C-129-2010

02 de julio de 2010

 

Señor

Marvin Elizondo Cordero

Alcalde

Municipalidad de Garabito

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Sr. Procurador General Adjunto a.i., nos referimos a su oficio número DL-159-2009-H del 2 de julio de 2009, en relación al oficio emitido por la Asesoría Legal de esa Municipalidad, número DL-172-2009-H del 20 de julio de ese mismo año, recibido el día 22 de julio siguiente.

De previo a referirnos al objeto de su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I.          Objeto de la Consulta

 

Mediante el oficio indicado supra, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Garabito solicita nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

“A. Si la municipalidad posee según el cálculo de población, que indica el artículo de la Ley de cita, la posibilidad de rematar por ejemplo 38 patentes, ¿Podría la Municipalidad decidir realizar diferentes remates en el transcurso de un año? ó por el contrario ¿Debe rematar todas las patentes en un mismo acto de remate, es decir en una única convocatoria? (sic)

B. Ahora bien, en el caso hipotético de haberse realizado un remate de por ejemplo 12 de las 38 patentes a que se tenía derecho, y en el remate sólo se adjudicaron 3 de las 12 patentes, se podría considerar que para las nueve restantes no hubo postor y por lo tanto ¿Se podría continuar con un segundo remate como lo establece el artículo 14 de la Ley de cita, rebajando un 25% a la base; o por el contrario se tendrían por canceladas las nueve patentes restantes?

C. Con respecto al mismo artículo 14 de la Ley de Licores, ¿Cuántos días deben de mediar entre el primer remate en el cual no hubo postores paras las patentes en remate y el segundo remate que indica el artículo, en el cual se rebajará el precio en un veinticinco por ciento? ¿Se debe realizar el segundo remate inmediatamente después del primero, ó se podría mediar un lapso de inclusive meses? (sic)”.

 

Se adjunta a su gestión el criterio legal emitido por el Departamento Legal de ese Municipio mediante oficio DL-171-2009-H del 20 de julio de 2009.

 

II.        Sobre el remate de patentes de licores

 

En primer término debe señalarse que la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757-G del 28 de setiembre de 1987, son las normas que regulan la materia relativa a la comercialización de bebidas alcohólicas en nuestro país, otorgando a las Corporaciones municipales la competencia para fiscalizar el ejercicio de esta actividad.

 

Se trata de una regulación de carácter nacional, cuya aplicación y fiscalización corresponde, como se indicó, a los municipios. En este sentido, la sentencia dictada por la Sala Constitucional, No. 2007-832 de las 14:50 horas del 24 de enero del 2007, señala lo siguiente:

 

“Este Tribunal entiende que la regulación del expendio o venta de licores es una cuestión de carácter típicamente nacional o supra local. Cuando el artículo 169 de la Constitución Política hace referencia a intereses y servicios locales en el ámbito de cada cantón, no incluye la regulación general en materia de venta de licores, pues, de lo contrario, en el marco de un Estado unitario concentrado como lo es el costarricense, se produciría una dispersión o fragmentación normativa de una actividad, que es de un claro interés nacional. Es menester agregar que lo anterior no supone negar la competencia que tienen las corporaciones municipales para administrar y fiscalizar la aplicación y plena observancia de la legislación y reglamentación nacionales que existen sobre el particular.”

 

Dentro de los aspectos que regula la Ley de Licores y su reglamento se encuentran las reglas para la obtención de las patentes de licores, el número de patentes que pueden concederse en relación a la población del cantón, distancias mínimas que deben respetar los locales dedicados al expendio de licor con respecto a sitios donde se desarrollan labores educativas, religiosas o de salud, entre otras.

 

Precisamente, tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa, se ha pronunciado en el sentido que la actividad de la venta de licores, al involucrar el resguardo de un interés público, implica el ejercicio del Poder de Policía, cuya aplicación y vigilancia han sido delegadas a los gobiernos locales. Es por ello que para la venta de bebidas alcohólicas se debe contar con una licencia otorgada por la municipalidad correspondiente.

 

 Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, este órgano consultivo se ha pronunciado anteriormente sobre el tema del remate de licencias para la venta de licores, refiriéndose en concreto a los numerales 11 y 12 de la Ley de Licores.

 

Particularmente, en relación al numeral 11, se ha establecido que existe una relación entre el número de establecimientos que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejerce la misma.

