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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 131 del 06/07/2010
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 131
 
  Dictamen : 131 del 06/07/2010   
( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE )  

6 de julio de  2010


C-131-2010


 


 


Licenciado 


Edgar Vargas Jiménez


Alcalde Municipal


Municipalidad de Moravia


 


 


Estimado señor:


 


Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DAMM 2005-11-2009 de fecha 4 de noviembre de 2009, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre “… la posibilidad jurídica de que un Concejo Municipal pueda modificar unilateralmente la propuesta de una Junta Vial Cantonal, cuando se trata de inversión del recurso público proveniente del impuesto único a los combustibles, creado por la ley 8114 o si por el contrario su competencia se limita a (sic) aprobación o improbación de la propuesta. Bajo el entendido que nos referimos al porcentaje que es girado a las Municipalidades”


 


 


I.                   CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL DEL ÓRGANO CONSULTANTE


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Alcalde Municipal de Moravia acompaña su consulta del criterio jurídico emitido por el Director de Gestión y Asesoría Jurídica de dicha municipalidad.


 


En ese documento, se concluye que con base en la ley y el reglamento, el acuerdo sobre el destino de los recursos debe estar basado en el criterio técnico propuesto por la Junta Vial Cantonal, y en caso de que el Concejo Municipal se aparte de esa propuesta, deberá justificarse y motivarse de forma razonada. En ese sentido se indica lo siguiente:


 


V:CONCLUSION. Sin demerito (sic) de que por mandato constitucional, cuando medie la tutela de un interés público cantonal el Concejo Municipal pueda apartarse de la propuesta de La Junta Vial Cantonal. A criterio de esta Dirección, en cuestión de inversión del recurso público proveniente de la ley 8114, el Concejo no posee un ámbito de discrecionalidad, sino una competencia legal expresa. Lo cual implica, que sólo en casos de excepción, debidamente justificados y motivados, podría resolver apartándose de la propuesta técnica de la Junta Vial Cantonal”


 


Dado el cumplimiento de dicho requisito de admisibilidad, nos referiremos a la consulta planteada.


 


 


II.                CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS INVOLUCRADAS


 


Antes de referirnos al fondo del asunto, este órgano asesor debe advertir que la constitucionalidad del párrafo 5 del artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, así como del Decreto Ejecutivo 34624-MOPT del 17 de julio de 2008, que son objeto de consulta en este asunto, ha sido cuestionada ante la Sala Constitucional a través de la acción de inconstitucionalidad número 10-2789-0007-CO.


 


En dicho asunto, el accionante impugna la normativa indicada a la luz del principio de autonomía municipal, por lo que será en definitiva en dicha sede donde se resuelva lo relativo a ese tema.


 


Dado lo anterior, nos avocaremos en esta consulta a referirnos únicamente a la interpretación de legalidad que debe realizarse de las normas en cuestión para resolver el punto planteado, sin perjuicio de lo que en definitiva resuelva la Sala Constitucional.


 


 


III.             SOBRE LO CONSULTADO


 


La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, 8114 del 4 de julio del 2001, crea en su artículo 1° el impuesto único a los combustibles, fijándole un destino específico según lo dispone el artículo 5 de dicha normativa, que señala en lo conducente lo siguiente:


 


Artículo 5º—Destino de los recursos: Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, un veintinueve por ciento (29%) se destinará a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi); un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo); un cero coma uno por ciento (0,1%), al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica, y un uno por ciento (1%), a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, a favor de la Universidad de Costa Rica. El destino de este treinta y tres coma seis por ciento (33,6%) tiene carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las instituciones antes citadas


(…)


 


La suma correspondiente al veintinueve por ciento (29%), estipulada en el primer párrafo de este artículo a favor del Conavi, se distribuirá de la siguiente manera:


(…)


 


b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal; esta última se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).


La totalidad de la suma correspondiente a este veinticinco por ciento (25%), será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Los cantones con menor IDS recibirán, proporcionalmente, mayores recursos.


 


La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.”  (La negrita no forma parte del original).


