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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 205
 
  Dictamen : 205 del 04/10/2010   

04 de octubre de 2010


C-205-2010


 


Licenciado


Albin Gerardo Anchía Rojas


Auditor Interno


Teatro Nacional


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de Ley, nos referimos a su oficio AI-42-10, de fecha 31 de agosto de 2010, por el que esa Auditoría Interna nos consulta una serie de interrogantes referidas especialmente, a la realización de investigaciones preliminares y a la prescripción de la potestad sancionadora administrativa disciplinaria; esto en el contexto del oficio ALTN-42-2010 de fecha 15 de julio de 2010, suscrito por la Asesora Legal, y por el que dicha asesoría manifiesta la improcedencia de tramitar investigaciones preliminares encomendadas por el Consejo Directivo del Teatro Nacional, por cuanto a su criterio ha operado en todas ellas el plazo fatal de la prescripción negativa (art. 603 del Código de Trabajo).


Concretamente, plantea las siguientes preguntas:


“1.- ¿Forma parte del procedimiento administrativo disciplinario, aquella investigación previa que solicita el Consejo Directivo o la qué (sic) en virtud de sus competencias realiza la Auditoría Interna según la Ley General de Control Interno, con el propósito de determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de la ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar un (sic) intimación clara, precisa y circunstanciada?


2.- ¿Cuál es el plazo para que prescriba la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos?


3.- ¿El Teatro Nacional como institución adscrita al Ministerio de Cultura y Juventud, debe plegarse en primera instancia, en cuanto a los términos para la imposición de sanciones disciplinarias, a lo indicado en el artículo 130 del reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Cultura DE-33270 ó debe aplicar lo dispuesto en el artículo 603 del Código de Trabajo, conforme se indica en oficio ALTN-42-2010 adjunto?


4.- ¿En cuanto a los plazos de prescripción de la responsabilidad disciplinaria, imposibilita el artículo 603 del Código de Trabajo a la Administración, la aplicación de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Nº 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República?


4 (sic).- ¿Impide el Artículo 603 del Código de Trabajo a la Administración la realización de una investigación preliminar, en el caso de haber transcurrido más de un mes calendario, entre la fecha en que se conoció el asunto (no así los posibles responsables) y la fecha en que se comunica el requerimiento para iniciar esa investigación; siendo que la investigación preliminar obedece a una fase previa del procedimiento disciplinario?”


I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen.


 


Si bien, con base en la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se faculta a los Auditores Internos a consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.


Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que un triple orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante respecto de las preguntas formuladas en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de uno o varios casos particulares pendientes de resolución en sede administrativa.  Por otro lado, se aluden competencias de la Auditoría Interna que son derivadas de la Ley General de Control Interno. Y en tercer lugar, se nos está pidiendo una valoración sobre un acto concreto adoptado por la Administración activa.


Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009 y C-177-2010 de 17 de agosto de 2010), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso implicaría que la administración activa quedaría vinculada por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


En segundo término, si bien la competencia consultiva de la Procuraduría General es genérica, lo cierto es que no podemos pronunciarnos en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982). Véase que el asunto consultado, por su objeto, bien podría estimarse que prevalece la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, al versar sobre aspectos puntuales del régimen de control interno, que sin duda involucran funciones que les son propias tanto a las auditorías internas, como a aquel órgano contralor como rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores (arts. 12, 26, 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994, y 3, 20, 23 y 24 de la Ley General de Control Interno, Nº 8292 de 27 de agosto de 2002).


En tercer lugar, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).


No obstante, aún cuando por todo lo expuesto la presente gestión pudiera resultar, en principio, inadmisible, una vez revisada nuestra doctrina y precedentes administrativos atinentes a lo consultado, lo cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico doctrinales sobre las materias en consulta, pero bajo el entendido de que lo que pudiera decirse al respecto sobre aspectos puntuales del régimen de control interno, tendría que hacerse sin perjuicio del mejor criterio que al efecto pudiera tener el órgano contralor.


Por consiguiente, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes, en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.


Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa,  insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


II.- Doctrina administrativa sobre los temas atinentes a la consulta.


Siendo que las interrogantes formuladas en su consulta han sido temas recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa, por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, reseñar brevemente cuál ha sido nuestra posición con respecto a determinados temas, para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.


A.- Prescripción de la potestad sancionadora administrativa disciplinaria y su “dies a quo”.


Al respecto interesa transcribir en lo conducente el dictamen C-178-2008 de 29 de mayo de 2008, que dispone lo siguiente:


“(…) Indudablemente, el poder sancionatorio-disciplinario de la Administración debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta en un determinado momento, sea correlativa más que al tiempo de la comisión de la falta, al conocimiento efectivo y calificado de la infracción administrativa por parte de la autoridad competente para sancionar [1]; con lo cual se procura, por un lado, dar seguridad jurídica al servidor, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser sancionada en un período determinado, impidiendo que se perpetúe la pendencia de una eventual sanción disciplinaria, y por el otro, se garantiza a la entidad patronal el legitimo ejercicio de la potestad sancionadora administrativa [2].


Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa [3], por regla general –salvo la existencia de normativa especial al efecto [4]-, la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo), y como punto de partida de ese plazo extintivo, se señala aquél momento en que, por denuncia o informe preliminar que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, el jerarca o el funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo conozca de manera precisa los hechos y las personas presuntamente involucradas en la supuesta comisión de la falta endilgada[5].