 

Al respecto, en el Dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004, se indicó lo siguiente:

 

“(…) B.- LA RELACIÓN NUMERO PATENTES- POBLACIÓN

La venta de licores es una actividad regulada por cuanto afecta el orden público. Es por ello que el legislador ha tenido especial cuidado en regular el otorgamiento de las patentes por parte de las Municipalidades. El objetivo es mantener una relación razonable entre el número de establecimientos que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejerce la venta. La necesidad de evitar un consumo desmedido de licor, de forma tal que se agraven los problemas sociales que afectan las comunidades y la calidad de vida de los pobladores, determina la preocupación del legislador por establecer criterios para restringir el número de establecimientos dedicados a la venta de licores, aún cuando se trate de una actividad que puede generar altos ingresos para las municipalidades. (…)”

 

Precisamente, el criterio utilizado para determinar la cantidad de patentes que se pueden otorgar, recae en el número de habitantes de la población.

 

Esa relación entre población y la cantidad de patentes cuyo funcionamiento es posible autorizar, como bien lo indica el consultante, viene dada en el artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores, siendo que, este Órgano Asesor ha precisado, a partir de dicho numeral, que las municipalidades pueden sacar a remate nuevas patentes de licores en la medida en que no se hayan alcanzado  los límites del artículo 11, o bien, que haya aumentado la población en los términos de ese mismo artículo. 

 

En virtud de que el objeto de consulta se centra en la posibilidad de sacar a remate nuevas patentes de licores, estimamos pertinente citar el dictamen C-024-2008 que aborda el tema del un número de patentes que pueden autorizarse siguiendo el criterio de población, así como algunos aspectos relacionados con el remate de patentes:

 

“(…) Es oportuno advertir que el tema de los requisitos para que una Municipalidad saque a remate nuevas patentes de licores ha sido tratado anteriormente, por esta Procuraduría, en criterios emanados a diversos órganos públicos, especialmente las municipalidades de nuestro país.   De suerte tal que, a través de la cita oportuna de algunas de las conclusiones a que arribamos en dichos pronunciamientos, podemos evacuar su consulta.  El punto medular, en este tema, es la necesaria relación que media entre los artículos 11 y 12 de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936), de suerte tal que, en principio, sólo podrían emitirse nuevas patentes en la medida en que no se hayan alcanzado los límites del artículo 11, o bien, que haya aumentado la población en los términos de ese mismo artículo.   De seguido pasamos a citar las consideraciones de donde deriva la anterior afirmación:

 

“B.-ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11

 

El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.

 

El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:

 

"Artículo 11.-

 

Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)"

 

De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.

 

 De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.

 

Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.

 

 En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001) (…)

 

 Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. Por lo que además de los criterios establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo.”  (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)  (…)

 

3. De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Licores, ¿Puede sacarse a remate patentes de licores en otro mes distinto al mes de diciembre o antes de que se finalice el bienio? ¿Cuál es el estudio de población que debe presentarse para dicho fin?

 

Tal y como indicábamos, las patentes que se encuentren otorgadas y vigentes (cumplimiento de los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico) no pueden ser sacadas a remate cada dos años. 

 

Entonces debemos analizar los supuestos que contempla el citado artículo doceavo.  En su primer párrafo, el numeral autoriza a las Municipalidades a analizar, cada dos años, el eventual crecimiento de los habitantes en cada una de las circunscripciones de población.  De constatarse el mismo, podría sacar a remate nuevas patentes en la primera quincena del mes de diciembre, siempre que se respeten los límites del artículo 11 ibidem. 

 

El segundo párrafo del articulo 12 contempla, en nuestro criterio, un supuesto excepcional.  Este se refiere a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, eso sí, los requisitos del artículo 13.

 

El último supuesto sería el de una patente de licores que haya sido cancelada a su titular.  En tal evento, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la cancelación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

En cuanto al estudio de población, es claro el numeral doceavo que se glosa, en el sentido de que se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional). 

