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Texto Dictamen 210
 
  Dictamen : 210 del 15/10/2010   

15 de octubre, 2010

15 de octubre, 2010


C-210-2010


 


Señor


Allan Sevilla Mora


Secretario Concejo Municipal


Municipalidad de Curridabat


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Sr. Procurador General Adjunto a.i., nos referimos a su oficio número SCMC-321-08-2010 de 25 de agosto de 2010, recibido en esta Procuraduría, el día 27 de agosto siguiente.


 


 


I.          OBJETO DE LA CONSULTA


 


Mediante el oficio indicado, se nos comunica el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad Curridabat, en artículo único, Capitulo 2°, del acta de la sesión ordinaria No. 013-2010 del 29 de julio del año en curso que, en lo que interesa, indica:


 


(…) Elévese consulta a la Procuraduría General de la República, para que se aclare lo siguiente:


a)                 Si de conformidad con el Código Municipal, es procedente la creación de una Comisión Permanente Especial de Seguridad, mediante la modificación del Reglamento de Orden, Dirección y Deberes del Concejo.


b)                  Si una comisión de esta índole podría estar integrada con regidores suplentes y síndicos municipales. (…).”


 


Se adjunta a la consulta, el criterio  legal emitido por la Asesoría Legal de esa Municipalidad, mediante oficio ALMC-075-08-2010 de 26 de agosto de 2010.


 


 


II.        SOBRE LAS COMISIONES MUNICIPALES


 


El Código Municipal, Ley número 7794 del 30 de abril de 1998, establece las pautas generales bajo las cuales se rige la conformación de las Comisiones permanentes y especiales en el seno de la Corporación Municipal.


Al respecto, el artículo 13 inciso m) del Código Municipal establece la atribución del Concejo Municipal para “crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”.    


 


Por su parte, el numeral 49 del Código Municipal, nos refiere propiamente a las Comisiones permanentes y las especiales:


 


Artículo 49.  En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.


Cada concejo integrará como mínimo ocho comisiones permanentes: Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad). Al integrarlas, se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el concejo.


Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Concejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.


Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.


Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores”. (Lo resaltado no es del original)


 


Como se desprende de la norma antes transcrita, se establece un mínimo de ocho comisiones permanentes, mientras que no impone restricción alguna respecto al número de las especiales.


 


            En punto a la competencia para integrar las comisiones de referencia, se desprende del artículo antes trascrito, en relación a lo dispuesto en el artículo 34 inciso g) del mismo Código,  que el legislador designó tal atribución en un órgano unipersonal, sea el Presidente del Concejo Municipal:


 


“Artículo 34. —Corresponde al Presidente del Concejo:


(…)  


g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes.”


 


Tal y como se desprende de las normas citadas, la atribución para integrar las comisiones municipales permanentes y especiales ha sido confiada, con carácter exclusivo, al Presidente del Concejo Municipal. El ejercicio de dicha atribución no admite más limitación que el requisito de respetar la participación equitativa de las fracciones políticas representadas en el Concejo (al respecto dictamen número C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006, OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007).


 


Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado, refiriéndose al artículo 37 del anterior Código Municipal, Ley 4574, pero cuyo texto es similar al artículo 34 vigente, lo siguiente:


 


“Ahora bien, la potestad consagrada en el artículo 37 inciso g) del Código Municipal, si bien no obliga al Presidente del Concejo Municipal a constituir todas y cada una de las comisiones de manera que representen fielmente la composición del Concejo, sí lo obliga a utilizar todos los medios razonables para dar una efectiva participación a todos aquellos grupos representados en el Concejo. En este caso, el señor Presidente Municipal, si bien lo hizo con posterioridad a la interposición de este recurso, lo cierto es que a la fecha consiguió dar a los partidos Alajuelita Nueva y Unión General, participación en la mayoría de las comisiones municipales, incluyendo dos de las establecidas por el mismo Código, como lo son la de Hacienda y Presupuesto y la de Asuntos Varios. A la fecha no existe interés actual a tutelar, pues la omisión realizada por el Presidente en un inicio, ha sido debidamente subsanada.