La doctrina jurisprudencial respalda plenamente aquél punto de partida (dies a quo) del plazo de prescripción de la potestad disciplinaria, pues insiste que el conocimiento de la comisión de la eventual falta no puede entenderse como superficial y genérico; siendo entonces necesario, a efectos del inicio del cómputo del plazo prescriptito, la existencia por parte de la entidad patronal o empleadora de un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción.


Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el punto:


“En cuanto a la prescripción de la potestad disciplinaria del empleador , sea para sancionar las faltas cometidas por el trabajador, en doctrina se dice que la misma empieza a correr “(...) desde que el empresario –o quien tenga en la empresa potestad de sancionar o de ordenar que se investigue, o se instruya expediente de averiguación de hechos y/o fijación de responsabilidades por ellas- tuvo conocimiento de su comisión, conocimiento que en general se presume iuris tantum referido al momento en que normalmente debió conocer, lo que no excluye el retraso del a quo hasta que, “de forma racional y sin demoras indebidas”, se consigue pasar de un conocimiento “superficial y genérico” a otro “exacto, pleno y cabal”, cuando el tipo de falta imputado lo exige, en especial los que impliquen violación de la buena fe o abuso de confianza.” (Alonso Olea, et. al., o p. cit. p. 525). De esta manera, el “conocimiento patronal” de la falta cometida por el trabajador, que dispara el inicio del cómputo de la prescripción, es el conocimiento calificado, que lo es, tanto desde la perspectiva de que el sujeto que conoce debe ser el empleado, o quien en la empresa o entidad tenga la facultad de sancionar, de ordenar la investigación o sentar las responsabilidades originadas en los hechos; como, porque ese conocimiento no sea superficial, genérico, el mero rumor o comentario general, sino que sea preciso, exacto, cierto, particularmente cuando el tipo de falta cometido es poco clara por violar, señala el autor, los principios de la buena fe o exista el abuso de confianza. En lo referente a la prescripción de la potestad disciplinaria, el artículo 603 del referido Código dispone: Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes , que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria.” (El destacado no es del original). La jurisprudencia de esta Sala, de manera reiterada, ha señalado que este numeral es aplicable a las relaciones de empleo público entre el Estado y sus servidores, salvo norma especial en contrario,   y que el plazo de prescripción, cuando se efectúa una investigación administrativa de los hechos, impide que se de la prescripción de la potestad sancionatoria mientras dure el trámite, la que correrá una vez que termine dicho procedimiento. Así lo señaló, entre otros, en el voto N° 153 de las 9:30 hrs. del 28 de marzo del 2003, en el que se indicó: “ (...) dentro de toda relación de trabajo - o de servicio, como en este caso - la parte empleadora disfruta del poder de dirección respecto de la actividad desarrollada, el cual va acompañado, como consecuencia natural y, necesariamente, de la potestad disciplinaria, con el fin de lograr un mayor y mejor rendimiento.   Ahora bien, ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad.  Ese segundo principio, hace referencia a que el poder disciplinador del patrono debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión de la falta, con lo que se procura también lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que su infracción ha de ser sancionada en un período determinado.   En ese sentido, el artículo 603 del Código de Trabajo, establece que los derechos y las acciones de los patronos, para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos, que darían lugar a la corrección disciplinaria.   Sin embargo, debe indicarse que esta Sala, de manera reiterada, ha establecido que en el caso de entidades patronales que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, ese plazo de un mes, se iniciará a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver. (Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias Números 117, de las 15:40 horas del 11 de junio; 175, de las 14:40 horas del 20 de agosto; ambas de 1997; 25, de las 15:00 horas del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas del 20 de febrero; 260, de las 9:00 horas del 16 de octubre, todas de 1998; 143, de las 10:00 horas del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas del 2 de junio; ambas de 1999; 214, de las 10:40 horas del 14 de febrero; 477, de las 15:30 horas del 12 de mayo, éstas del 2000; 359, de las 16:00 horas del 29 de junio del 2001, 145, de las 13:50 horas del 9 de abril; y, 342, de las 9:50 horas del 10 de julio, estas últimas del 2002). Dicha doctrina jurisprudencial se ha mantenido, así vemos que, en el Voto número 672 de 9:30 hrs. de 18 de agosto del 2004, se dijo: “ En el caso concreto el hecho de haberse levantado una información previa a la gestión de despido no es suficiente para concluir que el derecho del Ministro a gestionar el despido prescribió; pues, debe interpretarse que el conocimiento al que alude la normativa es un conocimiento cierto; es decir, que le permita al jerarca tener la seguridad sobre la procedencia de la gestión de despido. La información realizada por un órgano inferior al jerarca, que como lo indicó la Sala Constitucional tiene carácter cautelar, en modo alguno puede tener como consecuencia la prescripción del derecho a gestionar luego el despido, por quien tiene la competencia para hacerlo.” (Resolución Nº 2005-00450 de las 08:00 horas del 1 de junio de 2005, Sala Segunda. Y en sentido similar la Nº 2006-00155 de las 09:30 horas del 15 de marzo de 2006, de la misma Sala).