 

También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, claro está, en el específico supuesto de este párrafo segundo, sea el que ya hemos calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento. (…) (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004.  Lo resaltado y subrayado no está contenido en el original)

 

El anterior criterio ha sido aclarado en dos ocasiones posteriores, y que versan precisamente sobre el tema que es de interés para esa Alcaldía.  En primer lugar, se indicó:

 

“Es de advertir, sin embargo, que la Procuraduría no considera que la situación del cantón de Escazú se enmarque en el inciso a). Se trata de un cantón que no es cabecera de Provincia y que, por otra parte, tiene una población superior a mil habitantes. Por lo que se debe enmarcar en la interpretación que los distintos dictámenes han hecho del inciso b) de referida cita. El supuesto del inciso b) es precisamente el de los cantones que no constituyen cabeceras de Provincia y de las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón contaren con más de mil habitantes. La Procuraduría tomó originalmente el número de 300 habitantes para calcular el otorgamiento de nuevas patentes, sin que al efecto haya establecido un límite máximo para el otorgamiento de patentes en esas poblaciones superiores a más de mil habitantes. Empero, ese límite se fija en el dictamen N° C-158-2004 de 25 de mayo de 2004. En este dictamen se indica:

 

“En segundo lugar, lo que interesa a su pregunta tiene que ver con el número máximo de patentes que pueden conferirse atendiendo a la ya superada distinción entre patentes “nacionales” y “extranjeras”.   Hemos reseñado, en las páginas que preceden, la posición que ha asumido  esta Procuraduría sobre este punto.   Únicamente cabe advertir, para efectos de mayor claridad sobre el tema, que en cuanto al inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores implica que, en el supuesto allí contemplado, se puedan otorgar hasta un máximo de cinco patentes.  En los demás supuestos de dicho artículo, el límite del número máximo de patentes se reiteran las cantidades que han sido fijadas por la Procuraduría General, esto es, cuatro patentes en el supuesto del inciso c), y dos patentes en el supuesto del inciso d); y en el supuesto del inciso a), en las circunscripciones de población que allí se indican, una patente por cada trescientos habitantes”. El énfasis es del original.

 

De acuerdo con dicha aclaración, el inciso b) habría establecido un máximo de cinco patentes. La referencia a la situación del Cantón de Escazú obliga a retomar el punto. Conforme este último dictamen, en la cabecera del Cantón de Escazú y en cada uno de sus distritos que tengan una población mayor de mil habitantes, no podrían existir más de cinco patentes. Lo cual significaría que en la actualidad el Cantón no podría contar con más de quince patentes. No obstante, según indica el dictamen de la Asesoría Legal, contando el Cantón con una población total de 52.372 habitantes, podría tener  173 patentes y de aplicarse el criterio de dos patentes por cada trescientos habitantes, se contaría con 346 patentes. Ciertamente, en los dos supuestos se exceden ampliamente el número de 5 señalado por la Procuraduría en el dictamen N° C-158-2004. Número que en todo caso no guarda proporción con la situación de la mayor parte de los cantones del país y de sus distritos. Lo que obliga a plantearse su razonabilidad.

 

Bajo un sistema que requería una licencia para vender licores nacionales y otra para licores extranjeros y dado el número requerido para otorgar una y otra licencia, es lo cierto que una población de mil habitantes permitía la existencia de hasta tres licencias para licores nacionales y hasta dos licencias para licores extranjeros, lo cual implica que por mil habitantes podían existir cinco patentes de dos alcances diferentes. Empero, no fue interés del legislador establecer un número máximo de patentes por una población mayor de mil habitantes y, particularmente para los cantones que no fueran cabecera de Provincia. La Ley no establece un techo. Si bien el número de cinco no está presente en el texto de la ley, dicho número responde, como se indicó, a la necesidad de una patente por nacionalidad de licor y a una población de entre quinientos y mil habitantes. Ese número cinco puede ser excesivo para una población de mil habitantes, pero resultar ínfimo para poblaciones mayores, como lo muestra la situación de Escazú. No guarda proporción que una población de menos de quinientos habitantes pueda tener 4 patentes, una población de mil habitantes cinco patentes, pero que este mismo número de patentes (5) la Procuraduría lo imponga a una población de cuarenta mil cincuenta mil o sesenta mil habitantes, por ejemplo.

 

Ciertamente, el legislador estableció un límite, pero ese límite está en función de un factor que es el número de habitantes requerido para otorgar la licencia, sin que haya puesto un techo en ese otorgamiento. Al borrarse la diferencia entre licores nacionales y extranjeros, lo cierto es que para el otorgamiento de la autorización importa el número de trescientos habitantes. Debe entenderse que para otorgar una nueva patente, la Municipalidad debe respetar ese número de habitantes.

