19 de octubre, 2010

C-212-2010

 

Doctor

Edgard Robles Cordero

Superintendente

Superintendencia de Pensiones

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Lic. Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N. SP-865-2010 de 28 de mayo del presente año, por medio del cual consulta:

 

“¿Tiene la Superintendencia de Pensiones potestades de supervisión y fiscalización respecto al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social?”

 

            Adjunta Ud. el criterio de la División Jurídica de la Superintendencia de Pensiones, oficio N. PJD-10-2010 de 30 de abril del mismo año. Considera la Asesoría que a partir de la Ley de Protección al Trabajador las funciones de autorización, regulación, supervisión y fiscalización de todo el sistema de pensiones corresponden a la SUPEN.  La Superintendencia ejerce sus funciones  para prevenir eventuales incumplimiento a las disposiciones legales, actuar con rapidez y eficiencia en la salvaguarda de los intereses de los afiliados y contribuir al desarrollo del sector. Agrega que el artículo 33 de la Ley 7523 establece la Superintendencia de Pensiones y le atribuye las funciones que se mencionan en los artículos 36, 37, 38 y 58 de la Ley. Estima que estos artículos no son excluyentes sino que la supervisión resulta de una complementariedad de los artículos, porque la supervisión debe ser integral y no solamente para una parte específica del régimen.  Añade que la fiscalización es una consecuencia de la operación de la entidad fiscalizada por lo que no puede ser analizada como un evento ajeno al operar del sistema de pensiones. La fiscalización del IVM debe redundar en una mejor administración del fondo y procurar el equilibrio actuarial del régimen.  Por lo que las facultades de SUPEN no se limitan a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley sino que abarcan todo el régimen y a todas las prestaciones económicas que el mismo otorga, por la naturaleza previsional de la protección que las normas regulan.  Estima que conforme al artículo 38 de la Ley7523, la Superintendencia de Pensiones es el fiscalizador en materia de autorización y regulación de los regímenes que brindan protección ante la invalidez, vejez y muerte, en la supervisión de tales sistemas, la recaudación y administración de los recursos, la implementación de los sistemas de control y la concesión de los beneficios a los trabajadores.  Expresa que “como puede apreciarse la CCSS y el régimen de IVM se encuentran dentro de las entidades supervisadas”.  Como consecuencia de esa afirmación, agregan que las visitas de inspección y la utilización del sistema electrónico de actas se utilizan para resguardar la solidez financiera y velar por el equilibrio actuarial de los regímenes de pensiones.  En ese sentido, la Asesoría expresa que con la Ley de Protección al Trabajador, la Superintendencia de Pensiones “quedó facultada para fiscalizar la totalidad de los regímenes que componen el Sistema Nacional de Pensiones, por el solo hecho de la finalidad que tienen”.  Considera que por la importancia del sistema financiero para la estabilidad económica del país, se somete a las entidades administradoras de recursos financieros, en el caso particular la CCSS como administradora de los seguros sociales al régimen de supervisión administrativa, que versa sobre la solvencia, la actuación y el cumplimiento de la normativa al tutelar la supervisión de los intereses del público.  Concluye afirmando que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte se encuentra dentro del ámbito de competencia de la SUPEN. Esta supervisión abarca las concesiones de derechos (vejez, invalidez y muerte) que otorga el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Por lo que la Superintendencia puede realizar recomendaciones tendientes a mejorar la situación del régimen y su equilibrio actuarial.  Puede revisar los diferentes subsistemas que conforman el Régimen, no solo el sistema de calificación de la invalidez. Estima que “negar acceso a la información de los expedientes de concesión de derechos por vejez y muerte, impide la realización de informes integrales sobre la solvencia financiera del Régimen, para lo cual se requiere que la Superintendencia analice todos los riesgos,  para referirse a la sostenibilidad a corto, mediano y largo plazo”.

 

            Mediante oficio N. ADPb-4305-2010 de 16 de junio de 2010, la Procuraduría concedió audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