De todos modos, no resulta razonable exigir al Presidente del Concejo Municipal que dé, a todos los partidos políticos, participación en todas y cada una de las comisiones o que la dé en todas aquellas en que a tales partidos les interesa participar. El Presidente del Concejo lo es también por designio popular, pues quienes lo designaron fueron precisamente los representantes directamente elegidos por el electorado de su cantón. Fueron los ciudadanos los que, mediante su voto, determinaron la composición del Concejo Municipal. La potestad de nombrar los miembros de las diversas comisiones es una atribución discrecional, para la cual apenas debe exigirse el respeto del deber de procura de la participación plural a que ya se hizo referencia”. (Sala Constitucional. Resolución   6588-98 de las diecinueve horas con cuarenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y ocho.  El subrayado no es del original)


 


Así las cosas, en razón de la atribución exclusiva otorgada al Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales, resulta ajeno a las competencias del Concejo Municipal intervenir en las designaciones que se realicen, de suerte que, contra los nombramientos que realice el señor Presidente del Concejo para integrar tales comisiones no cabe recurso alguno (en este sentido ver dictamen C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).


 


Propiamente sobre la integración de las comisiones de comentario, el mismo artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política indicado supra; mientras que en el caso de las comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, y también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con derecho a voz y voto.


 


Cabe agregar que los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la comisión (Al respecto ver dictámenes números C-203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12 de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).


 


 


III.      SOBRE LO CONSULTADO


 


El consultante solicita criterio sobre dos aspectos puntuales:


 


a)                 Si de conformidad con el Código Municipal, es procedente la creación de una Comisión Permanente Especial de Seguridad, mediante la modificación del Reglamento de Orden, Dirección y Deberes del Concejo.


b)                  Si una comisión de esta índole podría estar integrada con regidores suplentes y síndicos municipales. (…).”


 


El primer aspecto consultado, enumerado como a),  refiere a la posibilidad de ese Concejo Municipal para crear una Comisión Permanente Especial de Seguridad, mediante la modificación del Reglamento de Orden, Dirección y Deberes del Concejo, según las disposiciones contenidas en el Código Municipal.


 


En relación a lo consultado, tal y como se indicó en el apartado que antecede, el Código Municipal establece la competencia del Concejo para crear las comisiones que estimen necesarias.


 


En el caso de las comisiones permanentes u ordinarias, se fija un mínimo de ocho, a saber  Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad. Se trata, como refiere la norma misma, al mínimo de Comisiones permanentes que deben de crearse en el seno del órgano colegiado municipal; consecuentemente, al tratarse de un mínimo, es posible interpretar que el Concejo Municipal se encuentra facultado para crear nuevas comisiones permanentes, distintas a las dispuestas en el numeral 49 citado antes, según las condiciones y necesidades propias de su gestión.


 


Igual criterio impera en torno a las comisiones especiales, toda vez que sobre éstas no existe restricción alguna sobre su número o las materias que pueden tratar, por lo que la creación de una o varias comisiones de esta naturaleza será decisión exclusiva del Concejo Municipal. 


 


Valga señalar, en relación a la reglamentación interna de ese Municipio, que el Reglamento Interior de orden, dirección y debates del Concejo de Curridabat, publicado en La Gaceta Nro. 169 del 31 de agosto de 2009, contiene normas que regulan las comisiones de trabajo del Concejo de ese municipio. En concreto el numeral 57 dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


 


“ARTÍCULO 57: Las Comisiones de Trabajo del Concejo se clasifican en permanentes y especiales. Las permanentes son las siguientes:


1. Hacienda y Presupuesto


2. Obras Públicas


3. Asuntos Sociales


4. Gobierno y Administración


5. Asuntos Jurídicos


6. Asuntos Ambientales


7. Asuntos Culturales


8. Condición de la Mujer


Serán Comisiones especiales aquellas cuya constitución acuerde el Concejo e integre su Presidente, con el fin de que se encarguen de estudiar un asunto específico y elaborar un dictamen en un plazo perentorio. (…)


El Presidente, al constituir una comisión especial, le fijará el plazo en el que debe analizar y dictaminar el asunto asignado para su estudio, plazo que podrá serle prorrogado por el Concejo en una única vez. El Presidente Municipal, al integrar las Comisiones permanentes y especiales respetará criterios de proporcionalidad y representatividad de los partidos políticos representados en el Concejo(Lo resaltado no es del original).