 

Dado que el legislador no puso un techo para el otorgamiento de patentes, por el hecho mismo de que la mayor parte de las poblaciones del país tienen más de mil habitantes y que el legislador consideró que el número mínimo de pobladores que se debía tomar en cuenta para autorizar el expendio de licor en una población de mil habitantes era de trescientos, debe aclararse que en los cantones que no son cabeceras de Provincia y para poblaciones mayores de mil habitantes, la Municipalidad puede otorgar una patente por cada trescientos habitantes. El techo de cinco debe quedar referido para poblaciones que no excedan mil habitantes. En función del número requerido (trescientos), el cantón y la población mayor de mil habitantes puede obtener nuevas patentes, que ampararán igualmente la venta de licores nacionales y extranjeros. Se guarda así la relación entre una patente-trescientos habitantes. ” ( Dictamen C-247-2004 del 27 de agosto del 2004.  Lo subrayado y resaltado no está contenido en el original.)

 

Posteriormente, se retomó el punto de las renovaciones de las patentes existentes, indicando:

 

“En razón de todo lo trascrito, podemos concluir que, con base en lo dispuesto en el numeral 12 de la Ley sobre la Venta de Licores, y la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Constitucional –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, es una competencia conferida a las municipalidades el requerir la renovación de las patentes de licores vigentes, cada dos años.  Renovación que, en nuestro criterio, no importa obligación económica alguna para el patentado, puesto que ello no está contemplado en norma de rango legal (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), siendo en consecuencia improcedente establecer dicho cargo en una norma de menor rango.  Pero que sí impone la reconsideración de nuestro dictamen C-154-1999, puesto que en aquel momento afirmamos la inexistencia de la obligación relacionada con renovar la autorización. 

 

Aspecto que, como vimos, es avalado por la jurisprudencia constitucional, en función de la interpretación que realiza del artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores. 

 

En igual sentido se reconsidera el dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004, en tanto reitera la conclusión del dictamen C-154-1999, debiendo, en consecuencia, atenerse a lo aquí indicado en punto a la renovación de la patente de venta de licores.”  (Dictamen C-062-2007 del 27 de febrero del 2007)

 

Llegados a este punto, se advierte que la interpretación que formula la asesoría jurídica de esa municipalidad, denominada primera posibilidad, no puede ser compartida por esta Procuraduría.   Por el contrario, reiteramos que la potestad de sacar a remate nuevas patentes (párrafo primero del artículo 12 de la Ley sobre la Venta de Licores) está indisolublemente ligada a la constatación de que se respeten los límites del artículo 11 del mismo cuerpo normativo.  Así, entonces, si en una determinada Municipalidad se ha alcanzado el número máximo de patentes otorgables para cada población, y no se constata un aumento del número de habitantes, la Municipalidad no está en posibilidad de “crear” nuevas patentes de licores.  Precisamente a ello llaman las precisiones destacadas de nuestros dictámenes, principalmente atendiendo a que se trata de normas de orden público que buscan un desarrollo “racional” de la actividad de venta de licores.

Y, en lo que atañe a la “segunda” posibilidad que se nos comunica, vale aclarar que no se trata de que la población del “cantón” haya crecido en forma tal que entren en juego las previsiones del artículo 11.   Sobre la “población” a que alude ese numeral, hemos indicado:

 

2.¿Cuál límite de población debe considerarse para determinar el número de patentes a rematar en un distrito, si anteriormente se indicaba en la Ley de Licores, artículo 11 un número de habitantes para licores nacionales y un número de habitantes para licores extranjeros?

En primer lugar, debe precisarse si es válido equiparar los conceptos de “distrito” y “población” a los efectos de la presente interrogante.  En nuestro criterio, tal equiparación no resulta procedente, derivando tal afirmación del propio texto de la Ley sobre la Venta de Licores.  Para ello, nos permitimos transcribir, en lo pertinente, los numerales 8, 11, 12, 16 y 18 de dicho cuerpo normativo.  (…)

 