Ahora bien, aquel plazo extintivo se interrumpe[6] por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado [7]; entendiéndose por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica debidamente a la parte investigada [8]; lo cual reafirma que la Administración no cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez que tenga conocimiento calificado de los mismos, ya sea por un informe interno –que podría ser de la Auditoria[9] o producto de una investigación preliminar- o por denuncia formal de un tercero.


Aún habiéndose producido la interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los términos referidos, es factible que durante la tramitación del expediente administrativo opere la caducidad del procedimiento administrativo (art. 340 LGAP) o incluso la prescripción de la potestad sancionadora, si éste permanece paralizado injustificadamente por causa no imputable al funcionario inculpado.


Y una vez finalizada la instrucción del procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad disciplinaria, el  plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica, necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta por la entidad patronal dentro de aquél  plazo.


Aplicado lo anterior a la potestad sancionadora disciplinaria, especialmente el régimen de despido en el régimen estatutario de Servicio Civil, tenemos que el plazo de prescripción de la potestad de sancionar es de 1 mes y comenzaría a correr desde que el jerarca respectivo –entiéndase Ministro del ramo- conoce calificadamente de la infracción, sea a partir de una denuncia precisa o de un informe preliminar o de una investigación de auditoria. Y una vez puesto en conocimiento aquél funcionario debe valorar si procede o no iniciar el procedimiento sancionatorio previsto en los artículos 43 y ss. del Estatuto de Servicio Civil, 90 y ss. de su Reglamento; decisión que debe ser tomada dentro de aquel plazo. En caso de que se decida incoar el procedimiento, la decisión correspondiente (petición razonada) debidamente comunicada por el jerarca a la Dirección General de Servicio Civil, interrumpirá el plazo de prescripción, pues conforme a la jurisprudencia constitucional: "... la gestión de despido expedida por un Ministro no es más que el inicio del procedimiento respectivo y establecido en la Ley, en el cual el funcionario afectado tendrá su debido proceso y derecho de defensa." (Resolución Nº 3582-93 de las 14:21 horas del 23 de julio de 1993. En sentido similar la Nº 2257-93 de las 15:12 horas del 28 de mayo de 1993 y Nº 02368-99 de las 15:06 horas del 26 de marzo de 1999).”


B.- Prescripción de la potestad patronal disciplinaria e investigación preliminar.


A partir del dictamen C-117-83 de 28 de abril de 1983 y con mucho más propiedad con los dictámenes C-132-89 de 27 de julio de 1989 y C-178-2008 op. cit., fuimos concisos en señalar que según refiere la jurisprudencia judicial, la prescripción de la potestad sancionadora administrativa no puede ocurrir durante la tramitación de una investigación preliminar, pues en esa fase previa que “strictu sensu” no forma parte del procedimiento administrativo, ni siquiera puede comenzar a computarse aquel plazo prescriptivo, ya que la entidad patronal no tiene todavía un conocimiento cierto, preciso y por demás, calificado de los hechos que pudieran dar lugar eventualmente a la imposición de una corrección disciplinaria y, por ende, no ha cumplido aún con la exigencia cualificada de incoar un procedimiento formal al respecto; dicho conocimiento es el que constituye el “dies a quo” de aquel plazo extintivo (Véanse también los dictámenes C-044-2010 de 19 de marzo de 2010, C-022-2010 de 25 de enero de 2010. Así como el dictamen C-388-2007 de 6 de noviembre de 2007).


Las siguientes trascripciones permiten con propiedad ejemplificar dicha posición:


“Los hechos antes relacionados dan cuenta de la oportunidad con que se efectuó la investigación preliminar y se levantó el expediente administrativo correspondiente.  Esas actuaciones eran requeridas para determinar si, lo denunciado e instruido, hacía meritorio o no un eventual propósito de despido, al tenor de lo previsto en el numeral 154, inciso a), del Código Municipal, para hacer el traslado de cargos al afectado y continuar así con el procedimiento legalmente previsto.  Del expediente en cuestión, se desprende que, en este caso, el órgano que se encargó de ejecutarlas y de valorar, en un inicio, las medidas a tomar, fue la denominada Comisión Investigadora.  Mientras se realizaron esas diligencias, indudablemente necesarias y previas, no pudo haber transcurrido el plazo prescriptivo del artículo 603 del Código de Trabajo.  Tampoco pudo operar durante el lapso en el que no se sabía de la comisión de los hechos.  Ello es así, porque, como lo ha reconocido esta Sala, en forma reiterada, cuando se está en presencia de instituciones públicas o de dependencias del Estado, como sucede en el presente asunto, en las cuales debe realizarse un procedimiento administrativo anterior al despido, el término extintivo -un mes- al que hace referencia el citado numeral 603, debe computarse a partir del momento en que el resultado de la información levantada por los órganos correspondientes se hace del conocimiento del funcionario u órgano competente para tomar la decisión respectiva, pues no es sino hasta entonces que, el patrono, puede ejercer, efectivamente, su potestad (ver, entre muchos otros, los votos Nos. 19 de las 9:00 horas del 14 de marzo de 1984, 61 de las 9:00 horas del 7 de mayo de 1986, 40 de las 9:30 horas del 25 de mayo de 1988, 58 de las 15:40 horas del 17 de mayo de 1989, 154 de las 14:30 horas del 10 de octubre de 1990, 3 de las 8:20 horas del 4 de enero de 1991, 192 de las 9:20 horas del 14 de agosto de 1992, 310 de las 15:05 horas del 9 de diciembre de 1993, 274 de las 14:50 horas del 30 de agosto de 1995, 202 de las 16:05 horas del 3 de julio de 1996 y 67 de las 15 horas del 16 de abril de 1997).  En este caso, el trámite preliminar concluyó después de que fue evacuada la prueba de descargo, a saber: luego del 9 de mayo de 1994, y la decisión de imponerle, al actor, la máxima medida sancionatoria en materia de empleo, se tomó por el órgano competente, es decir, por el Ejecutivo Municipal, [artículos 57, 141 y 149, inciso c), del Código Municipal] el 18 de mayo siguiente, comunicándola dos días después.  No es posible concluir, entonces, que, la demandada, haya abandonado el procedimiento disciplinario.  De ahí que no pudo darse la extinción de su potestad de despedir por no haberla ejercido en tiempo.  La actuación de sus personeros fue diligente y nada descuidada, siendo lo procedente mantener la denegatoria de la excepción de prescripción, opuesta contra el ejercicio de la potestad disciplinaria de la entidad patronal, tal y como se estableció en la resolución del a quo y se confirmó, en la del ad quem.- (Resolución Nº 117 de las 15:40 horas del 11 de junio de 1997, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia) (Lo destacado es nuestro).