            Dicha audiencia fue contestada por el oficio P.E.31.154-10 de 24 de junio siguiente, fecha en que se remitió el criterio de la Asesoría Jurídica DJ-4067-2010 de misma fecha.  En dicho oficio, la Asesoría Jurídica hace referencia a lo dispuesto en los artículos 73 y 177 de la Constitución Política, enfatizando en el grado de autonomía de la Caja.  De acuerdo con esa autonomía, corresponde a la CCSS establecer vía reglamento los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección.  Con lo que el legislador sustrajo la regulación del régimen general de invalidez, vejez y muerte del alcance del legislador ordinario, por lo que este no puede intervenir en la definición de las condiciones, beneficios, requisitos, aportes que son propios de la administración del régimen, según lo indicado en la Opinión Jurídica 021-2007 y en el dictamen C-130-2000. En cuanto a las competencias de la Superintendencia de Pensiones, expresa la Asesoría que el legislador tomó muy en cuenta la autonomía de la Caja en la Ley de Protección al Trabajador.  Por lo que excluyó del ejercicio de la potestad regulatoria por parte de SUPEN el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, especificando las atribuciones que se otorgan a la SUPEN en materia de supervisión del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Mediante una moción de texto sustitutivo se incluyó dentro de las definiciones del artículo 2 el tema de las entidades reguladas, excluyendo de entre ellas la Caja Costarricense de Seguro Social (folio 1770 del expediente legislativo). Mediante moción de varios diputados se especifica en qué consiste la supervisión del régimen (folio 1304 del Expediente).  Luego, por mociones se incluye el texto del inciso g) del artículo 2 de la Ley y se aprueba una moción respecto de los alcances de la supervisión y fiscalización del Régimen, artículo 37 Ley 7523.  Estima que la intención del legislador fue indicar que la Caja es una entidad supervisada únicamente en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y establecer claramente las atribuciones de la Superintendencia en relación con dicho régimen.  La intención del legislador fue, agrega, que no le resultaran aplicables al Régimen las potestades que se establecen en los artículos 33, párrafo segundo y 36 de la Ley 7523, con la salvedad de lo dispuesto en el numeral 37.  Por lo que la Caja se encuentra como ente supervisado pero no regulado de la SUPEN y las atribuciones otorgadas a la SUPEN se encuentran precisadas por Ley, sin que tenga ningún tipo de injerencia en la forma en que la Caja se regula. La regulación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte es de naturaleza especial porque debe de respetar la autonomía que la Constitución garantiza a la Caja, lo cual implica que en el ejercicio de las atribuciones que le han sido conferidas a la SUPEN respecto de este Régimen no procede la interpretación amplia, porque conllevaría a una injerencia en las potestades y autonomía que la Constitución garantiza a la Caja y en todo caso sería ilegal e inconstitucional al atribuirse competencia que ni la Constitución ni la Ley le otorga.  Añade que las funciones de fiscalización y supervisión otorgadas a la SUPEN no se definen en virtud de criterios orgánicos sino de un criterio material: el régimen de pensiones.  Se trata de una competencia que está enmarcada por la materia de pensiones, lo que implica que la supervisión y fiscalización no se extiende a otros aspectos de la actividad del regulado distintos del régimen de pensión y de los intereses presentes en el Régimen.  Añade que a SUPEN se le ha atribuido competencia respecto al sistema de calificación de invalidez pero no respecto de la concesión de los beneficios de invalidez, vejez y muerte y menos al acceso de los expedientes que fundamentan el otorgamiento del beneficio, porque incluyen información de carácter confidencial de los beneficiarios, siendo obligado para la Administración el resguardo de esa información confidencial, aspecto que solo la Ley puede regular por tratarse de un derecho fundamental. Añade que de aceptarse el planteamiento de la Asesoría Legal de la SUPEN se violarían las facultades atribuidas a la Junta Directiva de la Caja, como son las de variar la aplicación de las cuotas de patronos o asegurados o del Estado como tal, a los fondos correspondientes de cualquiera de los regímenes de reparto o de capitalización colectiva si, de acuerdo con los cálculos actuariales, fuere aconsejable tal modificación.  O bien, lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Constitutiva de la Caja sobre la potestad de modificar, alterar o cambiar la modalidad y extensión de los beneficios y el monto de las cuotas asignadas para cubrirlos.  Considera, entonces, que la interpretación de la SUPEN violenta los artículos 35, 60 y 68 de la Ley Constitutiva de la Caja.  Añade que la SUPEN ha pretendido imponer a la administración del IVM requerimientos del Reglamento de Auditores Externos y Medidas de Gobierno Corporativo aplicables a los sujetos fiscalizados por SUGEF, SUGEVAL, SUPEN”, como lo es un Comité de Auditoría. Asimismo se pretende el acceso vía electrónica de las Actas del Comité de Riesgos y del Comité de Inversiones. Concluye que la SUPEN puede ejercer las facultades que la Ley de Protección al Trabajador le asigna en el artículo 37 de la Ley 7523 con respeto al principio de legalidad y de la autonomía de la Caja. Se considera que la SUPEN solo tiene las facultades dispuestas en el artículo 2, incisos g) y h) de la Ley de Protección al Trabajador en relación con el artículo 37 de la Ley 7523, relativas a la supervisión del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  No corresponde a la SUPEN el acceso a los expedientes que fundamentan el otorgamiento del beneficio, porque en los mismos se incluye información de carácter confidencial de los beneficiarios.  Las conclusiones de la División Jurídica de la Superintendencia de Pensiones no encuentran sustento en lo dispuesto en la Ley de Protección al Trabajador ni en la Ley 7523 y atentan contra la autonomía que constitucionalmente se ha atribuido a la Caja en materia de administración y gobierno de los seguros sociales.

 

Las normas legales deben ser interpretadas de conformidad con la Constitución Política.  En materia del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, esa conformidad con la Constitución requiere el respeto de la autonomía de gobierno garantizada por el artículo 73 de la Norma Fundamental.  Ese parámetro constitucional torna improcedente la interpretación extensiva de sus facultades que pretende la Superintendencia de Pensiones.

 

 

I-                  LA AUTONOMIA DE LA CAJA ES INCOMPATIBLE CON LA REGULACION

 

            La Superintendencia de Pensiones afirma que es el “ente” supervisor en materia de autorización, regulación y supervisión de todos los regímenes que brindan protección ante invalidez, vejez y muerte, por lo que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentra dentro del ámbito de competencia de la SUPEN, lo que le permite una supervisión “integral”, sistémica del Régimen, comprensiva de todos sus subsistemas.

 

            Una afirmación que para ser válida debe ser conforme con los parámetros constitucionales, en razón de la supremacía constitucional.  De acuerdo con el principio de supremacía constitucional, el Derecho de la Constitución integrado no solo por el Texto Fundamental sino también por los principios y valores constitucionales constituye la Norma Fundamental y Suprema del ordenamiento jurídico, a la cual se subordina toda otra norma jurídica y toda actuación de los poderes públicos y las autoridades administrativas. Recordar lo anterior es importante porque en la consulta que nos ocupa, la Superintendencia de Pensiones ha interpretado su competencia haciendo completa abstracción de esas normas supremas, de las cuales deriva toda fuente de legitimidad pública y respecto de las cuales debe ser conforme toda interpretación que del ordenamiento se haga.  Recordemos que:

 

 “…la ciencia del Derecho público reposa sobre la juridificación del poder político, es decir, sobre la supremacía de la Constitución y de la ley como fuentes legitimadoras de toda acción del Estado en sus diversos grados. I.de OTTO Y PARDO: “La posición constitucional del Gobierno”, La Documentación Administrativa,  N° 188, octubre-diciembre 1980, p.171.

 

Forma parte del Derecho de la Constitución, cuya supremacía material y formal vincula a toda autoridad pública (Sala Constitucional, resolución N. 1003-2008 de 14:56 hrs. de 23 de enero de 2008), la autonomía de gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social.  En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política dispone en lo que aquí interesa:

 

“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

            Ese gobierno de los seguros sociales, entre los cuales se encuentra el régimen de invalidez, vejez y muerte significa un grado de autonomía diferente y superior que el establecido en el artículo 188 de la misma Constitución Política (Sala Constitucional, resolución N. 3403-94 de 15:42 hrs. de 7 de julio de 1994, reiterada en la 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre del mismo año).  En virtud de esa autonomía, ningún órgano o ente externo puede intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa que solo esta puede regular lo relativo  a la administración y el gobierno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que le corresponden. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esa autonomía de gobierno significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad administrativa, incluyendo la Superintendencia de Pensiones.  En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, esta no solo no puede ser regulada sino que le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.  Así lo reafirma la jurisprudencia constitucional:

 

“DE LA COMPETENCIA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL PARA DICTAR NORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LOS DIVERSOS REGÍMENES DE PENSIÓN. Ya con anterioridad, y en forma reiterada –en este sentido, entre otras, ver las sentencias números 3853-93, 1059-94, y 0378-2001-, esta Sala ha considerado que en virtud de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, le confiere a la Caja Costarricense del Seguro Social la "administración y gobierno de los seguros sociales", lo cual implica para esa institución, una especie de autonomía administrativa y de gobierno, que le permite regular, por vía reglamentaria, lo relativo a la administración de los seguros sociales; en otros términos, implica el conferimiento de competencias especiales en la reglamentación de la administración de esta materia, precisamente en lo que se refiere a la definición de los requisitos, beneficios y condiciones de ingreso de cada regímenes de protección, competencia que es desarrollada en lo dispuesto en los artículos 1, 3 y 14 de la Ley Constitutiva de la Caja, que en lo que interesa disponen: (….).

