1 de septiembre, 2010

C-189-2010

 

Licenciada

Martha Monge Marín

Secretaria del Consejo de Gobierno

Presidencia de la República

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio SCG-MM-236-2010 de 29 de junio último, por medio del cual consulta cuál es el plazo de vigencia del nombramiento de los representantes del Estado ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

            Adjunta usted el oficio de la Asesoría Jurídica, N. DJ-516-2010 de 28 de junio anterior.  En dicho criterio se indica que, de acuerdo con la resolución de la Sala Constitucional N. 10819-2001, a partir de la Ley N. 4646 quedó sin valor el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja.  El artículo 4 de esa Ley, reformado por la Ley 5507 rigió, en criterio de la Sala, la forma de integración de la Junta Directiva hasta la emisión de la Ley 6914 de 28 de noviembre de 1983.  Por lo que concluye que el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja con sus reformas es la norma que determina la citada forma de integración Al no establecerse expresamente el plazo de vigencia del nombramiento de los representantes del Estado ante la Junta, este será de ocho años de conformidad con la Ley 4646 y sus reformas, artículo 5.  Los miembros representantes de los sectores laboral y patronal serán nombrados por períodos de 4 años, de acuerdo con el artículo 6, inciso 2 de la Ley 6914.

 

            Los representantes del Estado ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social ocupan sus puestos por el plazo de ocho años.

 

 

A.        EN CUANTO AL NOMBRAMIENTO DE LOS DIRECTORES

 

La posición jurídica e institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social difiere del resto de entes autónomos.  Baste recordar que la Constitución Política le ha atribuido un grado superior de autonomía, otorgándole la facultad de definir la organización de los seguros sociales. Y esa particularidad de la Caja se revela en la forma de integración de su Junta Directiva.

 

La Caja Costarricense de Seguro Social está dirigida por una Junta Directiva nombrada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de su Ley Constitutiva. Como órgano colegiado, la Junta está formada por varias personas físicas ordenadas con base en una relación de colegialidad (igualdad recíproca), por lo que deben actuar colectivamente como colegio, concurriendo la voluntad de cada una de ellas a la formación de la voluntad del órgano (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 85).  Así, la Junta está constituida por el Presidente Ejecutivo y ocho miembros directivos. 

 

Jerarca máximo de la Institución, la Junta Directiva dirige la Caja, define la  política institucional, ejerce la potestad planificadora y reglamentaria del Ente, determina sus inversiones y fiscaliza las operaciones, artículo 14 de su Ley Constitutiva.

 

Ha sido interés del legislador que en la conformación de la Junta Directiva estén representados los distintos sectores que deben contribuir a su financiamiento, conforme lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política.  De allí que no sea de extrañar que el legislador haya propiciado una integración tripartida.  De ese modo, la Junta Directiva se configura como un órgano representativo de distintos intereses, uno de los cuales es el propio del Estado en cuanto tal.  Sobre esa representatividad, hemos indicado:

 

“No obstante lo anterior, consideramos que debemos continuar con nuestra línea argumentativa. En un hecho, y así se desprende, sin lugar a duda, del numeral 6 de la Ley constitutiva de la C.C .S.S., que la intención del legislador (ratio legis) fue que en el máximo órgano de la C.C .S.S. existiera la más amplia representación de intereses (Estado, patronos y trabajadores). Así las cosas, ese propósito del legislador no sólo debe estar presente en el acto de nombramiento de los titulares de la Junta Directiva, sino también en el nombramiento de los suplentes. En otras palabras, la ratio legis irradia tanto la potestad de nombramiento de los titulares como la de los suplentes. Si así no fuera, el legislador así lo hubiera indicado en forma expresa…” C-013-2002 de 14 de enero de 2002.

 

Ese carácter representativo se nota tempranamente, a partir de la Ley 667 de 14 de agosto de 1946, bajo la cual en la Junta Directiva están representados los patronos y asegurados, estableciéndose que uno de los miembros será un médico.  Lo que se mantiene en la Ley 3107 de 9 de abril de 1963, que agrega a la integración  un representante de las asociaciones de trabajadores intelectuales.  Hoy día esa representación es determinada por el artículo 6 de la Ley Constitutiva que dispone la integración, como parte del sector laboral, de un representante sindical, uno del cooperativismo y uno del solidarismo.

 

            Dispone el artículo 6 en su texto vigente:

 

“Artículo 6º.- La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:

1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por la siguiente normas:

a) Será el funcionamiento de mayor jerarquía para efectos del gobierno de la Institución, cuya Junta Directiva presidirá. Le corresponderá fundamentalmente velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, así como coordinar internamente la acción de la Institución, y la de ésta con las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva y las otras que le asigne la propia Junta.

b) Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva; consecuentemente no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.

c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esa indemnización se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que esos artículos determinan.

ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en " La Gaceta".

2.- Ocho personas de máxima honorabilidad, que serán nombradas así:

a) Dos representantes del Estado, de libre nombramiento del Consejo de Gobierno, quienes no podrán ser Ministros de Estado, ni sus delegados.

b) Tres representantes del sector patronal.

c) Tres representantes del sector laboral.

Los miembros citados en los incisos b) y c) anteriores, se escogerán y designarán conforme a las siguientes reglas:

1.- Los representantes del sector patronal y del sector laboral serán nombrados por el Consejo de Gobierno, previa elección efectuadas por dichos sectores, respetando los principios democráticos del país y sin que el Poder Ejecutivo pueda impugnar tales designaciones.

2.- En cuanto a los representantes del sector patronal y laboral, corresponderá elegir y designar a un representante al movimiento cooperativo; un representante al movimiento solidarista y un representante al movimiento sindical. El proceso para elegir al representante del movimiento cooperativo será administrado, por el Consejo Nacional de Cooperativas con base en esta ley. El proceso para elegir a los tres representantes del sector patronal será administrado, por la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada conforme a la presente ley.

3.- La Junta Directiva de la Caja convocará con antelación suficiente a los sectores para que inicien el proceso de elección. El Poder Ejecutivo dispondrá reglamentariamente los procedimientos por aplicar a los procesos de elección, en los cuales solo podrán participar las organizaciones o los entes debidamente inscritos y organizados de conformidad con la ley.

Las elecciones se realizarán en Asambleas de Representantes de los movimientos sindical, cooperativo, solidarista y patronal.

Cada una deberá celebrarse por separado, observando las siguientes reglas:

a) El peso de cada organización del movimiento laboral dentro del total de representantes se determinará en función del número de sus asociados afiliados al Seguro Social. Si se trata de organizaciones patronales, se establecerá en función del número de sus afiliados.

b) En los procesos de elección, no podrán participar organizaciones ni entes morosos en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social.

c) Los representantes deberán ser designados por sus respectivas organizaciones, mediante asambleas celebradas conforme a la ley.

d) Las Asambleas de Representantes elegirán a los miembros de la Junta Directiva de la Caja referidos en este inciso, por mayoría absoluta de los miembros de cada Asamblea. Si una Asamblea de Representantes no se reúne, no se celebra dentro del plazo fijado reglamentariamente o no elige al miembro de Junta Directiva respectivo, el Consejo de Gobierno lo nombrará libremente. Si no es elegido por mayoría absoluta de la Asamblea de Representantes, el Consejo de Gobierno lo nombrará de una terna formada por los tres candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos en la elección. El Consejo de Gobierno no podrá rechazar esta terna.

4.- Los miembros de la Junta Directiva de la Institución que representen a los sectores laboral y patronal, serán nombrados por períodos de cuatro años y podrán ser reelegido”.

 

Si bien los ocho miembros a que se refiere el inciso 2) son nombrados por el Consejo de Gobierno, lo cierto es que solo dos de esos directivos representan al Estado y son designados libremente por el Consejo de Gobierno.  Del resto de integrantes, tres directivos representan al sector laboral y tres al sector patronal.  En ambos casos, la designación se hace por los sectores representados. Puede decirse que el nombramiento del Consejo de Gobierno tiene como objeto darle eficacia a la  designación realizada por esos sectores.

 

            Por demás, importa recordar que a partir de la Ley 4646 de 20 de octubre de 1970, los 2 miembros directivos representantes del Estado no pueden ser Ministros de Gobierno.

 

            Ahora bien, se cuestiona cuál es el plazo de vigencia del nombramiento de esos directivos representantes del Estado.

 

 

B.        UN NOMBRAMIENTO POR OCHO AÑOS

 

            Entiende la Procuraduría que la consulta del Consejo de Gobierno se presenta en virtud de que el artículo 6 antes citado solo establece plazo para el nombramiento de los representantes de los sectores laboral y patronal.  En efecto, como se evidencia de lo antes transcrito, esos miembros son nombrados por períodos de cuatro años y pueden ser reelectos, sin que norma de similar contenido haya sido establecida en relación con los directivos representantes del Estado.