Los textos destacados de las anteriores normas nos permiten establecer que el legislador de 1936 definió, como elemento objetivo para determinar el número de patentes a autorizar, la reunión de habitantes en “cabeceras de provincia”, “cabecera de cantón”, “poblaciones” y “pueblos”.  Incluso, determinó que cuando dichas áreas de población no estuvieran delimitadas en su “cuadrante”, se fijará el mismo con el procedimiento que se contempla en el artículo 11, párrafo 1°).   Lo anterior permite concluir que la asignación del número de patentes que permite la Ley sobre la Venta de Licores debe tener en cuenta esas circunscripciones de población.   De ello que sea lógico concluir que, en cada distrito, coexistan varias poblaciones que puedan satisfacer los requisitos de habitantes que el artículo 11 prescribe, y con ello se determina el número de patentes que se pueden otorgar para esa población.”  (Dictamen C-158-2004 del 25 de mayo del 2004)

 

Aclarado el fundamento objetivo sobre el cual se establece el parámetro de cálculo de la población, es fácil advertir que el mismo no se equipara a la población total del cantón.  En ese sentido, es que se disiente de la afirmación contenida en la posibilidad denominada “segunda” por esa Municipalidad.” (Lo resaltado no es del original).

 

De conformidad con lo indicado en el dictamen supra transcrito, se derivan los siguientes corolarios:

 

1.                  De conformidad con el artículo 11 de la Ley de Licores, las municipalidades pueden sacar a remate nuevas patentes de licores en aplicación del criterio de habitantes- población.

 

2.                  En relación al criterio número de patentes- población, este órgano ha interpretado que en las poblaciones definidas en el artículo 11 incisos a) y b) la Municipalidad puede  otorgar una patente por cada trescientos habitantes.

 

3.                  El remate de nuevas patentes en tal caso, se efectuaría de conformidad con el artículo 12 en su primer párrafo, en la primera quincena del mes de diciembre.

 

4.                  El segundo párrafo del artículo 12 contempla un supuesto excepcional, que puede estimarse como un remate extraordinario, referido a que, de constatarse un aumento de la población en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, se podrá realizar el remate de las nuevas patentes al momento de tal constatación, respetando, los requisitos del artículo 13.

 

5.                  Además, en caso de que una patente de licores que haya sido cancelada a su titular, ésta podría sacarse a remate en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la revocación, y respetando, igualmente, el procedimiento que  se indica en el referido artículo 13.

 

6.                  En cuanto al estudio de población, se tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional).   También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.  Ello, en el específico supuesto de este párrafo segundo, calificado de “excepcional” y que implica un aumento de población del cien por ciento.

 

III.             Sobre lo consultado

 

Procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas en el orden que han sido formuladas:

 

A.    Si la municipalidad posee según el cálculo de población, que indica el artículo de la Ley de cita, la posibilidad de rematar por ejemplo 38 patentes, ¿Podría la Municipalidad decidir realizar diferentes remates en el transcurso de un año? ó por el contrario ¿Debe rematar todas las patentes en un mismo acto de remate, es decir en una única convocatoria?

 

Retomando el criterio que ha sido vertido por este Órgano Asesor, y que ha sido expuesto en el aparte que antecede, la posibilidad de crear nuevas patentes de licores está sujeta a que se en cumplan los requerimientos dispuestos en la Ley de Licores.

 

En lo fundamental, debe respetarse el criterio de número de patentes- población, contenido en el artículo 11 del cuerpo legal de cita.

 

Ahora, la consulta puntual planteada, se circunscribe a que, habiendo determinado la Municipalidad la posibilidad de crear nuevas licencias de licores de acuerdo al aumento de población, estas deben ser rematadas en su totalidad en un solo acto, o bien, si puede efectuarse varios remates a lo largo del año.

 

Para dar respuesta a esta interrogante, debemos remitirnos a lo dispuesto en los artículos 12 y13 de la Ley de Licores, que al efecto dispone:

Artículo 12.- Cada dos años, y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción, y al propio tiempo el impuesto que ha de servir como base para el remate de los puestos.

Sin embargo, si la población creciere en cifra bastante para aumentar el total de establecimientos, la Municipalidad podrá decretar en cualquier tiempo el remate de los puestos adicionales que quepan dentro del máximo legal, por el tiempo que falte para el bienio en curso. Se tomará en cuenta, con este objeto, el aumento de población que resulte de las publicaciones oficiales de la Estadística Nacional, salvo que la Municipalidad interesada practicare un censo formal con acuerdo y colaboración de la Oficina Nacional de Estadística, pues en este caso se tendrá como población del distrito la que aparezca de dicho censo, en el levantamiento del cual podrá participar también un representante de los patentados de licores ya establecidos en la localidad de que se trate.