Con fundamento en lo anterior es que el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte emitido por la Junta Directiva de la Caja, así como sus reformas, han sido dados en ejercicio de la competencia reglamentaria reconocida expresamente a esa institución, sin que ello implique una violación del principio de reserva legal en lo que respecta a la regulación y limitación de los derechos fundamentales”. Resolución N. 9580-2001 de 16:17 hrs. de 25 de setiembre de 2001.

Corresponde a la Junta Directiva de la Institución establecer vía reglamento la definición de las condiciones y beneficios y los requisitos de ingreso de cada régimen de protección y cualquier  aspecto de la organización y administración de los seguros sociales, Sala Constitucional, resolución N. 9734-2001 de 14:23 hrs. de 26 de setiembre de 2001.  Criterios más recientemente reiterados en sentencia N. 16297-2009 de 15:04 hrs. de 21 de octubre de2009.

 

La Procuraduría se ha hecho eco de esa jurisprudencia y en diversos dictámenes ha señalado la incompetencia del legislador para regular los seguros sociales que corresponden a la Caja Costarricense de Seguro Social. Así, en dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se indicó:

 

“Desde esta perspectiva, el asignar una determina competencia constitucional a un ente – como es el caso de la CCSS- y, además, garantizarle una autonomía administrativa y política para que cumpla su cometido, constituye una barrera infranqueable para el legislativo. En este supuesto, existe un compartimento inmune a la potestad de legislar, de donde resulta que lo referente a la administración y el gobierno de los seguros sociales solo puede ser definido por los máximos órganos del ente. En otras palabras, lo que entraña la administración y el gobierno de los seguros sociales es una competencia que solo puede ser ejercida por los máximos órganos de la CCSS, de donde resulta la incompetencia del legislativo para normar aquellas actividades o acciones que se subsumen en esos dos conceptos. Si esto resulta claro en relación con los seguros sociales, no lo es en cuanto a las otros fines que el legislador le asigna a ese ente.

Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política”.

 

Más recientemente, al analizar la posibilidad de que el legislador modificara las condiciones para el otorgamiento de la pensión  a cargo del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, manifestó la Procuraduría en opinión jurídica, N. OJ-021-2007 de 9 de marzo de 2007:

 

“La administración y el gobierno de los seguros sociales, por disposición expresa del artículo 73 constitucional, fue atribuida a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), de tal forma que “(…) su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección.” (Sala Constitucional, resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003).  Con ello, el Constituyente sustrajo la regulación del régimen general de invalidez, vejez y muerte, del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos, aportes, etc., pues esos aspectos son propios de la administración del régimen.

(…).

El proyecto de ley bajo análisis, busca introducir una reforma al numeral 26 de la ley n.° 7983, Ley de Protección al Trabajador, de tal manera que el afiliado a un régimen básico de pensiones, si así lo desea y cumple con los requisitos ahí estipulados –360 cotizaciones al régimen básico y 240 al régimen obligatorio de pensiones complementarias–, pueda retirarse anticipadamente, a los 55 años de edad.

Partiendo de lo anterior, si se considera que se está creando un nuevo régimen de pensiones cuya administración se está confiando a la CCSS, el legislador ordinario no debería establecer detalladamente (como lo pretende el proyecto) las condiciones específicas bajo las cuales debe administrarse ese “Seguro de Retiro Anticipado”, pues ello podría contravenir la libertad de administración y gobierno que le otorga el artículo 73 constitucional a la CCSS respecto a los seguros a su cargo.

Por otra parte, si se considera que el proyecto lo que pretende es reformar las condiciones de todos los regímenes básicos de pensiones (incluyendo el de invalidez, vejez y muerte, administrado por la CCSS) a efecto de que sus afiliados tengan la posibilidad de retirarse a los 55 años de edad (habiendo aportado 360 cotizaciones para el régimen básico y 240 para el régimen obligatorio de pensiones complementarias, con una prestación económica no inferior al 75% de la que recibirían de conformidad con el Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, etc.) se podría estar produciendo también una injerencia de la ley en una materia que le está vedada, como lo es la relativa a la administración y gobierno del seguro de invalidez, vejez y muerte.

Existe la posibilidad de que se argumente que la anterior conclusión no es atinada si se toma en cuenta que la iniciativa plasmada en el artículo 3 del citado proyecto, únicamente viene a variar una disposición legal ya existente (la contenida en el artículo 26 de la Ley de Protección al Trabajador, norma según la cual “El afiliado podrá anticipar su edad de retiro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, utilizando los recursos acumulados en su cuenta del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, de conformidad con esta ley y con el reglamento que dicte la Junta Directiva de la CCSS”); sin embargo, ello no necesariamente es así, por dos razones: la primera de ellas radica en que el texto legal transcrito remite, en última instancia, al reglamento que dicte la Junta Directiva de la CCSS), por lo que no vacía de contenido la competencia de la Institución en lo relativo a la administración del seguro; y, en segundo lugar, porque la existencia de una norma con esas características dentro del ordenamiento jurídico vigente, no garantiza la constitucionalidad de una similar que pueda llegar a aprobarse.

(…).

