25 de agosto, 2010

C-182-2010

 

Señor

José María Tijerino

Ministro

Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto según disposición del artículo 12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero al Oficio del 4 de mayo del 2010, suscrito por la entonces Ministra de Seguridad Pública, en el cual nos solicita criterio en relación con la estabilidad laboral de los puestos de Dirección de los Cuerpos Policiales.  Específicamente se solicita nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

“ … si los únicos que no están protegidos por la inamovilidad del Estatuto Policial son exclusivamente quienes ocupan los cargos que expresa y específicamente se mencionan en el numeral 52 inciso b) y 64 incisos 2), 4) y 5) de la Ley General de Policía, o si, también son de libre remoción los funcionarios que ocupen otros cargos de Dirección, Departamento y Unidades Especializadas, en cuyos puestos de jefatura se exigen grados del mismo Escalafón de Oficiales Superiores, según lo regulado por los artículos 53 inciso a) y 64 párrafo tercero, de la Ley General de Policía, en relación con el numeral 140 inciso 1) constitucional”

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remiten dos criterios jurídicos.  El primero, emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública mediante oficio 2010-5853-AJ del 3 de mayo del 2010, concluye lo siguiente:

 

“1.  El Director General de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de ésta, el director del Servicio de Vigilancia Aérea y el Director del Servicio Nacional de Guardacostas, serán de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Seguridad Pública, únicamente con sujeción a la pertenencia al escalafón de oficiales superiores, como lo que se dispuso en los artículos 52 y 64, párrafos segundo, cuarto quinto y sexto, de la Ley General de Policía, en relación con el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política.

2. En caso que cualquier otro puesto y cargo que para su desempeño exija como requisito ostentar alguno de los grados policiales de la Escala de Oficiales Superiores: Comandante, Comisionado y Comisario, no podrá gozar de la inamovilidad de la relación estatutaria policial, aunque no se trate de los cargos expresa y específicamente señalados en las otras disposiciones normativas.  Como bien se establece en los artículos 53 y 64, párrafo tercero de la Ley General de Policía, en relación con el 140 inciso 1) de la Constitución Política. “

 

El segundo criterio que se incorpora es emitido por la Dirección Policial de Apoyo Legal, mediante oficio DALEP N 1258-08, que concluye:

 

“Así las cosas, el artículo 52 de la Ley General de Policía, establece expresa y tácitamente, cuáles son los servidores que no están cubiertos por el Estatuto Policial y que por ende no gozan de inamovilidad, quedando respaldado además por el artículo 64 de la citada Ley.”

 

 

I.                   NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS CUERPOS POLICIALES

 

La Constitución Política, en su artículo 140 inciso 1, establece la competencia del Presidente y el Ministro del ramo, para nombrar y remover a los miembros de las fuerzas de policía.  Dispone el artículo, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 140.-

Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;”

 

Sobre los alcances de esta norma, el Órgano Superior Técnico Consultivo, ha señalado en el pronunciamiento C-419-2006 del 20 de octubre del 2006, lo siguiente:

 

“ La Constitución Política atribuye al Poder Ejecutivo la potestad de remover los funcionarios de la fuerza pública. Lo que excluye la posibilidad de que el Consejo de Personal se vea atribuida una potestad con ese contenido. El conocimiento que tenga de las recomendaciones del órgano director del procedimiento administrativo permite al Consejo asesor, dando recomendaciones, al Poder Ejecutivo. (….)

La potestad de remover a los miembros de la fuerza pública es, por consiguiente, una competencia reservada, por la Constitución, a favor del Poder Ejecutivo en sentido estricto; es decir, del Presidente y el Ministro del Ramo (artículo 140 constitucional y 21.2 de la Ley General de la Administración Pública).

En este sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional, la cual en su voto N° 1648-2001 del 27 de febrero de 2001 indicó:

“Único: De los documentos allegados al expediente, se desprende que a la amparada se le despidió de conformidad con lo previsto en el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política -según lo establecido en el Acuerdo ejecutivo número 072-2001 MSP (ver escrito y documento a folios 10 a 13 del expediente)-, por lo que, como en reiteradas ocasiones lo ha manifestado esta Sala, el despido no resulta ilegítimo, ya que el Presidente de la República y el Ministro del ramo, tienen la facultad -de acuerdo al texto constitucional-, de nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, por ello no se observa que la disposición impugnada le haya causado menoscabo alguno a los derechos fundamentales de la recurrente, más si se toma en cuenta, que al tiempo de acordarse su destitución, la recurrente no se encontraba cubierta por la inamovilidad y estabilidad que establece el Estatuto Policial, toda vez que no contaba con el Curso Básico Policial. En razón de lo anterior el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”