Más recientemente, sobre el tema se ha dicho:


(…) La prescripción aplicable al derecho del Estado de despedir al servidor es la general prevista en el numeral 603 del Código de Trabajo, que literalmente expresa:   “Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos   que dieron lugar a la corrección disciplinaria.” (…)   En el caso concreto el hecho de haberse levantado una información previa a la gestión de despido no es suficiente para concluir que el derecho del Ministro a gestionar el despido prescribió; pues, debe interpretarse que el conocimiento al que alude la normativa es un conocimiento cierto; es decir, que le permita al jerarca tener la seguridad sobre la procedencia de la gestión de despido. La información realizada por un órgano inferior al jerarca, que como lo indicó la Sala Constitucional tiene carácter cautelar, en modo alguno puede tener como consecuencia la prescripción del derecho a gestionar luego el despido, por quien tiene la competencia para hacerlo. Mediante oficio fechado 20 de febrero de 1996 y presentado el 8 de marzo siguiente en la Dirección General del Registro Nacional, el Director de Catastro Nacional pone en conocimiento del Director General de dicho Registro las supuestas anomalías achacadas al accionante; oficio que se remite cuatro días después al Departamento de Asesoría Legal, el cual procede a abrir el expediente administrativo disciplinario número 13-96, a efecto de investigar en esa sede la existencia de éstas.   Según consta en el expediente administrativo (folios 143 y siguientes), en la investigación preliminar la prueba testimonial se terminó de evacuar el 18 de junio de 1996 y si el 10 de julio siguiente el señor Ministro interpuso la gestión de despido, no había transcurrido el término de prescripción de un mes previsto en la ley.   De ahí que, el agravio planteado por el recurrente sobre ese punto, no puede ser estimado por la Sala.- (Resolución Nº 2004-00672 op. cit.) (Lo destacado es nuestro).


En sentido similar, se ha reiterado lo siguiente:


Ese procedimiento administrativo se inició, previa investigación preliminar por parte del ente demandado, por lo que constituye una gestión de carácter general, con base en la cual, posteriormente se formó el legajo que permitió iniciar el procedimiento disciplinario en contra del actor. Por esa razón, no es posible afirmar, que mientras se realizó la investigación hubiera podido correr plazo alguno, pues en ese momento, no existía ninguna posibilidad para que el órgano facultado de tomar la medida disciplinaria correspondiente, o acordar la sanción respectiva, como corresponde tratándose de entidades públicas, en las que la decisión de despido de un funcionario exige la formulación de un expediente administrativo con el cual se garantice entre otros el principio de legalidad, debido proceso y sobre todo, se investiguen los posibles hechos a fin de verificar la veracidad de ellos”. (Resolución Nº 2004-00829 de las 09:30 horas del 1 de octubre de 2004, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Y en sentido similar, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2006-00386 de las 14:46 horas del 23 de mayo de 2006, también de la Sala Segunda). (Lo destacado es nuestro).  (dictamen C-178-2008 op. cit.).


C.- Alcances del instituto extintivo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa durante investigaciones preliminares tramitadas por las Auditorías internas.


Y en el dictamen C-022-2010 op. cit. admitimos que las Auditorías Internas, conforme al ejercicio legítimo e independiente de sus funciones, pueden realizar investigaciones o indagaciones preliminares que pueden conducir a la tramitación de un procedimiento administrativo formal. Y reafirmamos que durante la tramitación de investigaciones preliminares no corre la prescripción de la potestad sancionadora administrativa.