 


Como se advierte de la norma transcrita, la regulación interna del Concejo Municipal de Curridabat, sigue la misma distribución impuesta en el Código Municipal, esto es, prevé 8 comisiones permanentes, y las especiales que el Concejo constituya con el fin de que se encarguen de estudiar un asunto específico y elaborar un dictamen en un plazo perentorio.


 


Evidentemente, aun y cuando el artículo 57 enumera ocho comisiones permanentes, no puede entenderse que se trata de una lista cerrada, toda vez que, como indicamos, el artículo 49 del Código Municipal –que enumera esas mismas 8 comisiones- señala que se trata de un mínimo. En tal sentido, bien puede el Concejo Municipal, modificar su reglamento interno e incluir una o varias comisiones permanentes nuevas.


 


Al efecto, recuérdese que de conformidad con el numeral 4 inciso a) del Código Municipal, las Corporaciones municipales pueden dictar “los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.”, atribución que corresponde al Concejo Municipal en virtud de lo establecido en el artículo 13 c) y d)  del Código Municipal.


 


Ahora bien, en relación al planteamiento de lo consultado, hemos indicado que la normativa municipal faculta al Concejo municipal para crear las comisiones que estime necesarias, permanentes o especiales, no existiendo discusión alguna respecto de tal competencia. Sin embargo, en punto a la formulación de la presente consulta sobre la creación de una comisión “permanente especial”, debe el consultante observar la clasificación que impone el Código Municipal y el mismo Reglamento interior de ese Concejo, esto es, establecer si se trataría de una comisión permanente, o bien, una de carácter especial, lo que establecerá si su funcionamiento es permanente o no. 


 


Pero además, la determinación del carácter permanente o especial de la comisión a crear, incidirá en la integración de la misma, tal y como pasamos a indicar en relación a la segunda interrogante planteada en esta consulta.


 


En efecto, la segunda interrogante, enumerada como b), cuestiona si “una comisión de esta índole podría estar integrada con regidores suplentes y síndicos municipales. (…).”


 


Sobre el particular, ya este Órgano Asesor ha mencionado que tratándose comisiones permanentes, el presidente del Concejo Municipal las integrará, procurará la participación de todos los partidos políticos representados en él, integrándolas únicamente con regidores propietarios: 


 


“(…) Sobre la integración de las comisiones permanentes y ordinarias, dicha normativa establece que el Presidente del Concejo procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en dicho órgano, de conformidad con el principio de representatividad política. Por otro lado, para el caso específico de las comisiones especiales, se establece su integración con al menos tres miembros, dos de ellos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes.


De lo anterior, se deduce claramente que el legislador dispuso en forma expresa su intención de que en las comisiones especiales de la municipalidad estuvieran conformadas tanto por regidores propietarios como por regidores suplentes. Sin embargo, no dispuso lo mismo en el caso de las comisiones permanentes que no cuentan con regulación específica en ese sentido.


Siendo que la Administración Pública se sujeta al principio de legalidad, y que las Municipalidades participan de ese carácter público, debe ajustar sus actuaciones a lo que la ley expresamente disponga. En este caso, es evidente que existe una regulación específica que autoriza a los regidores suplentes a formar parte de las comisiones especiales, pero no existe ninguna norma que los autorice a integrar las comisiones permanentes, y como repetidamente se ha señalado, ellos no forman parte del Concejo Municipal, hasta tanto no se encuentren en sustitución de un regidor propietario.