A nuestro juicio, si lo que se pretende es adelantar la edad de retiro de los afiliados a los distintos regímenes básicos de pensiones, lo que podría hacerse es habilitar –como lo hace el proyecto en estudio– la posibilidad de que se utilicen para ello, anticipadamente, los fondos del régimen obligatorio de pensiones complementarias, los del régimen voluntario de pensiones complementarias y los del fondo de capitalización laboral, pero sin indicar las condiciones específicas en que se realizará ese retiro anticipado, a efecto de que sea la Caja Costarricense de Seguro Social, en uso de la potestad exclusiva de que goza en esa materia, y con apoyo en los estudios actuariales que sean necesarios, la que determine dichas condiciones.  Con lo anterior no solo se evadiría el posible problema de constitucionalidad apuntado, sino que se daría al régimen de seguridad social la flexibilidad que requiere para adecuarse a los cambios sociales y económicos que podrían presentarse a futuro”.

 

            Ese límite constitucional al ejercicio de la potestad legislativa no ha sido desconocido por el legislador al regular sobre la supervisión del régimen de pensiones. En primer término, como se ha indicado en los documentos remitidos a la Procuraduría, en la Ley de Protección al Trabajador se tuvo especial cuidado en establecer que la Caja es una entidad supervisada sin que se la incluyera dentro de las entidades autorizadas y/o reguladas. Dispone el artículo 2 de la citada Ley:

 

“ARTÍCULO 2.-

Definiciones. Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes términos:

(…).

f) Entidades autorizadas. Organizaciones sociales autorizadas para administrar los fondos de capitalización laboral y las operadoras de pensiones.

g) Entidades supervisadas. Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley.

h) Entidades reguladas. Entidades supervisadas, con excepción de la CCSS

(…)”.

 

            No solo se excluye a la Caja del concepto de entidades reguladas, sino que el inciso g) claramente expresa que la Caja es supervisada en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  Lo que excluye cualquier supervisión respecto de cualquier otro régimen o seguro social a cargo de la Caja y evidentemente, la actividad de esta que no forma parte del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  El fundamento de esa exclusión: lo dispuesto en el artículo 73 constitucional. Disposición que se constituye en un límite para lo dispuesto en la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N. 7523 de, en cuanto a la regulación.  Si bien el artículo 33 de esa norma establece que la Superintendencia de Pensiones “autorizará, regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley”, lo cierto es que no puede ni autorizar ni regular el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Solo puede supervisarlo en los términos en que el legislador lo dispuso.

 

Si lo dispuesto en el artículo 73 constitucional se constituye en un límite a la Asamblea Legislativa, a la cual se ha delegado la potestad de legislar (artículo 105 de la Constitución) con mayor razón le resulta prohibido a cualquier autoridad administrativa la pretensión de regular los seguros sociales.  El artículo 73 debe presidir el ejercicio de las competencias de la SUPEN y del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.

 

Podría decirse, además, que a lo largo de su articulado, la Ley de Protección al Trabajador reconoce la especial posición de la Caja Costarricense de Seguro Social frente a una regulación.  Así, al disponer sobre las condiciones de acceso a los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones, se parte de que los requisitos para beneficiarse del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte e indirectamente del Régimen Obligatorio de Pensiones serán aquéllos que establezca el reglamento de la Caja, artículo 20, potestad reglamentaria que abarca el retiro de los fondos de la cuenta individual del ROP cuando el trabajador no se pensione bajo ningún régimen. En igual forma, la anticipación de la edad de retiro se permite, pero de conformidad con la ley y el reglamento que dicte la Junta Directiva de la CCSS, artículo 26.  Es decir, aun cuando previó un retiro anticipado del trabajador al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte el legislador lo sujetó a lo que dispusiera la CCSS.  Lo que muestra que  no se consideró competente para regular las condiciones de ese retiro anticipado. Con lo cual se evita la discusión de constitucionalidad sobre el punto.

 

De modo que ni la Ley de Protección al Trabajador ni la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, reformada por la primera, pueden entenderse como reformadoras o limitadoras del alcance de lo dispuesto en el artículo 73 constitucional. Pero no basta que el contenido de estas leyes sea conforme con la Constitución. Es necesario que también lo sea la interpretación  que de ellas hagan los operadores jurídicos.  Por consiguiente, debe tenerse claro que cualquier interpretación que lesione la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, es dudosamente constitucional. De ello se sigue que la Superintendencia de Pensiones como ningún otro órgano en el país ejerce regulación sobre la Caja. El artículo 2 de la Ley de Protección al Trabajador respeta la Constitución en tanto expresamente excluye la CCSS entre los organismos regulados.  Por consiguiente, las pretensiones de la SUPEN de regular la Caja no solo no tienen fundamento constitucional sino tampoco legal.

 

 

 

 

 

B-        LA SUPERVISIÓN DEL REGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE

 

            Discuten la SUPEN y la CCSS las facultades de la primera para ejercer una supervisión integral de la Caja Costarricense de Seguro Social y ejercitar potestades sobre el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte atribuidas por el legislador en forma general. 

           

La función de regulación es expresión del poder imperativo del Estado, la que se ejerce mediante diversas potestades.  Entre ellas la reglamentación de la actividad regulada, a través del dictado de normas que interpretan e integran las leyes del sector respectivo.  Pero, además, se ejercen facultades de vigilancia del funcionamiento del sistema y de la aplicación de la normativa correspondiente, así como una potestad sancionadora que sanciona el irrespeto al régimen especial.

De acuerdo con los artículos 33 y 36 de la Ley 7523 las competencias de la Superintendencia de Pensiones deben ser ejercidas en resguardo de los derechos e intereses de los trabajadores, cuyos fondos administran las entidades reguladas.  Es la presencia de esos derechos e intereses y la circunstancia de que las entidades administran recursos que no son propios lo que justifica la intervención pública en la actividad y funcionamiento de los organismos encargados de esa administración.

 

            Una intervención que el legislador ha atribuido a un órgano desconcentrado del Banco Central de Costa Rica. L a Superintendencia de Pensiones si bien se ha visto atribuir por el legislador una personalidad jurídica instrumental, no puede ser considerada técnicamente un ente jurídico.  Aspecto que debería ser claro en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Protección al Trabajador y  33 de la Ley 7523 de cita, norma que dispone:

 

“Artículo 33.-

Regulación del régimen. El Régimen de Pensiones  será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y  fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.(…)”.