En consecuencia, resultaría contrario al Derecho de la Constitución, cualquier norma de orden legal o inferior que atribuya a otro órgano, aún cuando perteneciera al Poder Ejecutivo en sentido lato, la potestad de remoción de los miembros de la fuerza pública, limitando las potestades reservadas al Presidente y el respectivo Ministro. Sobre el particular se ha pronunciado la Sala Constitucional en su voto No. 1588-91 del 16 de agosto de 1991:

“Por disposición Constitucional -y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias deben ser funcionarios de absoluta lealtad establece también -como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar, remover a los miembros que componen dicha fuerza pública.

Sería así, inconstitucional cualquier ley que -en contra de aquella disposición- dejara sin efecto la facultad del Presidente y su Ministro, aunque -sin entrar a analizarlo por no ser motivo de consulta- en determinados casos y por las especiales características y circunstancias de su particular desempeño algunos cuerpos de policía (que se desempeñan en la función de policía del Estado) podrán gozar de estabilidad (policía administrativa en sentido lato).” (…)

 

Tal y como se desprende de la extensa cita, como regla de principio, el nombramiento y remoción de los miembros de las fuerzas de policía se efectúa libremente.  No obstante, el propio Tribunal Constitucional ha admitido que existan ciertos funcionarios de los cuerpos de policía que gocen de estabilidad en el empleo.

 

Este principio se recoge en la Ley General de Policía, la cual establece, como regla de principio, la estabilidad en el empleo para los miembros de las fuerzas públicas que estén cubiertos por el Estatuto Policial.   Disponen los artículos 50, 51 y 75 de la Ley General de Policía, lo siguiente:

 

Artículo 50°—Alcance y objetivos

El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores.

Artículo 51°—Servidores cubiertos por este Estatuto

Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.

Artículo 75°—Derechos

Los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:

a) Estabilidad en sus puestos, siempre y cuando ingresen al servicio de acuerdo con los requisitos exigidos en el presente Estatuto y si cumplen con sus deberes en la prestación del servicio, según las condiciones determinadas en esta Ley y sus Reglamentos.

El servidor solo podrá ser removido de su puesto cuando incurra en una falta grave, de conformidad con el ordenamiento jurídico, o cuando, para mejorar el servicio, se determine su ineficiencia o incompetencia manifiestas, conforme a las disposiciones de esta Ley….

 

De las normas transcritas se desprende que, como regla de principio, los miembros de las fuerzas de policía que estén incluidos dentro del estatuto policial, estarán cubiertos por la estabilidad en el empleo.

 

No obstante, la propia Ley General de Policía establece una serie de puestos que deben considerarse excluidos del estatuto policial, y que por lo tanto, no tendrán derecho a la estabilidad laboral, como lo veremos de seguido.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

Nos consulta el Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, si los miembros del Escalafón de Oficiales Superiores, incorporado al Estatuto Policial, gozan del beneficio de estabilidad en el empleo.

 

            Como lo indicamos, como regla de principio, los miembros de las fuerzas de policía gozan de la estabilidad en el puesto, una vez que ingresan a formar parte del Estatuto Policía.  No obstante, la misma Ley General de Policía, señala funcionarios policiales no cubiertos por la estabilidad en el empleo.  Así, el artículo 52 del Estatuto señala expresamente un grupo de funcionarios que no están cubiertos por el estatuto policial, y por lo tanto, tampoco están cubiertos por la estabilidad en el empleo.   Señala el artículo, lo siguiente:

 

Artículo 52°—Servidores no cubiertos por el Estatuto. No estarán cubiertos por la disposición del inciso a) del artículo 59 de este Estatuto y, en consecuencia, no gozarán de inamovilidad en sus puestos, en los siguientes funcionarios.

a) Ministros y viceministros, asesores y empleados de confianza.

b) El director general administrativo, el director general de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, el director del Servicio de Vigilancia Aérea y el director de la Policía de Control de Drogas.

 

Como lo señala el artículo transcrito, los funcionarios expresamente indicados fueron excluidos del derecho a la estabilidad en el empleo, por lo que sin mayor forzamiento debemos concluir que los servidores indicados en el artículo 52 no están cubiertos por esta garantía.

