12 de octubre del 2010

C-209-2010

 

Señora

María Teresa Marín Coto

Auditora Interna

Municipalidad de Oreamuno

 

 

Estimada señora:

 

             Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, según artículo 12, párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me es grato dar respuesta a su  Oficio No. 054-AI-10, de 30 de julio del 2010, a través del cual nos solicita ampliación o aclaración del Dictamen No. C-249-2003, de 19 de agosto del 2003.

 

Nos indica usted que, en dicho pronunciamiento se menciona alguna reglamentación que debe estar incluida en el Manual Integral de Recursos Humanos, pero no se incluye el aspecto de Evaluación y Calificación del Servicio que establece el artículo 135 del Código Municipal.  Por lo que, se plantea la siguiente hipótesis:

 

“¿ Es necesario que para llevar a cabo la evaluación y calificación del servicio, se tenga que emitir un reglamento interno o manual de procedimientos que determine la forma, puntaje o procedimiento a llevar a cabo, así como designar quién y cómo calificará al personal que no tenga jefe inmediato o que dependa del Concejo Municipal? ¿Debe ser aprobado dicho reglamento o manual, por el Concejo Municipal, como lo establece el Código en el artículo 13?”

 

 

 

 

I.- CUESTIÓN PRELIMINAR:

 

Previo a evacuar la solicitud planteada, es de observar que, en virtud de la reforma habida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa que lo informan, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en tratándose propiamente de materia de su competencia;  por lo que, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente. Así, dicha norma establece:

 

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

    Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes Es

   (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)”

            En consecuencia, y desprendiéndose  que el interés de su consulta está ligado con la actividad competencial de esa Auditoría Interna, se procede a dar respuesta en lo correspondiente.

 

II.- SOBRE LA SOLICITUD DE AMPLIACIÓN O ACLARACIÓN DEL DICTAMEN NÚMERO C-249-2003, DE 19 DE AGOSTO DEL 2003:

 

En relación con la solicitud formulada, es de enfatizar,  que en virtud del carácter vinculante que ostentan los dictámenes que este Órgano Consultor emite a los diferentes componentes de la Administración Pública que así lo requieren, no es dable dar curso a una  reconsideración, ampliación o aclaración de algún pronunciamiento,  cuando el funcionario (a) que lo solicita no es el consultante original. En ese sentido, el artículo  6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), establece lo siguiente:

 

  “ En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

    Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”

            (Lo subrayado en negrita no es del texto original)

 

Como puede desprenderse de este texto legal, quien está legitimado para solicitar una reconsideración, ampliación o bien alguna  aclaración de un dictamen emitido por esta Procuraduría, lo es el órgano o  funcionario que consultó inicialmente, quien a su vez debe plantearlo dentro del plazo legal de ocho días siguientes al recibo del respectivo pronunciamiento. Al respecto, este Despacho, ha dicho en lo que interesa:

“…Siguiendo esa misma lógica, necesariamente la gestión de aclaración y adición debe ser solicitada por el ente u órgano que presentó la consulta, ya que es respecto de la entidad consultante que el dictamen emitido va a surtir sus efectos vinculantes; sin embargo la misma Procuraduría General puede aclarar o adicionar de oficio los dictámenes emitidos, cuando así se amerite…”

       (Véase, Dictamen No. 336, de 20 de setiembre del 2007)

 

 

En consecuencia, el  Dictamen C-249-2003, que se pide ampliar o aclarar, fue emitido a raíz de una consulta que hiciera la Municipalidad de Montes de Oca, acerca del órgano competente para aprobar el Manual Integrado de Recursos Humanos. De modo que, en esos términos, esta Procuraduría se encuentra impedida para dar cabida a su gestión, ni tampoco podría hacerlo de oficio, ya que no hay razones válidas que  ameriten su reconsideración, aclaración o adición, según lo dispuesto en el  inciso b) del artículo 3 de la citada Ley Orgánica.

 

De toda suerte, que la respuesta del tema central de su consulta puede derivarse claramente de lo analizado y concluido en aquel dictamen, por lo que nada obsta para que este Despacho proceda a atender su inquietud, de la forma como se dirá.

 

III.- FONDO DE LA CONSULTA:

 

Hecha la observación que antecede, se procederá a analizar acerca de si “¿Es necesario que para llevar a cabo la evaluación y calificación del servicio, se tenga que emitir un reglamento interno o manual de procedimientos que determine la forma, puntaje o procedimiento a llevar a cabo, así como designar quién y cómo calificará al personal que no tenga jefe inmediato o que dependa del Concejo Municipal? ¿Debe ser aprobado dicho reglamento o manual, por el Concejo Municipal, como lo establece el Código en el artículo 13?”

