OJ-029-2010

07 de julio de 2010

                                                         

Señor

Carlos  Góngora Fuentes

Diputado

Movimiento Libertario

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a su oficio ML-CGF-DO-145-06-2010 de 24 de junio de 2010, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con algunos aspectos puntuales del proyecto de Ley que se tramita actualmente bajo el expediente N.° 16209 “Modificación del inciso 3 del artículo 74 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense del Seguro Social”.

 

Específicamente, se consulta si, de acuerdo con el texto del proyecto de Ley – el cual corresponde a un texto sustitutivo aprobado en sesión de la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera – puede entenderse implícitamente que una persona física o jurídica, que hubiese concertado un arreglo de pago con  la Caja Costarricense del Seguro Social, se encuentra al día con sus obligaciones de la seguridad social.

 

A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, se analizará en primer lugar,  el alcance que la LOCCSS le otorga a la obligación de estar al día en el cumplimiento de las obligaciones de la seguridad social. Luego, se examinará si la concertación de un arreglo de pago, coloca a la persona en la situación jurídica de estar al día con las obligaciones de la seguridad social. Sin embargo, de previo a analizar el fondo de la consulta, conviene hacer algunas breves referencias sobre la atención de las consultas planteadas por los órganos y diputados de la Asamblea Legislativa.

 

I.                   EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:

 

“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público  presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”

 

Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:

 

“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

 

En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide extender nuestro criterio jurídico sobre el alcance que se le debe dar a la obligación de estar al día con las obligaciones de la seguridad social, tema que incide sobre la colectividad. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.

 

II.                ALCANCE QUE LA LOCCSS LE OTORGA A LA OBLIGACIÓN DE ESTAR AL DÍA EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

 

El artículo 73 de la Constitución (CPCR) ha establecido un deber de contribución forzosa que vincula al Estado, a los empleadores y a los trabajadores. Este sistema de contribución forzosa tiene por objetivo el otorgarle una fuente de financiamiento permanente a los seguros sociales.

 

El Tribunal Constitucional, en jurisprudencia ya reiterada, ha establecido que la obligación de contribuir a la seguridad social es un deber constitucional directamente afianzado en los valores fundacionales de nuestro sistema constitucional, específicamente la solidaridad social. Al respecto, resulta pertinente transcribir en lo conducente la sentencia N.° 589-2008 de las 14:36 horas del 16 de enero de 2008, dictada por la Sala Constitucional:

 

 Cabe reiterar que como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia de esta Sala –en especial a partir de las sentencias número 2000-0643, de las catorce horas treinta minutos del veinte de enero del dos mil, 2002-4848, de las quince horas tres minutos del veintidós de mayo y 2002-8583, de las catorce horas cincuenta y un minutos del cuatro de setiembre, las dos últimas del dos mil dos–, ha sido constante en reiterar que el pago de las obligaciones laborales es conforme con el Derecho de la Constitución, por estar vinculada esta disposición legal con el derecho a la seguridad social que nuestra Carta Fundamental establece en el artículo 73, que se sustenta en el principio de solidaridad social, que atiende a la necesidad de dotar de los recursos económicos necesarios a la Caja Costarricense del Seguro Social –ente encargado de la administración de los seguros sociales, por conferimiento constitucional– con la finalidad de que pueda atender a las necesidades de la población en el ámbito de la salud médica, y del régimen de pensión por invalidez, vejez y muerte que se nutre de tales fondos. Es importante hacer dos anotaciones sobre este punto: en primer lugar, que se trata de un derecho irrenunciable para los habitantes de este país, al tenor de lo dispuesto en el artículo 74 constitucional; y en segundo lugar, que el régimen de seguridad social y pensiones y jubilaciones que administra la Caja Costarricense del Seguro Social corresponde a la modalidad denominada contributiva, en el que se crea un fondo con los aportes o contribución tripartita obligatoria de los patronos, trabajadores y del Estado, situación que ha hecho que no se le pueda tener como un carga tributaria, sino más bien como una obligación constitucional que la ley desarrolla, y que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente en beneficio de los mismos contribuyentes (al respecto, se pueden consultar –entre otras– las sentencias número 1341-93, 5261-95, 3447-98). De manera que, lejos de contener una lesión al orden constitucional, la norma impugnada pretende hacer efectivo el contenido de un derecho fundamental, en este caso, el derecho a la seguridad social, cuyo reconocimiento está condicionado a la existencia de los fondos económicos que le permitan su sustentabilidad; de manera que el método empleado para compeler a ese pago ha sido librado a la discrecionalidad legislativa, sin que pueda estimarse –según se analizó– contrario al Derecho de la Constitución el que se haga mediante una norma legal que vincule, no sólo a todo el aparato administrativo, sino también a todos los particulares