 

            Al emitirse la Ley Constitutiva de la Caja, se dispuso que los miembros directores durarían en sus cargos cinco años y podrían ser reelectos.  Esta disposición se mantiene en diversas reformas, como es el caso de las leyes N. 3107 de 9 de abril de 1963, N. 3540 de 19 de agosto de 1965. No obstante, con la Ley N. 4646 ese plazo pasa a ser de ocho años. Dispuso el artículo 5 de esta Ley:

 

“Artículo 5º.- Los miembros electivos de la Junta Directiva a que se refiere el inciso 2) del artículo anterior, serán nombrados por el Consejo de Gobierno, por períodos de ocho años, a partir del 1º de junio del año en que se inicie el período presidencial a que se refiere el artículo 134 de la Constitución Política.

Sus nombramientos deben efectuarse en los últimos quince días del mes de mayo del mismo año. La renovación de los directores se hará por mitades de modo que después de cada cambio de Gobierno se procederá a nombrar tres de los directores de cada Junta Directiva.

Sin embargo, cuando la ley orgánica de alguna de las instituciones citadas en el artículo anterior no establece la representación del Poder Ejecutivo por medio de un Ministro de Gobierno, los siete miembros de la Junta Directiva serán nombrados por el Consejo de Gobierno de acuerdo con el párrafo anterior, renovando después de cada cambio de Gobierno, los tres o los cuatro directores según corresponda, cuyo período de ocho años se venza.

Cualquiera de los miembros de las Juntas Directivas puede ser reelecto.

(…)”.

 

            Entre las instituciones comprendidas en el artículo 4, párrafo 2 de la Ley 4646 se encuentra la Caja Costarricense de Seguro Social, por lo que a ella se le aplica el artículo 5. El punto es que la Caja dejó de ser regulada por la Ley 4646 a partir de la Ley N. 6914 de 28 de noviembre de 1983.  El artículo 2 de esta Ley dispuso “restituir el artículo 6 de la Ley de la Caja”.  Lo que significa que a partir de su vigencia, la Junta Directiva de este Ente se integra no conforme lo dispuesto por la Ley 4646 sino por lo establecido en su  propia Ley Constitutiva.  En efecto, se dispuso:

 

“Artículo 2º.- Restitúyese el artículo 6º de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuyo texto será el siguiente:

"Artículo 6º.- La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:

1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por la siguiente normas:

(….).

2) Ocho personas de máxima honorabilidad de nombramiento del consejo de Gobierno, de acuerdo con las siguientes normas:

a) Dos miembros en representación del Estado, de libre nombramiento, quienes no podrán ser ministros de Estado, o sus delegados.

b) Tres miembros en representación del sector patronal y tres miembros en representación del sector laboral. La escogencia y la designación a que se refiere el inciso anterior se hará en la siguiente forma:

Los representantes del sector serán escogidos de listas de personas, que presentarán al Consejo de Gobierno las cámaras patronales, por medio de la Unión de Cámaras.

Los representantes del sector laboral serán escogidos de listas de tres personas, que presentarán al Consejo, de Gobierno las confederaciones sindicales mayoritarias del país, las cooperativas –por medio del Consejo Nacional de Cooperativas- y el movimiento solidarista.

El Consejo de Gobierno escogerá un representante de cada uno de los sectores indicados.

c) El Poder Ejecutivo tendrá facultad para rechazar las listas de candidatos que se le presenten y pedirlas de nuevo.

ch) Las entidades que tienen derecho a participar en la elaboración y remisión de las listas de candidatos, deberán estar legal y correctamente inscritas y constituidas, según el caso, por lo menos con dos años de antigüedad."

 

De allí que la Sala Constitucional haya manifestado en su resolución N. 10819-2001 de las 14:30 hrs. de 24 de octubre de 2001:

 

“Es correcto entender entonces que, a partir de la vigencia de la citada Ley 6914, las número 4646 y 5507, dejaron de ser aplicables, respecto de la forma de integrar la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (excepto, obviamente en lo que no contradijeran o modificaran la ley 6914) y así parece entenderlo la propia Asamblea Legislativa cuando en la Ley de Protección al Trabajador número 7983 del dieciséis de febrero del año dos mil, acude a la reforma del citado artículo 6 de la Ley Constitutiva, ("restituido" por la Ley 6914) para introducir en él una modificación al aparte segundo, respecto de los mecanismos de elección para los restantes miembros de Junta.        

 

Se evidencia de la simple lectura del texto transcrito que la Ley 6914 no reguló en orden al plazo de duración de los referidos cargos.

 

            Pero el artículo 6 fue objeto de una nueva reforma por el artículo 85 de la Ley de Protección al Trabajador, N. 7983 de 16 de febrero de 2000.  Con la reforma introducida se establece un plazo de vigencia para el nombramiento de los representantes de los sectores laboral y patronal, en los términos antes dicho, sin que se normara respecto del plazo de los representantes del Estado.