 

Sobre el particular, es pertinente señalar de previo, que en el Capítulo VI del Código Municipal se establece no solo la obligación que tiene cada municipalidad del país para  evaluar y calificar anualmente los servicios prestados por los servidores nombrados en propiedad, sino que además se prescriben los principales parámetros para su aplicación. Así, los artículos que van del 135 al 141, señalan:

 

“                                                           CAPÍTULO VI

EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SERVICIO

ARTÍCULO 135.- Los trabajadores municipales comprendidos en la presente ley tendrán  anualmente una evaluación y calificación de sus servicios. Para tal fin, la Oficina de Recursos Humanos confeccionará los formularios y los modificará si fuere necesario, previa consulta al alcalde municipal, a quien le corresponderá elaborarlos donde no exista esta Oficina.

 

ARTÍCULO 136.- La evaluación o calificación anuales de servicios servirán como reconocimiento a los servidores, estímulo para impulsar mayor eficiencia y factor que debe considerarse para el reclutamiento y la selección, la capacitación, los ascensos, el aumento de sueldo, la concesión de permisos y las reducciones forzosas de personal.

 

ARTÍCULO 137.- La evaluación y calificación de servicios será una apreciación del rendimiento del servidor en cada uno de los factores que influyen en su desempeño general. Las categorías que se utilizarán para la evaluación anual serán: Regular, Bueno, Muy bueno y Excelente.

La evaluación y calificación de servicios se hará efectiva en la primera quincena del mes de junio de cada año. La Oficina de Recursos Humanos velará porque cada jefe cumpla esta disposición.

 

ARTÍCULO 138.- La evaluación y calificación de servicios deberá darse a los servidores nombrados en propiedad que durante el año hayan trabajado continuamente en las municipalidades.

 

ARTÍCULO 139.- Cuando el trabajador no haya completado un año de prestar servicios en el momento de la evaluación, se observarán las siguientes reglas:

a) El servidor que durante el respectivo período de evaluación y calificación de servicios anual haya cumplido el período de prueba pero no haya completado un semestre de prestación de servicios, será calificado provisionalmente, deberá calificársele en forma definitiva durante la primera quincena del mes de enero siguiente. De no reformarse la calificación provisional en este período, será considerada definitiva.

b) Si el servidor ha estado menos de un año pero más de seis meses a las órdenes de un mismo jefe, a él corresponderá evaluarlo.

c) Si el servidor ha estado a las órdenes de varios jefes durante el año pero con ninguno por más de seis meses, lo evaluará y calificará el último jefe con quien trabajó tres meses o más.

 

ARTÍCULO 140.- El desacuerdo entre el jefe inmediato y el subalterno respecto al resultado de la evaluación y calificación de servicios, será resuelto por el alcalde municipal, previa audiencia a todas las partes interesadas.

 

ARTÍCULO 141.- Cuando el resultado de la evaluación y calificación de servicios anual del servidor sea Regular dos veces consecutivas el hecho, se considerará falta grave.”

 

Como se observa de esa normativa, los Departamentos o la Oficinas de Recursos Humanos de las municipalidades del país, son los que tienen la responsabilidad de confeccionar y elaborar los formularios de evaluación y calificación de los servidores municipales, así como las modificaciones necesarias, previa consulta al Alcalde Municipal. De esa manera, se establece en el artículo 137  transcrito, que las categorías de evaluación  anual, serán calificadas bajo los conceptos de  Regular, Bueno, Muy Bueno y Excelente. Asimismo, se prescribe allí, que esa diligencia deberá hacerse en la primera quincena  del mes de junio de cada año.

 

Asimismo, es de observar de previo, y en relación con la preocupación de esa Municipalidad para regular “cómo designar quién y cómo calificará al personal que no tenga jefe inmediato o que dependa del Concejo Municipal”, que esa duda puede encontrar su respuesta en los incisos b) y c) del precitado artículo 139 del mismo Código Municipal, pues todo servidor bajo el régimen estatutario municipal, debe encontrarse bajo las órdenes e instrucciones de algún jefe, según la estructura organizativa y jerárquica allí existente.

 

En todo caso, el mencionado Capítulo VI del Código Municipal, contiene  elementales disposiciones  para que la administración proceda a aplicar la evaluación y calificación anual de los servicios prestados por cada servidor de esa entidad corporativa, quienes ocupan puestos bajo el régimen de la estabilidad a que refieren los artículos 117, 119  y 138 Ibídem.

