9 de agosto, 2010

C-162-2010

 

Señora

Lorena Hernández Soto

Secretaria

Asociación Administradora del Acueducto Rural

de Dulce Nombre de Naranjo

 

 

Estimada señora (srita):

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, Ricardo Vargas Vázquez, según el artículo 12, párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su atento oficio N° ARDN-041-010 de fecha 30 de junio del 2010, recibido en esta oficina el día 2 de julio siguiente, mediante el cual solicita nuestro pronunciamiento acerca del criterio seguido por la Gerencia de la oficina de la Administración Tributaria de Alajuela (Ministerio de Hacienda), acerca de las compras exoneradas por parte de esa asociación.

 

Lo anterior, por cuanto consideran que el procedimiento indicado por dicha oficina para hacer efectivas las exoneraciones a que tienen derecho las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) deviene improcedente, solicitándonos implementar uno que sea funcional para las ASADAS.

 

 

Imposibilidad para ejercer la función consultiva por razones de admisibilidad

 

En orden a la gestión que aquí nos ocupa, reviste fundamental importancia tener presente lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), en los cuales se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.

 

A efecto de mayor claridad, transcribimos los artículos citados:

 

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

 

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

“Artículo 3. Atribuciones

 

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

b)                 Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que,            acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes            descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

            (...)”.

 

De la normativa citada se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, de tal suerte que no se encuentra facultada para responder consultas presentadas por particulares. 

 

En el caso que nos ocupa la gestión ha sido formulada por esa asociación, la cual, como de seguido pasaremos a exponer, ostenta naturaleza privada, por lo que, de conformidad con las disposiciones legales señaladas, nos vemos obligados a rechazarla, toda vez que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-451-2008 del 18 de diciembre del 2008, C-029-2009 del 6 de febrero del 2009, C-063-2009 del 2 de marzo del 2009, C-141-2009 del 19 de mayo del 2009, C-183-2009 del 1° de julio del 2009, C-226-2009 del 24 de agosto del 2009 y C-036-2010 del 10 de marzo del 2010)

 

            Dadas las características particulares que ostentan las ASADAS, estimamos importante retomar algunas consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-061-2008 del 4 de marzo del 2008, en el que se define la posición de esta Procuraduría acerca de su naturaleza privada, a pesar de las especiales labores que desarrollan. Sobre el particular, señala el citado criterio lo siguiente:

 

 

“II.- ASOCIACIÓN ADMINISTRADORA DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS COMUNAL (ASADA).

 

En relación con la naturaleza jurídica y evolución histórica de las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (en adelante ASADAs), éste órgano asesor en dictamen N° C-169-2007 del 28 de mayo del 2005, desarrolló exhaustivamente el tema, por lo que a efectos de retomar lo dicho en esa ocasión, a continuación se transcriben los aspectos más relevantes de lo ahí expuesto:

 

“(…) I. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES                       ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.

 

Las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA), surgen a raíz de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, la cual además de constituir al AyA como una institución autónoma del Estado, lo facultó a delegar la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados --que le fueron encomendados por el legislador--, a agrupaciones debidamente conformadas para tal efecto, según se desprende del artículo segundo inciso g) de la citada ley:

 

"Artículo 2. Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

 

(…) g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

 

Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana.

 

Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

 

Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

 

Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades". (El resaltado no es del original)

 

Con fundamento en la norma transcrita anteriormente, el Poder Ejecutivo procedió en un primer momento a emitir el Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales, Decreto N°6387-G de 16 de setiembre de 1976, el cual pretendió regular las organizaciones encargadas de administrar los servicios delegados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.  No obstante, dicha normativa fue derogada por el Reglamento de las Asociaciones Administrativas de Acueductos Rurales, Decreto sin número de fecha 14 de enero de 1997, mismo que quedó sin efecto por el Reglamento de las Asociaciones Administrativas de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Decreto N°29100-S de 09 de noviembre de 2000, el cual a su vez perdió vigencia con el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N° 32529 de 02 de febrero de 2005, que rige a la fecha. Dispone este último reglamento en su artículo 3:

 

“Artículo 3. A y A mediante convenio suscrito al efecto, previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, podrá delegar la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones debidamente constituidas e inscritas de conformidad con la Ley de Asociaciones N°218 del 08 de agosto de 1939, sus modificaciones y respectivo Reglamento, Decreto Ejecutivo N°29496-J, publicado en La Gaceta N°95 del 21 de mayo del 2001.