 

            La duda es si ante la ausencia de normación específica en la Ley de la Caja es posible aplicar lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 4646.  La respuesta en criterio de la Procuraduría es afirmativa.  En primer término, debe tomarse en cuenta que la Ley N. 6914 se dirige fundamentalmente a modificar la integración y forma de nombramiento de los directores de la Caja, sin que formare parte de su objeto el regular el plazo de ningún director.  En segundo lugar y como consecuencia de lo anterior, la propia Ley 6914 mantuvo la vigencia de lo establecido en la Ley 4646, en tanto no contraviniere lo por ella dispuesto.  En efecto, el artículo 7 de la Ley 6914 dispone:

 

“Artículo 7º.- En lo no contradicho o reformado por esta ley, en cuanto a la Caja Costarricense de Seguro Social, quedan vigentes las leyes Nº 5597 del 19 de abril de 1974 y Nº 4646 del 20 de octubre de 1970”.

 

            Las disposiciones de la Ley 4646 perdieron vigencia en el tanto resultaran incompatibles con la Ley 6914.  Es decir, en el tanto en que hubiere una antinomia normativa.  Esto es que los efectos de una y otra ley resultaren incompatibles entre sí, para lo cual sería necesario que regularan el mismo supuesto normativo y que lo regularan en forma contradictoria.

 

El elemento que permitiría afirmar esa incompatibilidad sería la regulación diferente de la duración del período de los directores.  Empero, como se ha indicado, esa circunstancia no se presenta porque la Ley 6914 no regula el plazo de ningún director de la Caja.  Puede decirse que dicha Ley y la 4646 no son incompatibles en este punto y, por ende, que la primera no derogó el artículo 5 de mérito. Consecuentemente, el artículo 6 de la Ley de la Caja en su texto aprobado por la Ley 6914 no produce la derogación del artículo 5 de la Ley 4646. Incluso, en el tanto no contenía ninguna norma de excepción, tendríamos que todos los nombramientos hechos con base en la Ley 6914 tenían como plazo de duración ocho años.

 

En tercer lugar, ese artículo 6 fue modificado por la Ley 7983 para establecer el plazo de vigencia del nombramiento de los representantes de los sectores laboral y patronal, pero no de los representantes del Estado.  De modo que a partir de la Ley 7983 el supuesto que interesa –duración del período de ciertos directores- es contemplado en ambas leyes pero en forma parcial. Puede decirse que entre lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de la Caja a partir de esa Ley y el artículo 5 se presenta una antinomia parcial.  Antinomia que produce, consecuentemente, una derogación parcial del artículo 5 en lo que se refiere al plazo de nombramiento de los representantes de los sectores laboral y patronal pero que deja incólume lo allí dispuesto en lo que se refiere a los representantes del Estado.  De ese modo, el período de duración de los nombramientos de los representantes del Estado se rige por lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 4646 y es de 8 años.  En esa medida se mantiene para estos directores de la Caja el plazo de duración que ha sido establecido para el resto de directores de las instituciones autónomas, según lo normado en ese artículo 5.

 

 

CONCLUSION

 

Por lo antes dispuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-        De conformidad con el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la Junta Directiva de la Institución está integrada por un Presidente Ejecutivo y ocho directores nombrados por el Consejo de Gobierno. De esos directores, dos representan al Estado, tres al sector laboral y tres al sector patronal. De ese modo, la Junta Directiva como jerarca máximo de la Caja es objeto de regulación, en su organización, por la propia Ley de la Caja.

 

2-        De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 4646 de 20 de octubre de 1970, que Modifica la integración de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, el período de nombramiento de los directores de las Instituciones Autónomas es de 8 años, contados a partir del 1 de junio del año en que inicie el período presidencial a que se refiere el artículo 134 de la Constitución Política.

 

3-        No obstante, el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja, reformado por el artículo 85 de la Ley de Protección al Trabajador, N. 7983 de 16 de febrero de 2000, dispone que el nombramiento de los representantes de los sectores laboral y patronal es por un período de cuatro años. Con lo que modifica tácita pero parcialmente los alcances del artículo 5 de la Ley 4646.

 

4-        Ese  artículo 5 continúa rigiendo el nombramiento de los representantes del Estado. En consecuencia, los directores representantes del Estado durarán en sus cargos un período de ocho años a contar del 1 de junio del respectivo período presidencial.

 

Atentamente,

 

 

Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/Kjm