 

Coherentemente con el tenor del numeral 73 constitucional, la LOCCSS establece la obligación de los empleadores y asegurados facultativos de cumplir su deber de contribuir con la seguridad social, en el tiempo y la forma establecidos por la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. A este efecto, transcribimos el numeral 31 LOCSS:

 

Artículo 31.-

Los patronos y los asegurados facultativos pagarán sus cuotas directamente en el tiempo y forma que establezca la Junta Directiva.

Corresponderá a la Caja determinar si aplica el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.

Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.

Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo.

El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.

El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:  

a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.

b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.

El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.

El Régimen no Contributivo debe universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa."

 

Es decir que el numeral 31 LOCCSS establece un principio general en el sentido de que las obligaciones de la seguridad social deben cumplirse dentro del plazo instaurado reglamentariamente.

 

Por supuesto, no puede omitirse señalar que ese principio general es una regla común de nuestro derecho a las obligaciones, el cual establece que el pago de las obligaciones debe hacerse al tenor de las mismas, incluyendo plazo y forma. Específicamente, debe atenderse al axioma de que vencido el plazo otorgado para el cumplimiento de la obligación, ésta deviene inmediatamente exigible en sede judicial (Artículos 764, 774 y 775 del Código Civil).  En este sentido, debe señalarse que los Tribunales de Casación incluso han establecido que en nuestro Derecho de las Obligaciones, vencido su plazo, la obligación es exigible sin que se requiera intimación alguna. Al respecto, transcribimos la sentencia 69-1996 de las 3:25 horas del 28 de junio de 1996 dictada por la Sala Primera de la Corte:

 

De conformidad con el artículo 765 del Código Civil, "Cualquiera puede pagar en nombre del deudor...", sin que sea necesario, a tal efecto, cumplir requisitos adicionales como podría ser el de intimar al deudor para cumplir. Y cuando alguien paga una deuda "a la cual estaba obligado con o por otros", se produce la subrogación totalmente y de pleno derecho (artículo 790 inciso 3) del Código Civil). Por otra parte, la acción de poner en mora es una "intimación notificada por el acreedor al deudor para que pague" (Capitant, Vocabulario Jurídico, Depalma, Buenos Aires, 1973, p. 378). En algunos ordenamientos jurídicos el supuesto del cumplimiento tardío exige tres elementos, a saber: el retraso (que supone que la obligación esté vencida y sea líquida), la imputabilidad del retraso al deudor y la intimación o requerimiento de pago al deudor. Con todo, hay legislaciones que no exigen este tercer requisito, o bien, que no lo exigen para todas las obligaciones. Tal es el caso del derecho civil costarricense. En el Código Civil la constitución en mora tiene carácter excepcional, pues solo es necesaria en los casos en que la ley la exige expresamente. Específicamente, es de hacer notar que el artículo 774 Ibídem se apartó del criterio del Código Napoleón, que requería la constitución en mora tanto en el caso de las obligaciones con plazo como respecto de las que no lo tienen. En efecto, dicho texto se limita a señalar que si la época en que debe ser exigible la deuda no está indicada en el título, el acreedor puede inmediatamente demandar el pago, salvo que de la naturaleza de la obligación o de la ley se desprenda que la obligación, para ser exigible, requiere de un cierto plazo. Pero es claro que dicho artículo 774 no hace referencia a un requisito adicional, como sería el de la constitución en mora.

 

En todo caso, debe también subrayarse que el pago en tiempo de las obligaciones de la seguridad social es una exigencia impuesta por el principio general de buena fe (Artículo 21 del Código Civil.).

 

A contrario sensu, debemos entender que el pago demorado de las obligaciones de la seguridad social ya, per se, constituiría un incumplimiento de los deberes impuestos por el numeral 73 constitucional. Así lo ha entendido el Legislador del año 2000, el cual en la exposición de motivos de la actual Ley de Protección al Trabajador definió la morosidad como el pago atrasado de las cuotas debidas a la Caja Costarricense del Seguro Social y como uno de los problemas fundamentales que han aquejado históricamente a la seguridad social costarricense - concepto de morosidad que, valga decirlo, no es distinto del usual en la doctrina (Puede verse RODRIGUEZ ARIAS BUSTAMANTE, LINO. DERECHO DE LAS OBLIGACIONES. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1965) -:

 

La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado siguiente.