La única posibilidad genérica que dispone la norma, es que cualquier funcionario municipal y los particulares puedan participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la comisión (Al respecto ver dictámenes números C-203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12  de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006 ). Es por ello que debe señalarse que los regidores suplentes podrían participar en condición de asesores en las comisiones permanentes, pero en el entendido que ello no les otorga el derecho de votar.


En consecuencia, se desprende de la normativa bajo análisis que, si bien los regidores suplentes pueden participar tanto en las comisiones permanentes como en las especiales que se crean, no pueden integrar las permanentes por lo que únicamente tendrían en su seno derecho a voz pero no al voto.


Es por lo anterior, que ante la consulta planteada debe señalarse que los regidores suplentes no pueden formar parte de las comisiones permanentes y en consecuencia, no se encuentran obligados a pertenecer a dichos órganos. Por el contrario, cualquier integración que hagan de una comisión de tal naturaleza contravendría lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.  Dictámenes números C-022-2009 de 3 de febrero de 2009. En igual sentido dictamen  C-303-2009 de 28 de octubre, 2009.


 


Como se deriva de la anterior transcripción, las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, consecuentemente, los regidores suplentes, no podrán conformar este tipo de comisión, pero sí pueden participar en las sesiones de éstas, con voz pero sin voto, salvo que se encuentren ejerciendo la sustitución del regidor propietario.


 


Tampoco es posible que las comisiones permanentes sean integradas con síndicos.  Sin embargo, estos si pueden ser considerados para la conformación de comisiones especiales, tal y como ya lo ha indicado este Órgano Asesor en el dictamen número C-259-2009 del 14 de setiembre de 2009, que en lo que interesa señaló:


“(…) El tema que se nos plantea es muy puntual: ¿cuál es la participación de los síndicos en las comisiones permanentes y especiales? En el dictamen n.° 174-2007 resolvimos esta interrogante al concluir que los síndicos no pueden participar en las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales.  Por otra parte, señalamos que en las comisiones especiales los síndicos actúan como verdaderos miembros, pues la Ley les otorga el derecho a voz y voto. Las razones para ello fueron las siguientes:


“B.-Pueden los síndicos formar parte de las comisiones ordinarias y especiales del Concejo.


Antes que nada debemos traer a colación lo que la Sala Constitucional señaló sobre la naturaleza de las funciones de los síndicos en el voto n.° 6956-96. Al Respecto, indicó lo siguiente:


I.-En cuanto a las funciones del Concejo de Distrito y del Síndico, cargo que ostenta el recurrente, la Sala manifestó lo siguiente:


‘... cada distrito estará representado ante la Municipalidad del cantón por un síndico propietario y un suplente, con voz pero sin voto, entonces resulta que los Concejos de Distrito, en la concepción que les da el Código Municipal, son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho ‘El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia’. (Resolución 6000-94 de las 9:39 horas del 14 de octubre de 1994).


Como se desprende de lo dicho anteriormente las funciones que desempeñan los síndicos son de colaboración con el Concejo Municipal, ya que la labor de administración y coordinación le corresponde al Ejecutivo Municipal (artículo 57 inciso a) del Código Municipal)’.