Al respecto, se indicó lo siguiente:


“(…) Según hemos sostenido, los procedimientos administrativos sancionadores –incluidos en éstos los disciplinarios- y en general, el ejercicio de potestades ablatorias, que son incoados de oficio, aun cuando medie una denuncia o una orden superior, en ocasiones son precedidos por una “investigación o indagación preliminar” de carácter eminentemente facultativo para el órgano competente, a fin de determinar la procedencia o no del inicio de un procedimiento formal; esto especialmente cuando la denuncia, por imprecisión o generalidad, no permite un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción administrativa. Por ello se dice que estas actuaciones se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. (Dictamen C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y en sentido similar pueden consultarse la resolución Nº 2007-00759 de las 13:30 horas del 19 de enero de 2007, Sala Constitucional. En sentido similar, las Nºs 2001-08841 de las 09:03 horas del 31 de agosto de 2001, 2003-09125 de las 09:21 horas del 29 de agosto de 2003 y 009828-2007 de las 16:08 horas del 5 de julio de 2007, también de la Sala Constitucional).


A nivel doctrinal se afirma que la investigación preliminar la pueden realizar aquellos órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, evaluación, averiguación e inspección o control y fiscalización en la materia, y en su defecto, la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. En nuestro medio se han enumerado los siguientes órganos con competencia para efectuar indagatorias previas: los superiores y órganos encargados del procedimiento (Resoluciones NºS 2202-95 de 3 de mayo de 1995 y 2296-99 de 26 de marzo de 1999 y 2006-014761 de las 10:24 horas de 6 de octubre de 2006, Sala Constitucional), las auditorías internas (resoluciones NºS 7190-94 DE 6 de diciembre de 1994 y  7104-99de 10 de setiembre de 1999, Sala Constitucional) o la Contraloría General de la República (resoluciones Nºs 869-99 de 10 de febrero, 871-99 de 10 de febrero de 1999, 1029-99 de 16 de febrero y 7104-99 de 10 de setiembre, todas de 1999 y de la Sala Constitucional).


En lo que concierne a la presente consulta, interesa ahondar brevemente en el caso específico de las Auditorías Internas como órganos que, por su propia cuenta, y en razón del ejercicio independiente y objetivo de sus competencias (art. 25 de la Ley General de Control Interno (No. 8292 del 31 de julio del 2002), pueden realizar investigaciones preliminares.


Innegablemente,   la citada Ley General de Control Interno, en su artículo 35, párrafo 1°, habilita a las auditorías internas para realizar informes (auditorías o estudios especiales, artículo 32, inciso e, Ibídem) sobre diversos asuntos de competencia “(…) así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros”, siendo que deben comunicarse “Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios (…)” (párrafo 2° del artículo 35 Ibídem) al jerarca o los titulares subordinados para que se ordene la implantación de las respectivas recomendaciones; dentro de las cuales, lógicamente, puede figurar la apertura de un procedimiento administrativo por el órgano competente (artículos 39 y 42 Ibídem).


Y en ese sentido hemos concluido que el estudio o informe de la auditoría, como producto de una investigación o indagación preliminar, conduce a una recomendación; acto que por su propia naturaleza carece de efecto decisorio y, por ende, vinculante; con lo cual se garantiza el carácter asesor de la auditoría (cf. Resolución Nº 637-2005 de 18:28 horas de 25 de enero de 2005, Sala Constitucional; citado en el dictamen C-213-2005 de 6 de junio de 2005).


Y en ese contexto, resulta innegable que en caso de ser necesario, pero siempre en el ejercicio independiente y objetivo de sus funciones,  ya sea  a instancia de la Administración activa o bien, oficiosamente, la Auditoría Interna podría acceder a “completar” [10]su informe o estudio específico cuando, por imprecisión o generalidad, éste no permite un conocimiento cabal y preciso de los hechos y personas involucradas en aquella eventual infracción administrativa que pone en conocimiento del jerarca institucional. Recuérdese que casualmente por ello, se dice que todas estas actuaciones preliminares, que bien podría retomar la Auditoría, se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento formal, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.


No creemos de ningún modo que la Administración pueda imponerle unilateral y preceptivamente a la Auditoría Interna que complete las investigaciones preliminares, cuando aquella así se lo requiera. Recuérdese que conforme a la ley,  la Auditoría Interna ejerce objetivamente sus funciones bajo esctrictos criterios técnicos y sobretodo, con total independencia respecto del jerarca y demás órganos de la Administración activa (art. 25 de la Ley General de Control Interno); es decir, sin interferencias externas. Se le otorga independencia como garantía del cumplimiento de sus funciones. Admitir otra cosa resultaría contrario a la independencia funcional que debe marcar el accionar de la auditoría


Incluso, estimamos que ante una negativa motivada de la Auditoría Interna de completar su informe o estudio, bien podría la Administración –personificada en el órgano administrativo jerárquico competente- ordenar y delegar en otro órgano subordinado dicha tarea y tomar una decisión formal al respecto; todo en aras de contar oportunamente con los insumos suficientes para valorar el mérito o no de la apertura de un procedimiento administrativo formal y evitar una eventual lesión antijurídica a los administrados con la prolongación innecesaria de procedimientos en su contra.


En todo caso, no está de más señalar que respecto a los informes de Auditoría, la Ley General de Control Interno –Nº 8292 de 31 de julio de 2002-, en sus artículos del 36 al 38, establece un procedimiento especial para proponer alternativas o soluciones distintas a las recomendadas por las Auditorías; incluso prevé un conflicto de competencias ante la Contraloría General. Por lo que podría valorarse en estos casos la aplicación de ese procedimiento, a fin de determinar con precisión el punto de interés ante aquella otra instancia competente.