 

Ahora bien, nos consulta el Ministerio de Seguridad si la estabilidad en el empleo resulta aplicable a los funcionarios de los cuerpos de policía que formen parte del Escalafón de Oficiales Superiores, a lo que debemos de contestar que no.   La Escala de oficiales superiores, fue introducida por una reforma a la Ley General de Policía.  Disponen los  62, 63 y 64 de ese cuerpo normativo, lo siguiente:

 

Artículo 62.- Escalas jerárquicas del Estatuto Policial . El Estatuto Policial contará con las escalas jerárquicas de oficiales superiores, oficiales ejecutivos y escala básica.

a) La escala de oficiales superiores, será integrada por los siguientes grados:

1.Comisario.

2.Comisionado.

3.Comandante.

b) La escala de oficiales ejecutivos estará compuesta por los siguientes grados:

1.Capitán de policía.

2.Intendente.

3.Subintendente.

c) La escala básica estará integrada por los siguientes grados:

1.Sargento de policía.

2 Inspector de policía.

3.Agente de policía.

El Poder Ejecutivo determinará vía reglamento las escalas jerárquicas correspondientes, de acuerdo con las labores específicas de los cuerpos policiales que no pertenezcan al Ministerio de Seguridad Pública.

Artículo 63.- Acceso a las escalas jerárquicas . El sistema de acceso a cada una de las escalas jerárquicas y los grados policiales definidos por esta Ley será el siguiente:

Escala de oficiales superiores

El ingreso al escalafón de oficiales superiores será regulado de acuerdo con el requisito de poseer grado universitario con el título mínimo de diplomado en una carrera afín al desempeño de las funciones policiales.

Podrán ingresar, además, a dicho escalafón, los funcionarios que cuenten con el bachillerato de enseñanza media y demuestren haber laborado en funciones policiales por un período mínimo de quince años.

Internamente, la promoción desde el grado de comandante hasta el de comisario será regulada por el reglamento correspondiente bajo el procedimiento de concurso interno y respetando los criterios de capacitación, tiempo de servicio y otros méritos….

Artículo 64.- Escalafón de Oficiales Superiores . Créase el escalafón de oficiales superiores de policía, el cual se compone de los comisarios, comisionados y comandantes debidamente inscritos en él de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que se designen al efecto.

Dicho escalafón será la lista de elegibles para los nombramientos del director de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, el director del Servicio Nacional de Guardacostas y el director del Servicio de Vigilancia Aérea.

Los integrantes del escalafón de oficiales superiores, una vez ingresados al servicio activo, gozarán de todos los beneficios del Estatuto Policial establecidos por el artículo 69 de esta Ley, salvo la inamobilidad en los puestos.

Los directores regionales de la Fuerza Pública deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado. Los subdirectores regionales de la Fuerza Pública deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante.

Los directores del Servicio Nacional de Guardacostas, del Servicio de Vigilancia Aérea y de la Policía de Control de Drogas, deberán ostentar el grado de comisionado, como mínimo.

El director general de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, así como los directores del Servicio Nacional de Guardacostas, del Servicio de Vigilancia Aérea y de la Policía de Control de Drogas, serán de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Seguridad Pública, únicamente con sujeción a la pertenencia al escalafón de oficiales superiores creado por esta Ley.

Al ser removidos de sus puestos, los funcionarios antes indicados, serán acreedores al pago de los extremos laborales a los cuales tengan derecho.

Tal y como lo señala el artículo 64 antes transcrito, los oficiales que integren la Escala de Oficiales Superiores, una vez que ingresen al servicio activo, gozarán de los derechos que concede el estatuto policial, salvo el de inamovilidad en el puesto, por lo que es claro que estos funcionarios deben ser catalogados como funcionarios de libre nombramiento y remoción. 

 

El criterio expuesto se reafirma, si se analizan los antecedentes legislativos de la reforma que introdujo la escala de oficiales superiores.  Así, de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, la finalidad que se perseguía al introducir el Escalafón de Oficiales Superiores, era que el Poder Ejecutivo tuviera una lista de elegibles de funcionarios altamente capacitados, a efectos de realizar el nombramiento en los puestos de dirección de la policía.  Se indicó en aquella oportunidad, lo siguiente:

 

“Con la adición de un capítulo denominado “Escalas Jerárquicas, Grados y Ascensos” dentro del Título III de la Ley General de Policía, que regula el Estatuto Policial, se pretende abordar varias problemáticas concretas:…

Por último, dicho nuevo capítulo crea el Escalafón de Oficiales Superiores, que constituirá el listado de elegibles al que tendrán acceso los jerarcas de los ministerios bajo cuyo mando se encuentran los cuerpos policiales, para elegir sus colaboradores directos integrantes de la Escala de Dirección.