La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

En cuanto al primer problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

En cuanto al segundo problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.

En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando a su personal. Sin embargo, el marco leal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley."

           

También es relevante señalar que correspondió al mismo Legislador del año 2000 establecer, a través de la reforma del artículo 31 LOCCSS – el cual ya transcribimos – un sistema centralizado de recaudación como un medio para garantizar el pago en tiempo las obligaciones de la seguridad social. Ergo desde la perspectiva del artículo 31 LOCCSS es indudable que existe un deber de pagar dentro del plazo reglamentario las cuotas patronales de la seguridad social.

 

Lo anterior es importantísimo, pues conduce a una inevitable conclusión en relación, esta vez, con el artículo 74 LOCCSS.

 

En efecto la presente consulta pretende que se establezca el alcance de la obligación de estar al día con la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

Deber que se encuentra consagrado en el actual artículo 74 LOCCSS, pero también se reproduce en el proyecto de Ley N.° 16209. Tanto en la norma vigente como en la iniciativa de Ley se establece que los empleadores y trabajadores autónomos deben estar al día con sus obligaciones de la seguridad social.

 

Para efectos de mayor claridad transcribimos el tercer párrafo del artículo 74 actualmente vigente, y de seguido el párrafo tercero tal y como ha sido por el proyecto de Ley N.° 16209:

Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.

Obsérvese que en lo que interesa no existe modificación sustancial en el párrafo tercero del artículo 74 del propuesto por el proyecto de Ley:

“Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito estar inscrito como patrono, trabajador independiente o en ambas modalidades, según corresponda, y  al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.”

Ahora bien, el punto consultado  es claro. Resulta indudable que la obligación de estar al día – prescrita por el artículo 74 LOCCSS – no es otra que  una consecuencia directa del deber prescrito en el artículo 31 LOCCSS.

Ergo, debe entenderse que cuando el artículo 74 LOCCSS prescribe que las personas físicas y jurídicas se encuentran al día con sus obligaciones, se refiere expresamente a que estas personas se encuentran en el deber de satisfacer dentro del plazo debido sus obligaciones de contribución con la seguridad social.

A contrario sensu, el empleador que se encuentra al día con sus obligaciones de la seguridad social es aquel que no ha incurrido en morosidad, al retrasarse en el cumplimiento del pago de sus obligaciones de la Seguridad Social.

III.             EN ORDEN A LOS ARREGLOS DE PAGO EN RELACION CON EL ARTÍCULO 74 LOCSS.

 

Expuesto lo anterior, conviene señalar que resulta claro que, conforme su tenor – tanto el vigente como el propuesto en el proyecto de Ley – el artículo 74 LOCCS establece una obligación de estar al día con las obligaciones de la seguridad social en orden, entre otras cosas, a participar en procesos de contratación públicos. Y que esta obligación de estar al día, excluye actualmente la posibilidad de que se adjudique un contrato público a una persona, física o jurídica, que haya concertado un arreglo de pago con la Caja Costarricense del Seguro Social.

 

Lo anterior debido a dos razones de grave peso.

 

Primero, resulta claro que el artículo 31 LOCCSS establece un deber categórico que obliga a los empleadores, y demás aseguradores autónomos, a cumplir con sus obligaciones de la seguridad social en tiempo y forma. De aquí se infieren dos conclusiones necesarias que impiden que una persona en arreglo de pago sea considerada como un contribuyente al día en sus obligaciones.

 

De un lado, debe admitirse que la obligación prevista en el artículo 31 LOCCSS tiene por objeto garantizar el pago en tiempo de las contribuciones de la seguridad social, por lo que esta obligación resulta antitética con cualquier forma de morosidad.

 

De otro lado, es obvio que una persona que se ha visto forzada a concertar un arreglo de pago, se supone que previamente ha incurrido en alguna forma de morosidad. Esto es indudable y resulta de la misma lógica de las cosas. Empero debe indicarse que a nivel reglamentario se ha establecido expresamente que la posibilidad de firmar arreglos de pago con la Seguridad Social concierne exclusivamente a aquellas situaciones donde el empleador o asegurado autónomo ha incurrido en el estado de morosidad. Al respecto, transcribimos, en lo que interesa, los artículos 1 y 2 del Reglamento que regula la formalización y suscripción de arreglos y convenios de pago de las contribuciones de la seguridad social:

 

“Artículo 1

Del objeto

El presente Reglamento tiene como propósito establecer las  condiciones básicas requeridas por la administración para formalizar y suscribir arreglos y convenios de pago con patronos en estado de morosidad, por obligaciones obreras y patronales con la Caja, con fundamento en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Ley de Protección al Trabajador.

