3 de junio del 2010

C-116-2010

Señor

Mario Blanco Barrantes

Presidente

Junta de Educación Escuela de Santo Domingo de Heredia

Estimado señor:

            Con la aprobación del Lic. Ricardo Vargas V. fungiendo como Procurador General Adjunto según el numeral 12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su oficio JESDH 019-03-2010 del 23 de abril del 2010, en el cual solicita criterio técnico jurídico sobre “exonerar a las Juntas como entes obligados a retener el 2% del pago o acreditación de rentas a personas físicas o jurídicas con domicilio en el país”.

            Se adjunta a la presente consulta documentación relativa al cobro del impuesto sobre bienes inmuebles a las Juntas de Educación y Juntas de Administración de las Instituciones Oficiales de Enseñanza, así como copias de dictámenes emitidos por la Procuraduría General en relación con las Juntas de Educación. Sin embargo no se adjunta el dictamen legal que por imperativo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se debe acompañar a las consultas puestas en conocimiento de este órgano asesor, como requisito de admisibilidad.

No obstante, en afán de colaborar con las Juntas de Educación, y teniendo en cuenta que estamos en presencia de un asunto que no presenta mayor complejidad, procedemos a evacuar la consulta planteada en los siguientes términos. 

I.                   SOBRE EL FONDO.

La consulta presentada tiene como objeto que se emita criterio técnico jurídico sobre la posibilidad de exonerar a la Juntas de Educación de la obligación de retener el 2% sobre los pagos que éstas realicen o acrediten a favor de personas físicas o jurídicas provenientes de licitaciones públicas o privadas, contrataciones negocios u otras operaciones.

De previo a referirnos al punto consultado, valga indicar que en anteriores ocasiones la Procuraduría General de la República ha sostenido que las Juntas de Educación son entes descentralizados del Estado, en particular “entes públicos menores”, los cuales tienen encomendada la realización de fines públicos específicos, en este caso, servir como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo. Sobre la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, este órgano asesor ha precisado:

“A las Juntas Administrativas al igual que las Juntas de Educación de conformidad con las Leyes N°s 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de 1957 y sus reformas (Ley Fundamental de Educación  se les otorga plena personalidad jurídica y patrimonio propio, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica propia para atender una serie de fines especiales. Pueden calificarse – al igual que las Juntas de Educación - como entes públicos menores, distintos del Estado, que conforman también la Administración Pública descentralizada, es decir, son entes descentralizados instrumentales. Como todos los entes públicos menores están sometidos en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste.” (Dictamen C-170-2005 de 6 de mayo del 2005, que corresponde a la aclaración del dictamen C-062-2005 de 14 de febrero del 2005).

            En el mismo sentido, analizando la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado:

IV.- Las Juntas de Educación, aparte de tener personería jurídica propia y capacidad para contratar y comparecer ante los Tribunales, por disposición del artículo 36 del Código de Educación, tienen también patrimonio propio y capacidad de disposición de éste, ciertamente bajo determinados controles, cuya existencia, como se indicó, no excluye necesariamente un fenómeno de descentralización.  Tampoco,   por lo anteriormente expuesto, lo excluye que su política deba armonizar con la del  Ministerio de Educación, porque la armonía es un desideratum en la acción de todos los entes públicos, máxime en aquellos con objetivos afines,  empecé a lo cual las Juntas tienen los propios no necesariamente coincidentes y sí tal vez complementarios de los generales,  en la medida que velan por las necesidades de un sector de la educación con problemas y soluciones particulares. Es importante agregar que las Juntas no responden de su política tan solo ante el Ministerio de Educación, también lo hacen ante la Municipalidad respectiva, que es quien, además, designa a sus miembros. Y definitivamente entre las Juntas y el Ministerio no hay relación jerárquica.

 V.-Frente a lo arriba expuesto, no es posible negar la condición de ente descentralizado a las Juntas de Educación, como lo pretende la representación del Estado. Supuesta esa naturaleza, la audiencia preceptuada por el artículo 361. 1 de la Ley General de la Administración Pública no podía omitirse en contra de las Juntas, si el Decreto 17763-E manifiestamente afectaba su estructura y organización. Como colofón, no cabe admitir los cargos que se hacen al fallo recurrido, el cual, en opinión de esta Sala, no padece vicio alguno que justifique su quiebra. El recurso, por lo mismo, debe desestimarse, imponiendo al Estado el pago de sus costas.” (Resolución Nº 000787-F-01 del 5 de octubre del 2001).(Lo resaltado no es original).

            Por otra parte, el agente de retención es un sujeto de la relación jurídico tributaria que se encuentra en la obligación legal de retener una parte de su desembolso, por concepto de un tributo determinado, y posteriormente, declarar e ingresar dicho tributo a cuenta del sujeto pasivo de la obligación tributaria, adquiriendo para consigo la obligación ante el fisco en los términos que la ley indica. Sobre el tema del agente de retención la doctrina ha señalado:

“El agente de retención es un deudor del contribuyente o alguien que por su función pública, actividad, oficio o profesión se halla en contacto directo con un importe dinerario de propiedad de contribuyente o que éste debe recibir”, lo que le da la posibilidad de detraer lo que corresponde en el concepto de tributo”. (Bocchiardo, José Carlos, en “Tratado de Tributación” Tomo I, Volumen II. Editorial Astrea, Buenos Aires, 2003. Página 149-150).