            La Superintendencia de Pensiones ha considerado que la supervisión que le corresponde respecto del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte abarca la adopción de disposiciones sobre “pautas del servicio de actas electrónicas de los comités de inversiones y de riesgos”, el suministro de expedientes de concesión de derechos de vejez y muerte del régimen, así como la imposición del Reglamento  y la supervisión de todo el citado Régimen, competencias que –considera- son ejercicio de las facultades dispuestas en los artículos 36, 37, 38 y 58 de  de la Ley 7523.  En ese sentido, opina que su competencia no se limita a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 7523. Por el contrario, es integral y abarca “todas las actuaciones que realiza la CCSS en el cumplimiento de sus funciones y obligaciones”.

 

            Puesto que la Superintendencia es un órgano público, su accionar se rige por el principio de legalidad y sus corolarios.  Uno de estos es el relativo a las competencias. La SUPEN solo puede realizar las actuaciones que responden a su finalidad y para las cuales le ha sido atribuida una potestad.  Ergo, solo puede actuar las competencias que le han sido asignadas por el legislador.  Competencias que están referidas no a cualquier ámbito sino al sistema de pensiones y jubilaciones. Todo aquello que no concierna a ese sistema, está excluido de la esfera competencial de la Superintendencia salvo que el legislador haya extendido la competencia de la SUPEN, permitiéndole expresamente ejercitar sus potestades en ámbitos distintos del que justifican su creación.  Se sigue de lo expuesto que la Superintendencia solo podría ejercer vigilancia de “todas las actuaciones que realiza la CCSS en el cumplimiento de sus funciones y obligaciones” si una norma de rango legal expresamente así lo dispone.  Es de advertir, sin embargo, que en el estado actual del ordenamiento jurídico esa norma no existe. La supervisión que el legislador ha facultado a la SUPEN está radicada en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Sobre esa necesidad de que la SUPEN no extralimite sus competencias, se indicó en el dictamen C-275-2004 de 29 de septiembre de 2004:

 

“Por otra parte, se ha afirmado que al ser la Junta de Pensiones y Jubilaciones la encargada de la administración del régimen de pensiones, la Superintendencia puede supervisar y fiscalizar el Fondo Especial Administrativo, en cuanto propiedad de la Junta. Criterio que la Procuraduría no puede compartir, en tanto implica un desconocimiento de los principios que rigen la competencia.

Como se ha indicado anteriormente, la competencia de la Superintendencia está definida en relación con un ámbito determinado: el sistema nacional de pensiones. Los distintos regímenes de pensiones entran dentro de su competencia. La competencia no se define en sentido orgánico, de manera que pueda extenderse a todos los ámbitos del accionar de los sujetos fiscalizados o regulados. Y es que a la límite, el razonamiento de la SUPEN implicaría que puede fiscalizar y regular todos los fondos y todo acto de un organismo en tanto se trate de una entidad regulada. Bastaría determinar que una entidad es “regulada” para que la Superintendencia pudiese ejercer su competencia sobre todo el ámbito de la entidad, con absoluta prescindencia del ligamen entre el acto, el fondo y el régimen de pensiones y jubilaciones. La gravedad de este razonamiento se evidencia si consideramos la situación de otros entes regulados. El artículo 75 de la Ley de Protección al Trabajador mantiene la vigencia de los sistemas de pensiones operados por instituciones o empresas públicas. Algunas de esas entidades son instituciones autónomas. En la medida en que administren un sistema de pensiones, esos entes autónomos son entes regulados. Con el criterio de la SUPEN, por tratarse de entes regulados, podría ejercer su competencia de fiscalización y supervisión no sólo sobre el régimen de pensiones sino también sobre los demás recursos que maneje el ente autónomo por ser un ente regulado.

Por tanto, los conceptos de “entidad supervisada”, entidad regulada adquieren sentido frente a la Superintendencia respecto del régimen de pensiones de que se trata y de la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores en tanto beneficiarios de ese régimen. La entidad es objeto de regulación respecto del régimen de pensiones en que interviene. Pero esa supervisión y fiscalización no se extiende a otros aspectos de la entidad regulada distintos del régimen de pensión de que se trate y de los intereses presentes en éste. El ordenamiento jurídico no creo a la SUPEN para que se encargara de supervisar los fondos propiedad de los entes públicos o privados que adquieren la condición de regulados. Por el contrario, la creo para que supervisara y regulara los regímenes de pensiones administrados por esos entes públicos o privados, en tanto estos regímenes están en función de los derechos e intereses de los trabajadores del país. No entra dentro de la competencia material de la Superintendencia la fiscalización y supervisión de los recursos de las entidades autorizadas, supervisadas, reguladas destinados a su propia administración.

El extender la competencia a otros ámbitos distintos del sistema de pensiones podría afectar la eficacia de la importante función que ha sido asignada a la Superintendencia de Pensiones, dispersando los recursos asignados, con riesgo para la estabilidad del sistema y sobre todo de los derechos de los trabajadores. Un mayor financiamiento a través de la extensión de la competencia no es un fin que justifique ese riesgo y, en todo caso no se conforma con el fin que justifica la creación de este importante órgano de supervisión”.

 

            Si la Superintendencia no puede extralimitarse en el ejercicio de sus competencias respecto de entidades reguladas, con mucho mayor razón en tratándose de una entidad que por disposición constitucional no puede ser regulada.  Por lo que la SUPEN debe limitarse a supervisar el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte sin ninguna pretensión de supervisar el resto de la Caja.  Corresponde establecer cuáles son las facultades para ejercer esa supervisión.

 

            La competencia de la Superintendencia de Pensiones respecto del citado Régimen está regulada en el artículo 37 de la Ley 7523 de repetida cita.  Dispone dicho numeral:

 

“Artículo 37.-

Supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Las atribuciones de la Superintendencia en relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS serán las siguientes:

a) Presentar, anualmente, a la Junta Directiva de la CCSS y el Comité de Vigilancia un informe de la situación del Régimen y las recomendaciones para mejorar su administración y su equilibrio actuarial.

b) Supervisar que la inversión de los recursos y la valoración de la cartera de inversiones se realice de acuerdo con la ley.

c) Definir el contenido, la forma y la periodicidad de la información que debe suministrar la CCSS a la Superintendencia sobre la situación financiera del régimen.

d) Supervisar el sistema de calificación de la invalidez”.

(Así reformado mediante el artículo  79 de la ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000).