 

Asimismo, AyA facilitará a las futuras asociaciones el proyecto de estatutos y posteriormente el aval de los mismos, los que deberán ser presentados al Registro de Asociaciones del Registro Nacional, para su respectiva inscripción.”

 

De la norma transcrita, se desprende que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones.  Por esta razón, la Procuraduría General mediante criterio OJ-066-2002 del 30 de abril de 2002, indicó que la constitución de dichas asociaciones (ASADA) debe realizarse con absoluto respeto al derecho de libre asociación. No obstante, también advirtió que su funcionamiento se encuentra sometido a los requisitos y requerimientos exigidos por la normativa que las regula, ya que les fue encomendado el ejercicio de una especial actividad que involucra la prestación de servicios públicos en beneficio de una colectividad.

 

Al respecto, la Sala Constitucional ha destacado que la delegación de esa responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, supone una clara concesión de gestión de servicio público, obsérvese:

 

(…)

 

Este pronunciamiento de la Sala Constitucional, legitima a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados para brindar a la comunidad un servicio público, mediante la figura de concesión de gestión. Sin embargo debe aclararse que, no por ello, dichas asociaciones forman parte del sector público, ya que éste lo conforman única y exclusivamente organizaciones de naturaleza pública, situación que fue analizada en el Dictamen C-136-94 de 22 de agosto de 1994:

 

“(…) Si bien el término "sector público" es un término de difícil definición, puede decirse que su núcleo está constituido por organizaciones públicas.

 

Es decir, está integrado por personas jurídicas de naturaleza pública. Lo que excluye, por principio, la integración del sector por personas privadas, aún cuando realicen una actividad considerada servicio público o bien que esa actividad sea de utilidad pública. (…) Las entidades privadas componen ese sector privado, aún cuando la actividad que realicen pueda catalogarse de servicio público económico. Simplemente, el Estado no toma a su cargo la actividad ejercida por la entidad privada, no la incorpora a la Administración ni al resto de su organización.” El resaltado y subrayado no son del original.

 

Asimismo, debe recalcarse que aunque el Poder Ejecutivo dotó a las asociaciones en cuestión de una reglamentación especial para su actividad y organización (Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N°32529), tal normativa no modifica en lo absoluto su carácter privado.  Conforme se ha indicado, estas asociaciones constituyen  entidades de servicio público de naturaleza privada (ver Dictamen C-190-96 de 27 de noviembre de 1996), a las cuales les corresponde brindar dichos servicios de forma eficiente, oportuna e igualitaria, y para lograrlo deben cumplir los fines previstos en el artículo 16 del citado Reglamento(…)

 

En razón de lo dicho ya por esta Procuraduría en anteriores ocasiones, resulta claro que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada que realizan labores de interés público pues brindan a la comunidad un servicio público -lo que no modifica su carácter privado-, y que como tales, deben encontrarse organizadas de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley de Asociaciones, cuyo principio fundamental se encuentra precisamente en el respeto a la libre asociación razón por la cual, en el proceso de constitución de una ASADA, se debe garantizar ese derecho. (…)”

 

En todo caso, conviene acotar que la función asesora que desarrolla esta Procuraduría General está orientada a aclarar dudas de orden jurídico que inquieten a la Administración, pero no a sustituirla en el cumplimiento de sus deberes. Es decir, se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos abstractamente considerados, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

 

Por ende, nuestros criterios están destinados a determinar cuál debe ser la correcta aplicación e interpretación de la normativa vigente, pero no a invadir las competencias de las diferentes instituciones, por ejemplo, “implementando” algún procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Administración activa. Por lo anterior, la solicitud en el sentido de que diseñemos un procedimiento específico para la tramitación de las exoneraciones a favor de esa asociación, sería igualmente improcedente.

 

En virtud de las consideraciones transcritas, lamentablemente nos vemos obligados a rechazar la consulta planteada, pues de lo contrario, como explicamos supra, estaríamos excediendo nuestras competencias legales, al acceder a rendir un dictamen para una organización que no forma parte de la Administración Pública -sino que pertenece al sector privado, a pesar de las especiales funciones de interés público que desarrolla- solicitado además en una forma tal que rebasa nuestra función consultiva.

 

Sin perjuicio de lo anterior, en aras de proporcionar alguna colaboración, le recordamos que en Internet podrá encontrar toda la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General sobre temas tributarios.  Para los efectos indicados, puede remitirse a la siguiente dirección electrónica correspondiente al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

            ACG/msch