La figura del agente de retención se encuentra regulada en nuestro ordenamiento jurídico tributario a partir del artículo 23 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual señala que son agentes de retención o de percepción “las personas designadas por la ley, que por sus funciones públicas o por razón de su actividad, oficio o profesión, intervengan en actos u operaciones en los cuales deban efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente”. En este sentido, el artículo 24 del Código de mérito, establece la responsabilidad en que incurren los agentes retenedores o de percepción que la ley establece; dispone este numeral:

“Artículo 24.- Responsabilidad del agente de retención o de percepción.

Efectuada la retención o percepción del tributo, el agente es el único responsable ante el Fisco por el importe retenido o percibido; y si no realiza la retención o percepción, responde solidariamente, salvo que pruebe ante la Administración Tributaria que el contribuyente ha pagado el tributo. Si el agente, en cumplimiento de esta solidaridad, satisface el tributo, puede repetir del contribuyente el monto pagado el Fisco.

El agente es responsable ante el contribuyente por las retenciones efectuadas sin normas legales o reglamentarias que las autoricen; y en tal caso el contribuyente puede repetir del agente las sumas retenidas indebidamente”.

            Se tiene entonces que el agente de retención tiene una obligación legalmente establecida de retener el importe del tributo, y de no realizarla estaría incurriendo en las sanciones establecidas en la ley. Así mismo, es necesario recordar que este sujeto tiene una doble responsabilidad al momento de realizar la retención, a saber, con el fisco por el importe de la retención realizada, y ante el contribuyente por las retenciones efectuadas sin norma legal que lo autorice. 

Ahora bien, el artículo 23 inciso g) de la Ley del Impuesto sobre la Renta, establece la obligación de una serie de sujetos de realizar la retención del 2% en la fuente sobre los pagos o créditos que realicen a personas físicas o jurídicas con domicilio en el país, y que deriven de licitaciones públicas o privadas, contrataciones, negocios y otras operaciones. En lo que interesa, señala el citado numeral:

“Artículo 23.- Retención en la fuente.

Toda empresa pública o privada, sujeta o no al pago de este impuesto, incluidos el Estado, los bancos del Sistema Bancario Nacional, el Instituto Nacional de Seguros y las demás instituciones autónomas o semiautónomas, las municipalidades y las asociaciones e instituciones a que se refiere el artículo 3 de esta Ley, está obligado a actuar como agente de retención o de percepción del impuesto, cuando pague o acredite rentas afectas al impuesto establecido en esta Ley. Para estos fines, los indicados sujetos deberán retener y enterar al Fisco, por cuenta de los beneficiarios de las rentas que a continuación se mencionan, los importes que en cada caso se señalan:

 (…)

g) El Estado o sus instituciones, autónomas o semiautónomas, las municipalidades, las empresas públicas y otros entes públicos, en los casos de licitaciones públicas o privadas, contrataciones, negocios u otras operaciones realizadas por ellas, que paguen o acrediten rentas a personas físicas o jurídicas con domicilio en el país, deben retener el dos por ciento (2%) del producto bruto sobre las cantidades mencionadas, aun cuando se trate de pagos a cuenta o adelanto de esas operaciones.

(…)” (Lo resaltado no es original)

            De la simple lectura de la norma se desprende que al legislador al incluir entre los sujetos obligados a practicar la retención a “otros entes públicos”, impuso la obligación de retención en la fuente a todos aquellos entes descentralizados ( aparte de las instituciones autónomas y semiautónomas ) que paguen o acrediten sumas a favor de personas físicas o jurídicas con domicilio en el país derivados de licitaciones públicas o privadas, contrataciones, negocios u otras operaciones.

Ahora bien, siendo que las Juntas de Educación han sido catalogadas tanto por Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia como por la Procuraduría General como entes descentralizados en su condición de ente público menor, no queda más que admitir que las Juntas de Educación están en la obligación de practicar la retención del 2% a que refiere el inciso g) del artículo 23 de la Ley de Impuesto sobre la Renta.

II.                CONCLUSIONES.

En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.                 Las Juntas de Educación son entes descentralizados del Estado.

2.                 El agente de retención, es un sujeto de la relación jurídico tributaria que se encuentra en la obligación legal de retener una parte de su desembolso, por concepto de un tributo determinado, y posteriormente, declarar e ingresarlo al fisco.

3.                 Las Juntas de Educación, se encuentran en la obligación de retener el 2% del producto de las rentas pagadas o acreditadas por concepto de licitaciones públicas o privadas, contrataciones, negocios u otras operaciones a personas sujetas al impuesto sobre la renta con domicilio en el país.

4.                 No corresponde a la Procuraduría General de la República eximir a las Juntas de Educación de la obligación de practicar la retención que estipula el inciso g) del artículo 23 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. 

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Tributario                                                       Abogado Procuraduría

Código 6240-2010

JLMS/EAQ/Smpu