Asimismo, suscribir arreglos y convenios con trabajadores independientes obligados al pago de las cuotas a favor de la Caja en estado de morosidad.

 

Artículo 2

De las condiciones Financieras y garantías.

Se autoriza a la administración para que formalice y suscriba arreglos y convenios de pago, en colones o dólares, moneda de curso legal de Estados Unidos de América, con personas físicas y jurídicas que presentan estado de morosidad con la Caja en los conceptos señalados en el artículo 1 de este Reglamento.

Los tipos de cuotas para los arreglos y convenios de pago pueden ser:

a) Cuota nivelada durante el plazo.

b) Cuota escalonada.

c) Pago únicamente de intereses y al menos una tercera parte en amortización durante un plazo

Máximo de once meses y el saldo en la cuota doce.

d) Pago único de intereses…”

 

Como segundo punto, debe acotarse que, conforme el Derecho vigente, admitir que una persona en arreglo de pago sea considerada como un contribuyente al día en sus obligaciones, constituiría un cierto vaciamiento del propio sentido y objeto del artículo 74 LOCCSS.

 

Tal y como está planteado el artículo 74 LOCCSS, esta norma cumple una función social de gran trascendencia, pues precisamente su objeto es garantizar que en su actuación con las Administraciones Públicas, los particulares, personas físicas o jurídicas, se vean compelidos a cumplir a cabalidad con el deber de pagar en tiempo sus contribuciones de la seguridad social. Esta interpretación ha sido afirmada por nuestra jurisprudencia administrativa y la propia de la Sala Constitucional. Al respecto, por su claridad, transcribimos nuestro dictamen C-427-2005 de 8 de diciembre de 2005:

 

El requisito establecido por el artículo 74 cumple una función social invaluable. En efecto, tiende a garantizar que en su actuación con la Administración Pública los particulares, personas físicas o jurídicas, involucrados respeten las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social del país, en tanto este es la base del Estado Social de Derecho. Sistema cuya eficacia, cobertura, calidad e incluso permanencia corre riesgo por la morosidad y evasión en el pago de las cuotas obrero-patronales que lo afecta. Es por ello que para realizar trámites administrativos o participar en la contratación administrativa se establece como requisito el estar al día en el pago de las obligaciones que se establecen en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja.

La Sala Constitucional se ha referido a dicho fin en diversas resoluciones. Así, al conocer de la consulta de constitucionalidad del Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, la Sala expresa sobre la reforma al artículo 74:

“En este artículo se reforma el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el que se obliga a los todos los patronos y personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o asalariadas, su deber de estar al día con el pago de sus obligaciones ya que ello constituye requisito, entre otros, para el tramite de admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorización, y para la inscripción de todo documento en el Registro Público Mercantil. El contenido del artículo consultado, no puede ser inconstitucional, pues el legislador está plenamente facultado para regular las circunstancias de conveniencia y oportunidad, como lo es el establecimiento de requisitos para la tramitación administrativa y registral”. Sala Constitucional, resolución N° 643-2000 de 14:30 hrs. de 20 de enero de 2000.

Criterio que reafirma al conocer de una Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 74 de mérito, poniendo de manifiesto que la disposición protege “intereses y valores superiores contenidos en la Constitución” que deben prevalecer sobre otros:

“De este modo, no solo toma preponderancia los cometidos constitucionales de la Caja Costarricense de Seguro Social, sino que, también, en el presente estadio de interpretación jurisprudencial, se puede afirmar, sin duda alguna, que las decisiones de este Tribunal se han orientado diferentemente al precedente citado por el accionante, y existe doctrina que interpreta hermeneúticamente la Constitución Política. Se trata pues, de un texto normativo que no puede entenderse aisladamente, sino que debe hacerse en armonía con los valores sociales y democráticos que la inspira, (…).

Como se ve de la anterior cita, la Sala analizó el artículo impugnado por el accionante sin que se detectara infracción alguna al orden constitucional, y por el contrario, responde a los criterios de oportunidad y conveniencia que tiene el legislador de dotar a la Caja Costarricense de Seguro Social de mecanismos de coerción y de potestades de imperio que le permitan mantener su equilibrio económico. Y si bien, la impugnación se sustenta en un antecedente de esta Sala, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia y antecedentes de esta jurisdicción son vinculantes erga omnes, salvo para si misma. De este modo, toca declarar que la disconformidad presentada por el recurrente no lesiona los derechos invocados por el accionante, según lo señala la Sala en su sentencia 2000-00643, con lo que la sentencia No. 1994-00787 no puede controlar más lo argüido por el interesado, en cuanto la Sala sostuvo: …".  Sala Constitucional, resolución N° 4888-2002 de 15:03 hrs. de 22 de mayo de 2002.