Al respecto interesa destacar que la referida Ley establece que los informes de auditoría se pueden dirigir, según sea el caso, a los jerarcas o a los titulares subordinados de la administración activa con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones. 


Cuando los informes se dirijan al jerarca, éste debe ordenar al titular subordinado que proceda a la implantación de las recomendaciones pertinentes, salvo si discrepa de las referidas recomendaciones, en cuyo caso deberá ordenar soluciones alternas.  Ahora bien, si la auditoría no está conforme con las soluciones alternas propuestas por el jerarca, puede elevar el conflicto ante la Contraloría General de la República que lo resolverá en única instancia (artículos 37 y 38).


Por su parte, cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones destinadas al titular subordinado se le dirigirán directamente.  Bajo este supuesto, el jerarca entrará a conocer del informe únicamente si el titular subordinado discrepa de las recomendaciones rendidas en el informe de auditoría (artículo 36).


Como se advierte, de conformidad con las disposiciones expresas que sobre este punto existen en el ordenamiento jurídico, la posibilidad de discrepancia entre el auditor y la jerarquía de la Administración activa respecto de las recomendaciones giradas mediante un informe cuenta con un cauce específico para resolverse, lo cual, en última instancia, tendría que ser sometido a conocimiento de la Contraloría General de la República, que es la competente en razón de las atribuciones superiores que ostenta respecto de las auditorías internas de la Administración Pública.


(…) En el dictamen C-178-2008 supracitado, que está especialmente referido a procedimientos sancionadores administrativos (disciplinarios), fuimos concisos en señalar que, según refiere la jurisprudencia judicial, la prescripción de la potestad sancionadora administrativa no puede ocurrir durante la tramitación de una investigación preliminar (…)


Obviamente, lo mismo puede concluirse en aquellos casos en que la investigación o indagatoria preliminar no esté debidamente terminada, y por ende, amerite ser completada, sea por la Auditoría Interna o por la propia Administración activa.


No obstante, debemos indicar que en el dictamen C-329-2003 de 16 de octubre de 2003, se consideró que lo dispuesto por el numeral 37 –en obligada relación con lo dispuesto en los ordinales 36 y 38-  de la Ley General de Control Interno, se constituye en una causal legal de suspensión del plazo de prescripción de la potestad sancionadora, que opera "ipso iure" en aquellos casos en que surja un conflicto entre las recomendaciones hechas por una Auditoría Interna y las soluciones alternas que proponga al respecto el jerarca institucional; conflicto que deberá dirimir, en última instancia, la Contraloría General de la República. Y una vez resuelto el conflicto por el órgano contralor –causa de suspensión-, el plazo de prescripción  se reanudará, computándose el tiempo anterior.


Importante es indicar que dicho criterio jurídico es plenamente compartido por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, según oficio DAGJ-0642-2006 de 7 de abril de 2006 (04984).


Cabe advertir entonces que lo afirmado en el dictamen C-329-2003 supracitado; es decir, la suspensión del plazo de prescripción, aplica en aquellos casos en los que el conflicto surge frente a una investigación preliminar completa; es decir, debidamente terminada y materializada en una relación de hechos de Auditoría que pone en cabal y preciso conocimiento del órgano competente de la Administración activa, la comisión de eventuales faltas; identificándose todos los presuntos hechos y personas involucradas. Pues ese conocimiento cierto que le permite al jerarca tener seguridad sobre la procedencia o no de tramitar el respectivo procedimiento administrativo formal, es el punto de partida (dies a quo) del plazo de prescripción de la potestad disciplinaria.”(dictamen C-022-2010 op. cit.).


D.- La prescripción no puede ser declarada “de oficio” por la Administración.


 


 


Según lo ha reiterado nuestra doctrina administrativa, constituye un principio común –a falta de regulación legal en contrario- que no cabe declarar la prescripción de oficio por parte de la Administración, pues en dicha materia tiene prevalencia el principio dispositivo, ya que la misma no opera por el mero transcurso del tiempo, siendo necesario para ello la invocación por parte del interesado. Y  ello es consecuencia del derecho, de quien pueda hacerla valer, de renunciar expresa o tácitamente a la cumplida (arts. 850, 851 del Código Civil y 970 y 973 del Código de Comercio –arts. aplicables conforme la norma contenida en el ordinal 9.1 de la Ley General de la Administración Pública-). En consecuencia, si la parte legitimada para plantearla no lo hizo, el órgano judicial o administrativo no puede actuar "ex oficio", pues la declaración de prescripción excede el postulado de congruencia.


 


Distinto es que ante el inicio de un procedimiento administrativo el administrado oponga oportunamente la prescripción. En este caso, la Administración tendrá que analizar la situación, determinar si ha operado la prescripción, si esta no ha sido interrumpida o suspendida según las normas aplicables al caso. Una vez hecho el análisis jurídico correspondiente, tendrá que resolver lo pertinente. Si lo está, admitiría la excepción y, consecuentemente, no podría proseguir con el procedimiento. Pero en ningún caso podría de antemano declarar oficiosamente la prescripción y asumir que no debe intentar ninguna acción administrativa.


 


Ergo, la única posibilidad es que la prescripción sea acusada por la parte interesada y la oportunidad para analizarla es posterior a ello.