Dicho representante lo elegirán los interesados a instancia de la Municipalidad, y serán ellos quienes deban pagarle su trabajo. Pero si los patentados no quisieren nombrarlo o no se pusieren de acuerdo en el nombramiento, se prescindirá de dicho representante.

En los remates de nuevos puestos se sacarán éstos por orden numérico. Se tienen como definitivas y permanentes las patentes actuales, a nombre de sus dueños actuales, sin necesidad de nueva adjudicación en remate. Tales patentes pagarán trescientos colones en las cabeceras de provincia, ciento cincuenta colones en las cabeceras de cantón y setenta y cinco colones en las demás poblaciones. Ese pago será hecho por adelantado, cubrirá la patente por tres meses; al final de éstos deberá pagarse nuevamente el otro trimestre y así sucesivamente.

(Así reformado por el artículo 2º de la ley Nº 6282 de 14 de agosto de 1979).

Las sumas anteriores corresponden al pago de patentes de licores nacionales que se operen conjuntamente. Cuando únicamente se tenga patente separada, sea de licores nacionales o de extranjeros, la suma a pagar será reducida a la mitad de las estipuladas en el párrafo precedente.

Las nuevas patentes obtenidas en remate público se tornarán igualmente definitivas y permanentes a nombre de sus adjudicatarios por el precio ofrecido en la subasta; pero al finalizar el período por el cual fueren rematadas, su renovación se ajustará a las sumas anteriormente indicadas para los patentados actuales.

Estas patentes estarán en vigencia mientras el Estado tenga el monopolio de la fabricación de licores.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 2940 de 18 de diciembre de 1961).

Artículo 13.- El remate general de puestos públicos de licores se hará como antes queda prescrito, cada dos años, en la segunda quincena de diciembre. Dicho remate, así como cualquier otro particular de los puestos públicos, se anunciará con ocho días de anticipación, o más, en el periódico oficial. Será presidido, en los cantones centrales de provincia por el Gobernador, y en los cantones menores por el Jefe Político. Asistirán, además, el Secretario de la oficina o dos testigos en su falta, y un pregonero. En dichos remates se aplicarán, en cuanto quepa, las formalidades de los remates judiciales”.” (Lo resaltado no es del original)

Las normas antes  citadas, así como el numeral 11 de la Ley de Licores, nos pone de manifiesto el momento en que puede efectuarse el remate de nuevas patentes.

            De la interpretación de dichos numerales, y de los criterios dictados por este  Órgano Asesor, es dable afirmar que existe un remate ordinario y excepcionalmente la posibilidad de un remate extraordinario, ambos vinculados con el aumento del número de habitantes de las circunscripciones poblaciones que se indican en el numeral 11 referido.

 

El primero ocurriría por el aumento de la población en términos tales que permita la creación de una o varias patentes en aplicación del criterio número de patentes- población, esto es, que en las poblaciones descritas en los incisos a) y b) del artículo 11 de repetida cita, se constate un aumento de habitantes en cifra igual o mayor a trescientos habitantes.

 

El remate de estas nuevas patentes se efectuaría en la primera quincena del mes de diciembre de cada dos años.

 

Por su parte, el artículo 12 párrafo segundo, establece la posibilidad de un remate extraordinario.

 

Dicho remate podrá efectuarse cuando se constate un aumento del número de habitantes en alguna de las circunscripciones de población indicadas en el artículo 11, que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada.

 

En tal supuesto, el remate podrá realizarse al momento de tal constatación, respetando, los requisitos del artículo 13. Esto implica, el estudio estadístico que permita establecer el aumento del número de habitantes en el número dicho, y la emisión de los respectivos acuerdos municipales que autoricen la creación de las nuevas patentes, así como la disposición para sacarlas a remate público.

 

Así las cosas, este remate extraordinario podrá efectuarse en fecha distinta a la prevista en el artículo 12 párrafo primero.

 

Además, las licencias que sean canceladas a los patentados antes del bienio respectivo, podrán subastarse también en remate extraordinario, una vez en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la revocación, siguiendo tramite de remate previsto en el artículo 13.