 

Del texto de este artículo se deriva claramente que la Superintendencia tiene y puede ejercer las facultades allí indicadas.  Estas facultades abarcan la supervisión de la inversión de los recursos, la valoración de la cartera de inversiones a efecto de que se realicen conforme lo dispone la Ley.  Cabe recordar que en orden a esas inversiones, la Ley de Protección al Trabajador dispuso:

 

“ARTÍCULO 59.- Inversión de los recursos. Los recursos administrados por cualquiera de las entidades supervisadas por la Superintendencia de Pensiones deberán invertirse de conformidad con esta ley y las regulaciones emitidas por el Consejo Nacional de Supervisión. Las inversiones del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS se regirán por lo establecido en la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social y sus reformas y, supletoriamente, por lo establecido en este título”.

 

            Lo que implica que la Superintendencia debe supervisar que las inversiones de la CCSS respeten lo dispuesto en su Ley de creación (artículos 39 a 43)  y, en lo que resulten aplicables, las disposiciones de la Ley de Protección al Trabajador.

 

            En orden al inciso b) antes transcrito, nótese la diferencia de regulación respecto de los otros regímenes de carácter público.  Respecto de esos regímenes, el artículo 36 ha dispuesto que la SUPEN supervisará la inversión de los recursos administrados y dictará políticas respecto de la composición y valoración de la cartera de inversiones. Posibilidad que no puede corresponderle respecto del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  En efecto, el dictado de políticas implicaría una injerencia en el gobierno del Régimen; injerencia que contraviene el artículo 73 de la Carta Política.  Es por ello que conforme el artículo 39 de la Ley Constitutiva de la Caja puede emitir sugerencias, no dictar políticas.

           

Del artículo 37 de la Ley 7523  se deriva que la Caja Costarricense de Seguro Social debe presentar a la SUPEN la información que esta le solicite. E s de advertir que el legislador fue preciso: se trata de la información sobre situación financiera del Régimen. En relación con esa información financiera, la SUPEN puede establecer cuál información requiere, cómo la quiere y la periodicidad del suministro. La condición es que se trate de información financiera y que esta concierna el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  No estableció el legislador que la SUPEN pudiera definir las condiciones respecto del suministro de información de los servicios en materia de pensiones, como sí lo establece el inciso d) del artículo 36 para los regímenes de carácter público.

 

            Además, corresponde a la SUPEN supervisar el sistema de calificación de la invalidez. Supervisión que también ejerce respecto de otros regímenes de derecho público, inciso h) del artículo 36.  Empero, no se le ha atribuido el “velar  por la oportuna y correcta concesión de los beneficios a los que tienen derecho los afiliados y la calidad del servicio”, como sí se dispone para los otros regímenes en el inciso e) del artículo 36.

 

            Se ha discutido la aplicación del artículo 58 de la citada Ley en orden a la supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Dicho numeral preceptúa:

“Artículo 58.-

Labores de supervisión. En las labores de supervisión y vigilancia de la Superintendencia sobre los entes sujetos a su fiscalización, el Superintendente, por sí o por medio de los funcionarios de la Superintendencia, podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia en las entidades reguladas cuando lo considere oportuno, a fin de ejercer las facultades que le otorgan esta ley, leyes conexas y las demás normas; asimismo, deberá velar por el cumplimiento de los reglamentos y las normas de carácter general emitidas por el Consejo Nacional de Supervisión. Las entidades reguladas están obligadas a prestar total colaboración a la Superintendencia, para facilitar las labores que le faculta esta ley”.

 

            El artículo establece, por una parte, la facultad de la Superintendencia de realizar acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia en las entidades reguladas.  De acuerdo con esto, a efecto de cumplir con las facultades de supervisión, la SUPEN podría realizar acciones directas de verificación, inspección o vigilancia.  Por otra parte, la norma obliga a las entidades reguladas a prestar total colaboración a la Superintendencia para facilitarle las labores a las que le faculta la Ley de Protección al Trabajador.  Lo que significa que deben colaborar y no obstaculizar esas acciones de verificación, inspección o vigilancia.  Debe notarse que a pesar de que se refiere a las labores de supervisión y vigilancia, el legislador tuvo especial cuidado en señalar cuál es el sujeto pasivo de esas labores de inspección, vigilancia, verificación.  Esto es las entidades reguladas, categoría en la cual no ingresan ni la Caja Costarricense de Seguro Social ni su Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

            Se sigue de lo expuesto que el artículo 58 no es aplicable a la CCSS y al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.  Como la CCSS no es una entidad regulada, la Ley no faculta a la SUPEN a realizar esas acciones directas de que trata el numeral 58.

 

            Por demás, en lo que se refiere al artículo 38, debe tomarse en cuenta que la mayor parte de las funciones del Superintendente que se enumeran están referidas al ámbito administrativo de la SUPEN y en lo que se refiere a la función sustantiva allí prevista, presuponen que el ente sobre el que se ejercen es un ente regulado.  Por consiguiente, no puede considerarse que el artículo 38 de mérito amplía la esfera de competencia de la SUPEN respecto del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

De modo que si el Superintendente puede fiscalizar la inversión de los recursos del Régimen y la valoración de la cartera de inversiones, es por el inciso b) del artículo 37. En igual forma, solicita información de carácter financiero por el inciso c) del artículo 37 y no por el inciso v) del 38. Lo anterior no excluye que SUPEN  divulgue en el público la información que le ha suministrado la CCSS sobre la situación financiera del Régimen.  Una información financiera que, por demás, sirve a la Superintendencia para evaluar la solidez financiera del Régimen, su equilibrio actuarial (inciso a) del artículo 37). Se entiende, por demás, que el informe que al respecto presente a la CCSS es de interés público.  El carácter público de esa información es evidente, según resulta del artículo 39 de la Ley Constitutiva de la CCSS.  Por lo que SUPEN no solo puede informar de esa situación  al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero sino al público en general.

 

Por otra parte, puesto que las acciones que puede adoptar el Superintendente para sus funciones de autorización,  regulación, supervisión y fiscalización deben ser “según esta ley” (inciso f) artículo 38 de la Ley 7523, se sigue que en tratándose del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte esas acciones deben conformarse con lo dispuesto en el artículo 37de esa Ley. De no ser así, no podría considerarse que son “según la ley”.