 


Con respecto a la prescripción de la potestad sancionadora administrativa disciplinaria, véase el pronunciamiento OJ-043-2005 del 1 de abril 2005. Y especialmente referidos a la potestad cobratoria administrativa: C-133-2001 de 7 de mayo del 2001, C-096-2003 de 4 de abril del 2003, C-382-2005 de 9 de noviembre de 2005, C-064-2008 de 5 de marzo de 2008, C-240-2008 de 11 de julio de 2008 y C-281-2008 de 14 de agosto de 2008, entre otros.


            E.- Caducidad del procedimiento administrativo.


Con respecto al instituto jurídico extintivo de la caducidad del procedimiento administrativo (art. 340 LGAP), interesa indicar lo siguiente:


“Aún cuando la Administración está obligada a impulsar oficiosamente el procedimiento –artículo 222.1 de la LGAP- hasta culminarlo con el dictado del acto final, con base en el sistema general del procedimiento administrativo, originalmente previsto por la Ley General en su artículo 340, la  figura extintiva de la caducidad operaba únicamente en aquellos procedimientos incoados a instancia de parte, cuando la paralización del expediente se producía precisamente por causa imputable al propio administrado, de suerte que la inactividad de la Administración, aún en los procedimientos oficiosos, no podía provocar la caducidad del procedimiento aunque diera lugar a otras consecuencias como lo son la responsabilidad personal del funcionario o de la propia Administración causante de la grave o injustificada demora (arts. 114.2, 199, 225, 222.2 y 263.2 de la LGAP), el silencio administrativo (arts. 261.3 y 330 Ibídem) o incluso, como garantía sustantiva del administrado, el transcurso del plazo de prescripción, el cual impediría definitivamente en procedimientos sancionadores, imponer legítimamente la sanción respectiva.


Sin embargo, en vista de la notoria asimetría que presentaba la  citada regulación originaria contenida al respecto en la LGAP, acatando la prudente sugerencia de la doctrina moderna y en aras de poner fin a largos e interminables procedimientos administrativos que atentaban contra la seguridad jurídica de los particulares, se optó por introducir una reforma sustancial al ordinal 340 de la LGAP por el artículo 200 inciso 10) del Código Procesal Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006-, que prevé la aplicación de la figura extintiva de la caducidad como causal anormal de terminación del procedimiento administrativo, también en los procesos incoados oficiosamente, por inactividad administrativa.


Dicho numeral dispone actualmente lo siguiente:


“De la Caducidad del Procedimiento


Artículo 340.-


1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.  


2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.  


3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos,  para los efectos de interrumpir la prescripción.


(Así reformado por el artículo 200, incido 10) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).”


Como puede inferirse, se establece un plazo máximo de 6 meses de inercia procesal injustificada que daría lugar a la extinción del procedimiento administrativo, con la subsecuente eliminación del deber de resolver y el archivo de actuaciones particulares, en aquellos casos como el consultado, en los que la Administración ejerce oficiosamente potestades sancionadoras susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en cabeza de los administrados.” (Dictamen C-044-2010 op. cit.).


Para su estudio y una mejor comprensión de la doctrina administrativa citada, le indicamos que todos los dictámenes y pronunciamientos aludidos pueden ser consultados en la página http://www.pgr.go.cr/Scij/


Conclusiones:


Por todo lo expuesto, con base en la doctrina administrativa expuesta el órgano consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, sugerir a lo interno de la Administración activa la adopción de medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, a fin de depurar los procedimientos administrativos disciplinarios correspondientes.


Sin otro particular,


 


M.Sc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


LGBH/ gvv


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Piénsese en el caso de las faltas continuadas y el de las faltas ocultadas por el trabajador prevaliéndose de las facultades otorgadas por su situación personal en la institución.


 


[2] Resolucion  Nº 2007-00759 de las 13:30 horas del 19 de enero de 2007, Sala Constitucional.


 


[3] Dictámenes C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, C-344 de 18 de diciembre del 2002, C-320-2003 de 9 de octubre de 2003, C-329-2003 de 16 de octubre del 2003, C-015-2004 de 15 de enero del 2004, C-307-2004 de 25 de octubre de 2004, C-120-2007 de 18 de abril de 2007, C-388-2007 de 6 de noviembre de 2007 y pronunciamientos OJ-083-2003 de 5 de junio de 2003, OJ-219-2003 de 4 de noviembre de 2003 y OJ-043-2005 de 1 de abril de 2005.


 


[4] En punto a la responsabilidad del funcionario público por falta personal, por infracción de los sistemas de fiscalización superior, de administración financiera (Ley Nº 8131), de control interno (Ley Nº 8292) e incluso para evitar la corrupción y el enriquecimiento ilícito (Ley Nº 8422); disposiciones legales todas  que remiten expresa y directamente al régimen especial de prescripción (de la Hacienda Pública) previsto por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Ley Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que establece que la responsabilidad administrativa y civil de los funcionarios públicos sujetos al régimen de la Hacienda Publica será de 5 años (arts. 71 y 75 Ibídem con reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 -publicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002); régimen de prescripción que tiene sus particularidades, según hemos analizado ampliamente en nuestra jurisprudencia administrativa. Dictámenes C-340-2002, C-344-2002, C-329-2003, C-307-2004 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, así como los pronunciamientos OJ-219-2003 y OJ-043-2005. Otro ejemplo de regulación especial es el caso de los miembros de los cuerpos de policía, cobijados por la Ley Nº 7410 (Ley General de Policía), en cuyo caso existe normativa especial y posterior a la emisión del Código de Trabajo, que establece plazos de prescripción distintos al enunciado, para ejercer la potestad disciplinaria: a) un mes para las faltas leves y b) dos años para las graves. Véase al respecto el pronunciamiento C-015-2003 de 27 de enero de 2003 y el C-307-2004 op. cit.