 

B. Ahora bien en el caso hipotético de haberse realizado un remate de por ejemplo 12 de las 38 patentes a que se tenía derecho, y en el remate sólo se adjudicaron 3 de las 12 patentes, se podría considerar que para las nueve restantes no hubo postor y por lo tanto ¿Se podría continuar con un segundo remate como lo establece el artículo 14 de la Ley de cita, rebajando un 25% a la base; o por el contrario se tendrían por canceladas las nueve patentes restantes?

 

En razón del carácter genérico con que deben formularse las consultas a este Órgano Asesor, a efecto de no interferir con situaciones concretas que pueden encontrarse en estudio en la Administración activa consultante, no nos referiremos al “caso hipotético” que se indica, y partiremos de que el objeto de esta interrogante se centra en si es posible la realización de un segundo remate para subastar las licencias no colocadas, o si,  estas deben cancelarse. 

 

La respuesta a esta interrogante puede derivarse de lo dispuesto en el numeral 14 de la Ley sobre la Venta de Licores el cual dispone:

“Artículo 14.- Se tendrá como base de precio la cuota trimestral que como impuesto para cada caso de establecimiento de licores en los diversos distritos de su circunscripción hubiere fijado la respectiva Municipalidad, y no se admitirá postura que no cubra la base. No habiendo postor que cubra la base, se repetirá el remate, rebajando el precio en un veinticinco por ciento. Si en este segundo remate no hubiere tampoco postor, se tendrán por canceladas las patentes no adjudicadas en lo que resta del año, si en los treinta días hábiles siguientes a dicho segundo remate nadie ofreciere tomarlas por el precio últimamente fijado. El rematario deberá pagar dentro de tercero día el impuesto del primer trimestre, de acuerdo con el precio del remate. Pagada esta primera cuota, el Gobernador o Jefe Político extenderá la patente del caso, con expresión del número de orden que corresponda, y dará cuenta a la Municipalidad.” (Lo resaltado no es del original).

La norma es clara en lo que es objeto de consulta. Esto es, si no hay postor que cubra la base para adjudicar la nueva licencia en un primer remate, se repetirá el mismo rebajando  la base en un veinticinco por ciento.

Realizado este segundo remate sin éxito de adjudicación, la norma de cita indica que la licencia debe tenerse por cancelada, si en los treinta días hábiles siguientes a dicho segundo remate nadie ofreciere tomarlas por el precio últimamente fijado, según reza el numeral 14 de cita.

 

Ciertamente el término cancelada no resulta ser el más acertado para la condición  de las patentes no adjudicadas. Se estima que debe entenderse, que tales licencias se tendrán como “congeladas” al no haber sido colocadas en el remate efectuado al efecto, siendo que, las mismas podrán ser subastadas nuevamente en el siguiente remate bianual, esto, en el tanto, se constate que el aumento población que originó su creación se mantiene al momento del siguiente remate, a efecto de salvaguardar el criterio número de patentes – población.

 

Adicionalmente, es importante señalar que el artículo 16 de la Ley sobre la Venta de Licores establece una restricción aplicable al procedimiento de remate, en el sentido de que un particular no puede adjudicarse, por dicho procedimiento, más de una patente en la misma población, ergo, puede optar por más de una licencia en el tanto no correspondan a la misma circunscripción poblacional que establece el artículo 11 de repetida cita (sobre el tema ver dictamen C-158-2004). 

 

C. Con respecto al mismo artículo 14 de la Ley de Licores, ¿Cuántos días deben de mediar entre el primer remate en el cual no hubo postores para las patentes en remate y el segundo remate que indica el artículo, en el cual se rebajará el precio en un veinticinco por ciento? ¿Se debe realizar el segundo remate inmediatamente después del primero, ó se podría mediar un lapso de inclusive meses? (sic)”.

 

El artículo 14 al que hemos hecho referencia supra no es claro en punto a si debe mediar un lapso de tiempo entre el primer remate y el segundo, o si este debe efectuarse inmediatamente.

No obstante, el numeral 13 establece que en los remates de patentes de licores  se aplicarán, en cuanto quepa, las formalidades de los remates judiciales, de suerte tal, que es posible remitirnos a la legislación común para dilucidar este punto.