 

            En el dictamen C- C-275-2004 antes citado  la Procuraduría se refirió a la posibilidad de la SUPEN de ejercer facultades no enumeradas en el artículo 36 de la Ley 7523 para un regimen de cáracter público. Efectivamente, se indicó:

 

“La Ley 7523 prevé la supervisión respecto de regímenes de carácter público, como lo es el del magisterio. En efecto, el artículo 36 atribuye facultades específicas en orden a esos regímenes. Lo que no excluye que, en aplicación de otras disposiciones, la Superintendencia pueda ejercer sus otras facultades sobre tales regímenes. Es de advertir, sin embargo, que el conjunto de facultades que el numeral 36 establece están dirigidas a la materia de pensiones, por una parte. Puede entonces afirmarse, desde ya, que la competencia material de la SUPEN está definida legalmente por la materia de pensiones. Por otra parte, ese mismo artículo prevé en orden al sistema de pensiones del magisterio:

“En cuanto al Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, las atribuciones de la Superintendencia serán las determinadas en la Ley No. 7531 y sus reformas”.

La remisión del artículo 36 a la Ley N° 7531 significa que el legislador ha tenido como propósito que la función de regulación y fiscalización sobre un régimen de carácter público, como es el del magisterio, se realice conforme lo dispone la Ley que regula dicho régimen. Lo anterior no significa, empero, que sólo si un determinado acto o forma de regulación está previsto en la Ley N° 7531 puede ser realizado.   Debe tomarse en cuenta que la propia Ley N° 7531 remite a la Ley N° 7523. El ejercicio de las facultades genéricas que en esta Ley se dispone no podrían ser objetadas alegando que no están previstas expresamente en la Ley 2248 y sus reformas. En todo caso, resultan aplicables las normas posteriores en materia de fiscalización. En ese sentido, debe afirmarse que más allá de la disposiciones específicas de la Ley N° 7531, la regulación y supervisión del sistema de pensiones del Magisterio se rige por lo dispuesto en leyes posteriores y, consecuentemente, en lo que se haya dispuesto en las Leyes Ns. 7732, Ley Reguladora del Mercado de Valores y 7983, Ley de Protección al Trabajador.  En este orden de ideas, procede recordar que al emitirse la Ley N° 7531 no existía el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, encargado esencialmente de una función de regulación.  No obstante, resulta claro que en ejercicio de las funciones previstas en el numeral 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, el CONASSIF puede emitir normas que vinculan a la Junta de Pensiones del Magisterio o, en su caso, agotar la vía administrativa ante resoluciones adoptadas por la SUPEN referidas al régimen de pensiones del magisterio…”.

 

            Criterio que no puede ser aplicado respecto del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS. La razón es elemental: la autonomía de gobierno de dicho  Ente. Fundamento que no existe en tratándose de los otros regímenes de carácter público.

 

            La Ley 7523 establece la competencia de la Superintendencia de Pensiones para solicitar información sobre la situación financiera del Régimen y le permite “supervisar el sistema de calificación de la invalidez”.  En su criterio legal, la Caja de Seguro Social se ha referido a un acceso de la SUPEN a los expedientes de concesión de derechos por invalidez, vejez y muerte, expedientes que fundamentan el otorgamiento del beneficio. En su criterio, no procede suministrar dicho acceso ya que contienen información de carácter confidencial de los beneficiarios.

 

El legislador preceptúa cuál es la información que la Caja Costarricense de Seguro Social debe obligatoriamente suministrar a la SUPEN para el ejercicio de sus competencias.  No se ha previsto un acceso sobre expedientes de asegurados a efecto de determinar que el otorgamiento de un concreto beneficio es conforme a la ley. Preocupa a la Procuraduría el acceso de mérito no solo porque no ha sido previsto por el legislador en forma expresa sino sobre todo porque ese acceso puede violentar el derecho fundamental a la autodeterminación informativa. Un derecho a tener control sobre las informaciones que terceros ostenten sobre la persona de que se trate. Por su carácter constitucional, este derecho está protegido por el principio de reserva de ley en materia de Derechos Fundamentales.  Esto implica que su régimen jurídico debe ser establecido por la ley. Se deriva de dicho principio que cualquier restricción o limitación para el ejercicio del derecho debe provenir de una norma de rango legal.

 

Está comprendida dentro de estos supuestos la información que concierne directamente la esfera de la persona, sea porque esté referida a su vida familiar o privada, sus creencias, convicciones o preferencias sexuales e información sobre su situación económica o financiera, relaciones comerciales.  Esta información por su carácter privado no es accesible a terceros, salvo los supuestos expresamente previstos por la ley o bien, que se dé el consentimiento del derecho habiente. Es decir, la persona puede poner en conocimiento de terceros la información personal, lo que puede estar motivado en un interés de que dicha información sea conocida por dichos terceros e incluso por el público en general.  Pero también la Administración puede recabarla con carácter confidencial.  Es decir, la información se obtiene o se revela a la Administración en el entendido de que no será difundida o comunicada a los demás sin el consentimiento del interesado.  La confidencialidad se constituye así en un instrumento de garantía de la información privada, aun cuando esta no concierna datos sensibles.

 

            Al respecto, debe recordarse que los datos personales se clasifican a partir de diversos criterios.  De conformidad con esas clasificaciones, se debe dar una protección especial a los llamados datos sensibles.  Entre estos se considera  la raza, salud, afiliación política, preferencia sexual, creencias políticas o religiosas.  Datos personales que se consideran sensibles porque su conocimiento y divulgación puede llevar a una estigmatización del titular de los datos y, por ende, a discriminaciones. Estos datos son, en principio, confidenciales por lo que su registro se sujeta no solo a disposiciones específicas sino que no puede ser consultado por terceros, salvo las personas expresamente autorizadas por la ley. Revisada la legislación financiera no se ha encontrado disposición legal alguna que permita a las superintendencias del sector un acceso a esos datos sensibles.  Es por ello que en el dictamen C-199-2008 de 12 de junio de 2008 afirmamos que “la recolección y tratamiento de datos sensibles por una entidad financiera no puede sino ser excepcional”. Lo que se sigue que la revisión de los expedientes en que consta el estado de salud de los beneficiarios del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte solo puede tener lugar con autorización de ese beneficiario. Simplemente, el derecho de autodeterminación informativa impide no solo la recolección, almacenamiento, procesamiento y revisión de esos datos por entidades no expresamente autorizadas para ello…” (Sala Constitucional, resolución N° 1176-2008 de 11:21 hrs. de 25 de enero de 2008).