Con la integración del Escalafón de Oficiales Superiores, se obtendrá, sin menoscabar la potestad de elección que tiene el ministro del ramo, el nombramiento de personas idóneas y experimentadas a los puestos de dirección superior dentro de la Fuerza Pública.

De entre la lista del Escalafón, el jerarca tendrá la opción discrecional de nombrar a sus colaboradores, pero deberá elegirlos dentro de los oficiales adiestrados y con experiencia que hayan, después de años de esfuerzo y capacitación, accedido a la elite de los policías de Costa Rica.”   (Exposición de Motivos, Proyecto de Ley 13906, páginas 3 y 4 del expediente legislativo)

 

Bajo esta misma inteligencia, al discutir el proyecto de ley en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, el Ministro de Seguridad Pública de ese entonces, Lic. Rogelio Ramos, señaló:

 

“Otro de los aspectos fundamentales que persigue esta ley y entendiendo la necesidad de que el gobierno y el jerarca de turno tenga la posibilidad de designar en los puestos de mando de las unidades policiales a gente de su confianza, lo cual es entendible y respetable en este tipo de actividad, creemos necesario establecer una regulación para que quienes ocupen esos puestos tengan los requisitos básicos.  Nos parece que esto es un elemento muy necesario e importante para ir mejorando el grado de oficialía dentro de la Fuerza Pública.

Así, estableceríamos una lista de elegibles donde el ministro de turno tendría la posibilidad de escoger a quien le convenga más y con quien eventualmente tenga afinidad, pero dentro de los requisitos mínimos.”   (Acta número 19 del 21 de junio del 2000, Comisión Permanente de Gobierno y Administración, folio 69 del expediente legislativo)

 

En la siguiente sesión, al discutir la propuesta, el Diputado Pacheco Salazar, indicó:

 

“Señor Ministro, con este escalafón que se hace, ¿siempre tiene que haber un régimen de confianza?  Me parece que no toda la policía – por llamarla de alguna manera- debe ni puede estar protegida por ejemplo por la inamovilidad  laboral, entonces ¿cómo está actualmente y cómo quedaría el régimen de confianza?, esa es mi duda.

LICENCIADO ROGELIO RAMOS MARTINEZ:

Actualmente, en la Ley General de Policía se establece la posibilidad de profesionalización de la policía, que incluye capacitación, estabilidad en los puestos y unos incentivos salariales hasta un nivel, el nivel cantonal; en otras palabras, los jefes provinciales o hasta cantonales con de libre remoción.

Eso tiene – como todo en la vida- sus cosas buenas y sus cosas malas, y es bueno discutirlo y plantear cuáles son los extremos de esto…

En nuestra propuesta establecemos en el Escalafón de Oficiales Superiores unos requisitos para quienes asciendan, y dejamos a la libre que el ministro designe a las personas que tienen esos requisitos, para que no quede amarrado a una estructura en la cual tienen que imponerle a equis, a ye o a zeta, pero que no quede como ahora, que puede nombrar a cualquiera.  Debo confesar que eso no estaría en armonía con una administración adecuada de un cuerpo policial profesional, así no existe en ningún lugar del mundo.”     (Acta número 20 del 21 de junio del 2000, Comisión Permanente de Gobierno y Administración, folio 78 del expediente legislativo)

Se desprende de lo expuesto, que la intensión con la promulgación del artículo 64 antes citado, era mantener un sistema de libre nombramiento y remoción, pero sobre la base de un grupo de funcionarios policiales que cumplieran con una serie de requisitos, por lo que es claro en criterio de este Órgano Asesor, que los integrantes del Escalafón de Oficiales Superiores, una vez ingresados al servicio activo, no gozan del beneficio de la estabilidad en el empleo.  

 

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye que los funcionarios que integran el Escalafón de Oficiales Superiores, una vez que han ingresado al servicio activo, no se encuentran cubiertos por el beneficio de estabilidad en el empleo.

 

Atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

GRF/Kjm