 


[5] Al respecto pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-015-2004 de 15 de enero de 2004, C-120-2007 de 18 de abril de 2007 y C-388-2007 de 6 de noviembre de 2007.


[6] De conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Civil: "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente". Lo cual nos lleva a concluir, que una vez que aquella interrupción cesa, inicia de nuevo el plazo originalmente establecido.


 


[7] Siendo que la prescripción negativa como instituto jurídico lo que pretende sancionar es la inercia de la parte que durante cierto período, determinado por la ley, abandona los mecanismos que le permiten accionar su derecho, en el caso de que el servidor público indagado eluda o esquive maliciosamente la notificación personal del acto de apertura del expediente administrativo incoado en su contra (dejando constancia de ello en el expediente), no creemos que pueda alegarse válidamente la prescripción de la potestad sancionadora, máxime si la propia Administración ante aquél impedimento suple en un plazo razonable aquella notificación con la publicación respectiva al tenor del numeral 241 de la LGAP; en cuyo caso es obvio, por un lado, que no se evidenciaría tal inercia o abandono que propiciarían la prescripción extintiva, y por el otro, es innegable que a aquella gestión o diligencia necesaria deben ligarse claros efectos materiales interruptores sobre el plazo extintivo con base en lo regulado en el numeral 879 del Código Civil, aplicable supletoriamente a la materia por lo dispuesto en el artículo 601 del Código de Trabajo, pues esa gestión realizada por la Administración tiene por legítima finalidad hacer efectivo el ejercicio de su potestad sancionadora administrativa disciplinaria. Todo esto con clara prevalencia del principio de “buena fe” que debe imperar en toda relación jurídica (arts. 20, 21 y 22 del Código Civil). Por consiguiente, la gestión tendente a realizar la notificación –aunque infructuosa, pero debidamente acreditada-, puede tomarse como un acto interruptor del plazo perentorio (Resolución Nº 2005-00327 de las 09:12 horas del 11 de mayo de 2005, Sala Segunda); plazo que en todo caso volvería a correr nuevamente a partir de esa fecha y si dentro del mes posterior se logra comunicar el acto inicial del procedimiento por publicación, no podría afirmarse entonces que el plazo de la prescripción hubiera transcurrido en perjuicio de la entidad empleadora, por inercia de esta.


 


[8] El inicio del procedimiento administrativo se produce, no con la designación del órgano instructor, porque éste es un acto interno sin efectos en la esfera de los administrados, sino cuando el órgano designado así lo decreta, convocando a las partes a una comparecencia oral y privada enumerando brevemente y poniendo a disposición la documentación que obre en su poder, previniéndoles que aporten toda la prueba antes o durante la comparecencia" (Resolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 e mayo del 2002, Sala Primera Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, la resolución Nº 000595-F-2000 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000. Así como las resoluciones Nºs 2002-00282 de las 10:10 horas del 12 de junio del 2002 y 2003-00733 de las 10:20 horas del 26 de noviembre de 2003, ambas de la Sala Segunda. No obstante, hemos admitido que el inicio del procedimiento administrativo podría ocurrir con el acto de designación del órgano director, cuando éste haya sido debidamente comunicado -por notificación o por publicación- al funcionario investigado; pues en ese caso, dicho acto interno adquiere relevancia externa para el servidor (arts. 120, 122 y 123.2 de la LGAP) y a partir de ese momento, éste podría ejercitar legítimamente su derecho de defensa, ya fuera recusando a los integrantes del órgano (Arts. 230 y ss. Ibídem), oponiendo recursos administrativos (342 y ss. Ibídem), hacer alegaciones ( art. 217 Ibídem), aportar y rebatir pruebas (218, 297 y ss., 309 y 317 Ibídem). En las circunstancias dichas, el plazo de la prescripción de la potestad sancionadora administrativa se podría tener por interrumpido con el acto de designación del órgano director del procedimiento administrativo (art. 879 Código Civil).


 


[9] Conviene señalar que en el dictamen C-329-2003 de 16 de octubre de 2003, se consideró que lo dispuesto por el numeral 37 –en obligada relación con lo dispuesto en los ordinales 36 y 38-  de la Ley General de Control Interno se constituye en una causal legal de suspensión del plazo de prescripción de la potestad sancionadora, que opera "ipso iure" en aquellos casos en que surja un conflicto entre las recomendaciones hechas por una Auditoría Interna y las soluciones alternas que proponga al respecto el jerarca institucional; conflicto que deberá dirimir, en última instancia, la Contraloría General de la República. Importante es indicar que dicho criterio jurídico es plenamente compartido por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, según oficio DAGJ-0642-2006 de 7 de abril de 2006 (04984).


[10]           Hacer que una cosa esté terminada, perfecta, llena o entera. (Diccionario de la Lengua española 2005)