 


De lo anterior, se deduce que la intención del legislador es que los recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que son girados a las municipalidades, sean invertidos  en la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, y una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas. Para ello, la ley establece que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos.


 


En ejercicio de dicha disposición legal, se emitió el Decreto Ejecutivo 34624-MOPT del 17 de julio de 2008, que es el Reglamento sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, que derogó el anterior Decreto Ejecutivo 30623 del 5 de marzo de 2003, denominado Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal.


 


La reglamentación vigente regula lo relativo a la inversión pública en la red vial cantonal, tal y como lo dicta el artículo 1, al indicar:


 


“Artículo 1º—Ámbito del Reglamento. El presente Reglamento regula lo estipulado en el artículo 5º, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, 8114, en cuanto a la inversión pública en la red vial cantonal, en concomitancia con la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, 4786 y sus reformas, la Ley General de Caminos Públicos, 5060 y sus reformas, Código Municipal, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás normativa conexa.”


 


Además, el mismo reglamento, refuerza la competencia asignada por ley a los entes municipales en el ámbito local, en lo que respecta a la administración de los recursos provenientes del impuesto único de los combustibles, siempre que se respeten las directrices nacionales, lo cual se refleja en el artículo 2 que señala:


 


Artículo 2º—Rectoría del sector transporte. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes es el ente rector en materia de vialidad y transporte en el país y bajo esa condición es el responsable de dictar las políticas nacionales que rigen el sector. En el ejercicio de la rectoría le corresponde planificar, fiscalizar y normalizar las actividades sectoriales de su competencia. Las municipalidades y los concejos municipales de distrito les corresponde, conforme a su autonomía constitucional, la administración de los recursos que establece el artículo 5º, inciso b) de la Ley 8114 para atender la red vial de su respectiva jurisdicción, en el marco de las políticas y directrices nacionales establecidas. (La negrita no forma parte del original).


De lo anterior, se deduce que tanto la ley como el reglamento, refuerzan la competencia municipal para administrar los recursos provenientes del impuesto único del combustible e invertirlos en la red vial de cada jurisdicción en los términos diseñados por el legislador.


 


            Además del reconocimiento de esa competencia municipal, se establece en el ámbito legal una competencia accesoria de la Junta Vial Cantonal, que consiste en presentar al Consejo una propuesta sobre la forma que se utilizarán los recursos, pero entendiendo que por su naturaleza no es vinculante al Concejo Municipal, y de la cual en consecuencia, éste órgano podría apartarse en forma unilateral en ejercicio de su competencia legal.


 


            La duda surge sin embargo, con las disposiciones reglamentarias establecidas en el Decreto 34624-MOPT, específicamente en los artículos 4 y 12, que establecen en lo que interesa:


 


“Artículo 4º—Destino de los recursos. El Concejo Municipal, con base en los criterios de asignación de prioridades propuestos por la Junta Vial Cantonal, destinará los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, exclusivamente a la conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).” (La negrita no forma parte del original)


“Artículo 12.—Competencia. Será responsabilidad exclusiva e indelegable de la Junta Vial Cantonal, lo siguiente:


 


a)  Proponer al Concejo, el destino de los recursos referidos en los artículos 4 y 9 del presente Reglamento, por medio de planes anuales y quinquenales de conservación y de desarrollo vial del cantón. Dichos planes serán remitidos al Concejo para la aprobación o improbación respectiva, en este último caso deberá fundamentarse técnica y legalmente para que se proceda con la subsanación correspondiente en un plazo de diez días hábiles. Estas propuestas o planes deberán considerar la prioridad que fija el artículo 5, inciso b) de la Ley 8114.


(…)” (La negrita no forma parte del original)


 


La discusión que plantea el consultante se genera a partir de dichos artículos, pues requiere nuestro criterio sobre si el Concejo Municipal podría modificar unilateralmente la propuesta que le plantea la Junta Vial Cantonal sobre la fijación de prioridades en la inversión del impuesto único a los combustibles, o si únicamente puede aprobar o improbar esa propuesta.