En igual sentido, en resolución N° 8583-2002 de 14:51 hrs. de 4 de septiembre de 2002, la Sala reafirma la resolución N° 3465-1993 de 15 horas del 20 de julio de 1993, en que manifestó que el cobro de las cuotas obrero patronales no puede ser considerado un problema de índole financiero y privado, como lo puede ser el cobro de una suma de un particular a otro. Está en juego el principio de seguridad social presente en el artículo 73 de la Constitución Política:

“III.-Sustentado en la jurisprudencia indicada en el considerando primero de esta sentencia y de la cual se deriva la protección que se ha dado del régimen de seguridad social, debe confirmarse el criterio alegado por la parte accionante en la acción que nos ocupa, ya que en interpretación conforme al Derecho de la Constitución y como resultado de la valoración de dos regímenes en pugna, en cuanto a los bienes tutelados en ambos, en el primero la generalidad de los habitantes del país en protección de los derechos a la salud y la vida humana, derechos fundamentales de primordial jerarquía; y el segundo, referido a la posibilidad de contratar con la administración, la Sala, aplicando una ponderación de esos valores y derechos, opta por dar prioridad a la necesidad de mantener un sistema universal de seguridad social que depende para sus subsistencia de aportes tripartitos (patrono-trabajadores y Estado), siendo una necesidad básica que las diferentes partes cumplen con su obligación de cotización, de lo cual es bien sabido que existe una gran morosidad, situación que, entre otras, generó que el legislador promulgara la Ley de Protección al Trabajador, con el fin de proteger el régimen de seguridad social, principalmente tendiente a que las pensiones sean sostenibles a futuro, pues del análisis mencionado, se concluye que una de las formas mediante las cuales se evita la morosidad, es la prevista en el párrafo segundo del artículo 74 bajo examen, mediante el cual se obliga – como que es un deber constitucional-, estar al día en las cotizaciones al régimen de seguridad social, por lo que, reafirmar aquella obligación fundamental en una ley ordinaria que persigue el mismo fin constitucional, no resulta violatorio a los derechos de las empresas, que ante la posibilidad de contratar con la administración, se les exija, como requisito previo, que se encuentren al día en sus obligaciones para con la Caja Costarricense de Seguro Social. De este análisis, por la jerarquía establecida en líneas anteriores, también concluye la Sala en que no se da una violación del principio de razonabilidad. Por el contrario, el criterio aquí sentado, se inscribe dentro de la consideración especial que la Sala le ha otorgado a la seguridad social que se protege por el artículo 73 de la Constitución Política”.

Efectivamente, la lógica del artículo 74 LOCCSS es que al establecerse como requisito, para participar en procedimientos de contratación pública – entre otros supuestos –, la comprobación de  que la persona se encuentra al día con sus obligaciones, esto constituye una garantía que otorga mayor virtud coercitiva al artículo 31 LOCSS, pues de esta forma las personas en sus actuaciones con la Administración se verán compelidas a actuar con la mayor diligencia posible en el cumplimiento de sus obligaciones de la seguridad social.

 

Por lo tanto, no es posible, por vía de la interpretación, entender que una persona en situación de arreglo de pago, se encuentra al día en sus obligaciones, pues esto, implicaría, un relativo debilitamiento del mecanismo de garantía establecido en el artículo 74 LOCCSS y por supuesto, contravendría, el tenor literal de la norma.

 

Se sigue entonces que para efectos de permitir que una persona en arreglo de pago con la Caja Costarricense del Seguro Social pueda contratar con la Administración Pública, se requeriría una reforma sustancial del artículo 74 LOCCSS. Reforma que deberá, en todo caso, garantizar siempre el cumplimiento del artículo 73 de la Constitución.

 

IV.         CONCLUSION

 

Con fundamento en lo anterior, este Órgano Superior Consultivo concluye que  no puede interpretarse  que una persona física o jurídica, que hubiese concertado un arreglo de pago con  la Caja Costarricense del Seguro Social, se encuentra al día con sus obligaciones de la seguridad social.

 

Atentamente,

 

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

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