 

No obstante ello, y si la administración estima la pertinencia de desarrollar ciertos detalles de esa normativa,  a fin de facilitar la debida aplicación del sistema evaluativo y calificativo en la práctica, naturalmente puede hacerlo de conformidad con la potestad reglamentaria que ostenta esa Municipalidad, al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal. Lo anterior, siempre y cuando se circunscriba a los parámetros legales allí establecidos; pues de lo contrario, se podría incurrir en transgresión al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según los artículos 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tal y como claramente se expone en el mencionado Dictamen No. C No. C-249-2003, de 19 de agosto del 2003, al expresar, en lo conducente:

 

“(…)

Es claro que mediante la emisión de esa normativa, la Municipalidad de Montes de Oca está desarrollando las competencias que el Código Municipal le otorga en materia de potestad reglamentaria, según lo establecido en el numeral 4°, inciso a) de ese Cuerpo Legal, que expresamente señala: 

"ARTÍCULO 4.-

(…)La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico (...)."

Conviene recordar que la potestad reglamentaria, en criterio de reconocida doctrina, se define como:

" ...(el) poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás (...)."

(Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original) (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A. Madrid.1989. p.196.)

Sobre el mismo tema se ha señalado que: "En la actualidad, la justificación material de la potestad reglamentaria, se encuentra en la necesidad de conferir poderes a la Administración para que asegure el mantenimiento de los supuestos básicos del Gobierno estatal. La complejidad técnica de ciertas materias hace necesario atribuir su regulación a la Administración y no al Parlamento; éste es un órgano político, sin conocimiento, experiencia o capacidad técnica. La producción reglamentaria se caracteriza por su habitualidad, rapidez y continuidad que le permiten afrontar en forma más efectiva los problemas del Gobierno actual."

(Rojas Chaves, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro. San José, 1980. p. 258.).

Aunado a lo anterior, y circunscribiéndonos al punto medular consultado, es dable señalar que el artículo 13 del Código Municipal establece las atribuciones que le competen al Concejo Municipal, disponiendo al efecto que:

"ARTÍCULO 13.-

Son atribuciones del Concejo:

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios

municipales.

(…)

(Los destacados no corresponden al original).”

 

El numeral recién transcrito es lo suficientemente explícito en atribuir al Consejo Municipal la potestad de dictar los Reglamentos de ese Municipio, conforme a los dictados de ese Cuerpo Legal. Así, en el caso que nos ocupa, es evidente que la aprobación del Manual Integrado de Recursos Humanos compete al Concejo Municipal del ente consultante, por disposición expresa de Ley.

Téngase en cuenta, que según lo analizamos en el aparte de este estudio denominado Preámbulo, las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita. Así las cosas, existiendo la disposición contenida en el numeral 13 supra citado, que en forma taxativa señala como una de las atribuciones concedidas al Concejo Municipal la aprobación de los reglamentos de esa Corporación, es evidente que en apego estricto al reseñado principio de legalidad, la competencia en la aprobación del Manual en examen, corresponde al Concejo en cuestión…”

 

En síntesis, y de conformidad con los numerales citados en el párrafo que antecede, así como lo dispuesto en dicho dictamen, es claro que, a quien le corresponde aprobar la reglamentación que interesa en el presente estudio, es al Concejo Municipal, a propuesta del Alcalde Municipal quien funge en carácter de administración general de la Municipalidad, tal y como se desprende claramente de los artículos 17, inciso a) y ñ),  y 135 del Código Municipal.

 

IV.- CONCLUSIONES:

 

De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- El Capítulo VI del Código Municipal, prevé los principales parámetros, bajo los cuales, las municipalidades del país, deben proceder anualmente a evaluar y calificar los servicios prestados por cada servidor de esa Municipalidad, que se encuentren ocupando puestos en propiedad, según lo dispuesto en el artículo 138 del mismo cuerpo normativo.

 

2.- En virtud de la potestad reglamentaria que ostenta esa Municipalidad, al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal, la administración puede reglamentar el citado Capítulo VI del Código Municipal, en tanto se circunscriba a los parámetros legales allí establecidos, tal y como claramente se determinó en el Dictamen  No. C-249-2003, de 19 de agosto del 2003.

 

3.- De acuerdo con los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal, es al Concejo Municipal a quien le  corresponde aprobar un reglamento o  manual de Evaluación y Calificación del servicio prestado por un servidor municipal, según propuesta del Alcalde Municipal quien funge en carácter de administración general de la Municipalidad, tal y como se desprende claramente de los artículos 17, inciso a) y ñ),  y 135 de ese cuerpo normativo Municipal.

 

De la forma expuesta, queda evacuada la inquietud planteada en el Oficio No. 054-AI-10, de 30 de julio del 2010.

 

De Usted, con toda consideración.

 

 

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

 

LMGP/gvv