 

          Dispone la Ley sobre Derechos y deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados, N. 8239 de 2 de abril de 2002:

 

“Artículo 2º—Derechos. Las personas usuarias de los servicios de salud tienen derecho a lo siguiente:

(….).

m) Hacer que se respete el carácter confidencial de su historia clínica y de toda la información relativa a su enfermedad salvo cuando, por ley especial, deba darse noticia a las autoridades sanitarias. En casos de docencia, las personas usuarias de los servicios de salud deberán otorgar su consentimiento para que su padecimiento sea analizado”.

 

            Este artículo es expresión del citado derecho fundamental a la autodeterminación informativa.  De modo que si ese historial clínico está a cargo de la CCSS, es esta la primera obligada a velar porque se mantenga el carácter confidencial del expediente y, por ende le está prohibido dar acceso a terceros no autorizados.

 

            Además, la CCSS ha planteado la situación que se presenta respecto de una solicitud de crear un Comité de Auditoría Interna y la aplicación de un Reglamento de Gobierno Corporativo SUGEF- SUGEVAL-SUPEN-SUGESE.  Al respecto, corresponde recordar que la administración financiera de los organismos públicos, implica  la sujeción a una serie de leyes, entre las cuales se encuentran la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República  y la Ley General de Control Interno; así como ciertas disposiciones de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, inciso d) del artículo 1 y Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 24 de setiembre de 1999.  Cualquier norma de alcance reglamentario se subordina a lo dispuesto en estas leyes y consecuentemente, no puede disponer en contra de allí normado.  En caso de que haya antinomia entre una ley y un reglamento, se aplica el principio de jerarquía de las normas y por ende, se debe desaplicar el reglamento correspondiente.  Por consiguiente, la CCSS –como cualquier otro ente público- debe estarse a lo dispuesto en las referidas leyes y en las disposiciones que en el ámbito de su competencia disponga la Contraloría General de la República sobre control de fondos públicos.

 

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La autonomía de gobierno que la Constitución Política reconoce a la Caja Costarricense de Seguro Social, artículo 73, impide que cualquier organismo externo pueda intervenir en la administración y el gobierno de los seguros sociales y en particular, el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

2.                  El artículo 73 de la Constitución Política se constituye en límite para el legislador que no puede emitir ninguna disposición que violente dicha norma. En igual forma, la interpretación de toda norma jurídica de grado inferior y cualquier actuación administrativa se subordinan al especial grado de autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. 

 

3.                  De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Caja Costarricense de Seguro Social no solo no puede ser regulada sino que es a ese Ente a quien le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios. Este límite se impone en relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a cargo de la CCSS

 

4.                  La Ley de Protección al Trabajador respeta esa autonomía de la CCSS, ya que excluye que dicho Ente sea regulado.  

 

5.                  La competencia de la Superintendencia de Pensiones está referida a la supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Le está prohibido extender la supervisión a  algún otro régimen o seguro social a cargo de la Caja. Por lo que toda actividad de la CCSS que no forme parte del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte está excluida de la supervisión de la Superintendencia de Pensiones.  

 

6.                  Se sigue de lo expuesto que la  Superintendencia de Pensiones no puede ejercer una supervisión integral, comprensible de “todas las actuaciones que realiza la CCSS en el cumplimiento de sus funciones y obligaciones”. El principio de legalidad le impide extender su competencia más allá de lo dispuesto por el legislador. La  SUPEN debe limitarse a supervisar el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte sin ninguna pretensión de supervisar el resto de la Caja.

 

7.                  Del artículo 37 de la Ley 7523  se deriva que la Caja Costarricense de Seguro Social debe presentar a la SUPEN la información sobre la situación financiera del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que la Superintendencia le solicite.

 

8.                  En relación con esa información financiera, la SUPEN puede establecer qué informes o documentos requiere, cómo los quiere y la periodicidad del suministro. La condición es que se trate de información financiera y que esta concierna el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

9.                  Esa información financiera permite  a la Superintendencia  evaluar la solidez financiera del Régimen y su equilibrio actuarial, a efecto de informar a la CCSS y al  Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.

 

10.              El inciso b) del artículo 37 de la citada Ley permite a la Superintendencia y por ende, al Superintendente fiscalizar la inversión de los recursos del Régimen y la valoración de la cartera de inversiones.

 

11.              Por lo que la Superintendencia de Pensiones debe supervisar que las inversiones que realice  la CCSS con fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte respeten lo dispuesto en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y sus reformas y, en lo que resulten aplicables, las disposiciones de la Ley de Protección al Trabajador.

 

12.              En razón de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y por cuanto el artículo 36 no resulta aplicable a dicho Ente, la Superintendencia de Pensiones no está facultada para dictar políticas respecto de la composición y valoración de la cartera de inversiones del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

13.              Si bien corresponde a la SUPEN supervisar el sistema de calificación de la invalidez en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el legislador no le ha atribuido velar por la oportuna y correcta concesión de los beneficios concretos que otorgue.

 

14.              Las acciones directas de supervisión, verificación, inspección o vigilancia que el artículo 58 de la Ley de Régimen Privado de Pensiones Complementarias autoriza a la SUPEN están referidas a las entidades reguladas. Por consiguiente, dicho numeral no resulta aplicable a la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

15.              El derecho de autodeterminación informativa protege de manera especial los datos sensibles, entre los cuales se encuentran los relativos a la salud de la persona.

 

16.              Dicho derecho fundamental impide que personas no autorizadas puedan tener acceso a los expedientes donde conste información sobre el estado de salud de una paciente.  Derecho que a nivel legal reafirma el artículo 2 de la Ley sobre  Derechos y deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados, N. 8239 de 2 de abril de 2002.

 

17.              Entre los terceros autorizados para tener acceso a la información sobre la salud de los beneficiarios del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no se encuentra la Superintendencia de Pensiones. Por consiguiente, ese acceso solo puede ser posible si la persona a quien corresponden esos datos autoriza expresamente tal acceso.  De lo contrario, le resulta prohibido a la CCSS permitir tal acceso.

 

18.              Salvo disposición expresa del legislador, el control de la Caja Costarricense de Seguro Social como ente público se regula por lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y la Ley General de Control Interno. Normas a las cuales se subordinan los reglamentos emitidos por las autoridades administrativas, incluido el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero o la Superintendencia de Pensiones.

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/Kjm

 

c. Dra. Ileana Balmaceda Arias, Presidenta Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social