Al efecto, el artículo 25 de la Ley de Cobro Judicial, Nº 8624, dispone en lo que interesa, lo siguiente:

“ARTÍCULO 25.- Remate fracasado

Si en el primer remate no hay postor, se darán diez días hábiles para realizar el segundo remate; la base se rebajará en un veinticinco por ciento (25%) de la original. Si para el segundo remate no existen oferentes, se celebrará un tercer remate (…)”

Así, siendo dable la aplicación de este numeral, en lo que al plazo para programar un segundo remate refiere, se concluye que deberá transcurrir 10 días hábiles entre el primer y segundo remate.

 

IV.             Conclusión

 

De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:

 

1.                  De conformidad con lo dispuesto en la Ley de Licores, en concreto los numerales 11 y 12, así como la jurisprudencia administrativa dictada por este Órgano Asesor, las municipalidades pueden sacar a remate nuevas patentes de licores en tanto la población haya experimentado un crecimiento en los términos que regula el artículo 11, consecuentemente,  en una determinada Municipalidad se ha alcanzado el número máximo de patentes otorgables para cada población, y no se constata un aumento del número de habitantes, la Municipalidad no está en posibilidad de “crear” nuevas patentes de licores. 

2.                  En punto al criterio de población, retomamos lo indicado en el dictamen número C-024-2008, en el sentido de que no es viable utilizar el aumento de población del cantón como un todo, sino que deberá atenerse a los distintitos tipos de población que se regulan en el artículo 11 de la Ley de licores.

3.                  Es dable interpretar, de conformidad con los numerales 11 y 12 párrafo primero de la Ley de Licores, que el remate ordinario de nuevas patentes, por regla, debe efectuarse en la primera quincena de diciembre cada dos años.

4.                  Por su parte, el numeral 12 párrafo segundo plantea la posibilidad de un remate extraordinario. Este ocurriría en caso de constatarse un aumento del número de habitantes en alguna de las circunscripciones de población del artículo 11 que sea igual o superior al cien por ciento de la población originalmente considerada, tal constatación tendrá como referencia el criterio de la “Estadística Nacional” u “Oficina Nacional de Estadísticas”, órgano que en la actualidad se denomina Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998, Ley del Sistema de Estadística Nacional).   También se faculta a que sea la propia Municipalidad la que realice el estudio, de conformidad con los parámetros que establece el párrafo segundo y tercero del artículo 12.

5.                  También podrá sacarse en remate extraordinario las licencias de licores que hayan sido canceladas a su titular, en tal supuesto, podría sacarse a remate dicha patente en el momento en que se emita el acuerdo final sobre la revocación. En ambos casos deberá respetarse el procedimiento que  se indica el artículo 13 de la Ley de rito.

6.                  El remate extraordinario podrá efectuarse al momento de constatarse el aumento poblacional requerido por la norma, es decir, puede efectuarse en fecha distinta a la primera quincena de diciembre de cada dos años. Para ello, el Concejo Municipal deberá dictar el acuerdo respectivo que autorice las nuevas patentes y su respectivo remate.

7.                  De conformidad con lo expuesto, el remate de la totalidad de nuevas patentes debe efectuarse, por regla, en la primera quincena de diciembre cada bienio, y solo extraordinariamente, en fecha distinta, en el supuesto contemplado en el numeral 12 párrafo segundo.

8.                  Según lo dispuesto en el numeral 14 de la Ley de comentario, si no hay postor para adjudicar la nueva licencia en un primer remate, se repetirá el remate rebajando el precio  de la base en un veinticinco por ciento.

9.                  En aplicación del numeral 25 de la Ley de Cobro Judicial, aplicable por disposición del artículo 13 in fine de la Ley de Licores, el segundo remate deberá ser realizado 10 días hábiles después de la realización del primero.

10.              Si no hay postores para las licencias, en las distintas ocasiones y oportunidades que brinda la normativa citada, las patentes se tienen por canceladas según indica el artículo 13, siendo dable interpretar que tal término no resulta ser el más acertado para la condición  de las patentes no adjudicadas. Se estima que debe entenderse, que tales licencias se tendrán como “congeladas” al no haber sido colocadas en el remate efectuado al efecto, siendo que, las mismas podrán ser subastadas nuevamente en el siguiente remate bianual, esto, en el tanto, se constate que el aumento población que originó su creación se mantiene al momento del siguiente remate, a efecto de salvaguardar el criterio número de patentes – población.

Sin otro particular, se suscribe;

 

Sandra Sánchez Hernández           

Procuradora Adjunta                     

 

Ssh/amhv