Teniendo el cuidado de que lo dicho por la Sala Constitucional está más referido a los Consejos de Distritos que al síndico, el numeral 49 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, regula la conformación de las comisiones permanentes del Concejo. Resulta obvio que al no ser miembros los síndicos de ese colegio dichos funcionarios públicos no pueden formar parte de esas comisiones.  La única posibilidad que prevé ese numeral es que los síndicos formen parte de las comisiones especiales que decida crear el Concejo; no otra cosa puede desprenderse de la normativa legal cuando habla de que podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, con voz y voto, normativa de dudosa constitucionalidad, pues va más allá de lo que dispone el numeral 172 constitucional, ya que al concederles el derecho al voto, lógicamente, les están dando el carácter de miembros, normativa que podría reñir con la idea central del Constituyente de que este funcionario tuviera únicamente voz en el Concejo, nunca voto.  En este caso quien ‘no puede lo más no puede lo menos’, por la elemental razón de que debe existir una representación a escala y acorde con el diseño básico del Concejo en los órganos preparatorios municipales. Desde nuestro punto de vista, los principios de supremacía constitucional, el valor normativo de la Constitución y la vinculatoriedad de sus normas obligan a los poderes constituidos que con sus actos, particulares o generales, no solo no vulneren el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), sino a actuar conforme a este, lo significa, ni más ni menos, que, tanto en los órganos decisorios como en los preparatorios del régimen municipal costarricense, los síndicos solo pueden tener voz, pero no voto. Ahora bien, mientras la normativa que estamos comentando no sea declara inconstitucional por la Sala Constitucional, resulta obligatoria para los operadores jurídicos.


En resumen, los síndicos no pueden participar en las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales.


C.-Qué papel cumplen los síndicos en las comisiones especiales.


De conformidad con lo indicado en el punto anterior, en las comisiones especiales los síndicos actúan como verdaderos miembros, pues la ley les otorga el derecho a voz y voto”. (Lo resaltado no es del original).


 


De lo hasta aquí expuesto, se deriva que las comisiones permanentes u ordinarias deben ser integradas únicamente con regidores propietarios, procurándose la participación de todas las fracciones políticas representadas en el Concejo Municipal. Los regidores suplentes, pueden participar en las sesiones de las comisiones ordinarias, pero únicamente con voz.


 


            En el caso de las comisiones especiales, estas si pueden ser integradas con regidores suplentes y síndicos, según  lo dispuesto en el numeral 49 del Código Municipal.


 


            Valga indicar, que el numeral 57 del Reglamento Interno de ese Concejo, establece en relación a la integración de las comisiones municipales, que ambas pueden ser conformadas con regidores y síndicos, lo que para el caso de las comisiones permanentes resulta improcedente de conformidad con lo expuesto en párrafos que preceden, toda vez que únicamente pueden ser integradas con regidores propietarios. Además, en relación al numeral 64 de ese mismo cuerpo normativo, en relación a los síndicos, las comisiones en las que puede participar son las especiales. Por ende, con el debido respeto, se recomienda la revisión de dichos numerales y aquellos que refieran a la integración de las comisiones municipales.


 


Como corolario de lo expuesto, se puede afirmar que es facultad del Concejo consultante establecer la creación o no de comisiones municipales. En caso de hacerlo, debe seguir la regulación que impone el Código Municipal en punto a la clasificación de las mismas, esto es, si es permanente o especial; aspecto que, como se dijo, incide en la integración de tales comisiones.


 


 


IV.       CONCLUSION


 


De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:


 


1.                  El Concejo Municipal está facultado para crear las comisiones especiales que estime necesarias y asignarles funciones a las comisiones permanentes, según se desprende del numeral 13 inciso n) del Código Municipal.


2.                  De conformidad con el artículo 49 del Código Municipal, se establece un mínimo de ocho comisiones permanentes, consecuentemente, es dable interpretar que al tratarse de un mínimo, el Concejo puede crear otras comisiones con carácter de permanentes, además de las previstas expresamente en el numeral antes dicho.


 


1.                  Las comisiones especiales, por su naturaleza transitoria y enfocada al conocimiento o estudio de asuntos concretos, no se encuentran limitadas en número ni materia.


 


2.                  De conformidad con el artículo 49 del Código Municipal, es atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal integrar las comisiones municipales permanentes y especiales.


 


3.                  Los regidores suplentes no pueden ser miembros de las comisiones permanentes, salvo cuando sustituyen a los regidores propietarios, aunque pueden participar en ellas, pero únicamente con voz.


 


4.                  Los síndicos no pueden integrar las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales.


 


Atentamente,


 


 


Sandra Sánchez Hernández


Procuradora Adjunta


 


 


 


SSH/CNA