De las normas comentadas, se desprende que la Junta Vial Cantonal debe realizar a través de planes anuales y quinquenales, una propuesta al Concejo Municipal sobre el destino que se dará a los recursos de dicho impuesto. Tanto la ley como el reglamento señalan que se trata de una propuesta, y dada su naturaleza no vinculante, el Concejo Municipal podría apartarse de ella.


 


No obstante lo indicado, en aquellos casos donde el Concejo decida separarse de la propuesta realizada por la Junta Vial Cantonal, debe necesariamente apegarse a la metodología que establece la propia normativa reglamentaria. En efecto, el artículo 12 citado, establece que si el Concejo imprueba la propuesta planteada, debe necesariamente devolver el asunto a la Junta Vial Cantonal para que ésta subsane en el plazo de diez días, entendiendo que esa subsanación debe realizarse en los términos fundamentados técnica y legalmente por el Concejo Municipal, quien es en definitiva quien cuenta con la competencia legal para administrar los recursos provenientes del impuesto único de los combustibles.


 


Consecuentemente, la Junta Vial Cantonal se encuentra obligada a subsanar en el plazo de diez días la propuesta, para que se ajuste a los términos requeridos y fundamentados desde el punto de vista técnico y legal por el Concejo Municipal. Si en dicho plazo, la Junta no realiza tal subsanación o si la nueva propuesta no satisface los requerimientos indicados por el Concejo, debe interpretarse que éste podrá apartarse en forma unilateral de la nueva propuesta, en razón de que la competencia legal dispuesta en el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias para la administración de los recursos del impuesto único de los combustibles en el ámbito local, está asignada a las municipalidades y no a la Junta Vial Cantonal, quien únicamente puede proponer a los concejos municipales el destino de los recursos.


 


Las Juntas Viales Cantonales por disposición de los artículos 9 y 10 del Decreto 34624-MOPT, son órganos públicos nombrados por el Concejo Municipal de cada cantón y que responden ante él por su gestión. A pesar de que son órganos “de consulta obligatoria en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de servicio vial municipal, indistintamente del origen de los recursos.” , lo cierto es que quien ejerce la competencia definitiva en la administración de los recursos es el Concejo Municipal, siguiendo los parámetros definidos por el legislador.


 


 Es así como la competencia atribuida a las Juntas Viales Cantonales no puede ser otra que proponer al Concejo Municipal la forma en que se invertirán los recursos, entendiendo que se trata de una propuesta no vinculante y de la cual puede apartarse el Concejo Municipal en forma unilateral una vez que se siga el procedimiento establecido en la normativa vigente si la Junta Vial Cantonal no subsana la propuesta en los términos por él indicados.


 


 


IV.             CONCLUSIÓN


 


a)         La competencia legal dispuesta en el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias para la administración de los recursos del impuesto único de los combustibles, está asignada a las municipalidades según el diseño dispuesto por el legislador y no a la Junta Vial Cantonal, la cual únicamente puede proponer a los concejos municipales el destino de los recursos;


 


b)         Dada la normativa reglamentaria vigente, en aquellos casos donde el Concejo decida improbar la propuesta planteada, debe necesariamente devolver el asunto a la Junta Vial Cantonal para que ésta subsane en el plazo de diez días, entendiendo que esa subsanación debe realizarse en los términos fundamentados técnica y legalmente por el Concejo Municipal, quien es en definitiva quien cuenta con la competencia legal para administrar los recursos provenientes del impuesto único de los combustibles;


 


c)         Si en dicho plazo, la Junta Vial Cantonal no realiza la subsanación o si la nueva propuesta no satisface los requerimientos indicados por el Concejo, debe interpretarse que éste podrá apartarse en forma unilateral de la nueva propuesta, en razón de que la competencia legal dispuesta en el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias;


 


d)         Lo anterior, sin perjuicio de lo que resuelva la Sala Constitucional en cuanto a la constitucionalidad de las normas aquí invocadas, según la impugnación realizada dentro de la acción de inconstitucionalidad número 10-002789-0007-CO.


 


Atentamente,


 


 


Silvia Patiño Cruz                              


Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga