afirmaciones del titulante tendrán carácter de declaración jurada, y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas del delito de perjurio, si no incurriere en delito de mayor gravedad, a juicio de la autoridad penal.

 

Dentro de los documentos a aportar por el solicitante en el artículo 7° puede incluirse un estudio de suelos de que se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, el cual se viene exigiendo dentro del trámite de las informaciones posesorias, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; así como una certificación de la municipalidad respectiva de que en el sector donde se encuentra localizado el inmueble a titular se encuentra aprobado el respectivo plan regulador y debidamente publicado en el Diario Oficial La Gaceta.

 

El texto referente a la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones puede simplificarse en los siguientes términos: “…en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”.

 

En el caso del artículo 9° sugerimos la siguiente redacción: “En caso de que la certificación que emita el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados consigne que el terreno a titular incluye nacientes necesarias para abastecer de agua potable a alguna población o que conviene reservar para tal fin, o que se encuentra dentro del radio de afectación demanial del artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, deberá presentarse un nuevo plano excluyendo dichas áreas de dominio público, según la inclinación del terreno y las especificaciones técnicas de dicho Instituto”. Consecuentemente, la certificación que se solicita en el artículo 7°, inciso h), debe ser más amplia: si el terreno a titular incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o que convenga reservar para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera cursos de agua en los términos del artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización”.

 

En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de la redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de fax).

 

Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de Informaciones Posesorias, estimamos indispensable,  a fin de evitar confusiones, se consigne en el proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a las disposiciones de la nueva ley.

 

En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de titulación.

 

También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11 de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.

 

De la redacción del artículo 16, vuelve a surgir la interrogante de qué sucede si pasado el plazo de los dos años a partir de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del plan regulador aprobado por la Municipalidad respectiva, aún hay terrenos sin inscribir dentro de la zona de franja fronteriza que se desafecta. Debería determinarse si regresan al régimen de dominio público, o siguen bajo el privado con posibilidades de arrendamiento, o si pasan, por ejemplo, al Instituto de Desarrollo Agrario para que éste los adjudique conforme a la Ley de Tierras y Colonización, etc.

 

De otra parte, parece darse una contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto sustitutivo, por cuanto, mientras por un lado se señala que no es necesaria la indicación de las reservas en la resolución, se preceptúa al final del artículo que tales reservas deberán consignarse en las respectivas ejecutorias de titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público.

 

En la reforma que se propone al párrafo tercero del artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias (ordinal 25 del texto sustitutivo), la certificación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas debe estar referida a si los inmuebles descritos en los planos catastrados se encuentran o no dentro de reservas indígenas; ya que puede darse el caso de fincas que tengan una posesión decenal anterior a la afectación de inalienabilidad de un territorio indígena y que pueden titularse por medio de aquella Ley.

 

Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el conjunto de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la función que la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una planificación ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre jurídico entre éstos y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.

 

Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido conforme.

 

Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.

 

Se omite hacer referencia al apartado de autorizaciones del texto sustitutivo por ser materia propia de la Contraloría General de la República, aunque extraña que se utilice una nomenclatura poco convencional (en lugar de usar números de artículo o transitorios, se recurre a los términos “autorización I”, “autorización II” y autorización III”).

 

 

CONCLUSIÓN:

 

Considera este órgano técnico consultivo que el nuevo texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 16.657 presenta algunos problemas de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

 

 

De usted, atentamente,

 

 

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

VBC/fmc